Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Warszawie oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1361/09 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Warszawie oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania z dnia 28 listopada 1997 r. wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia (...) listopada 1997 r. Nr (...) w przedmiocie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. M. i S. na rzecz J. B.– umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:

Dnia (...) listopada 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie wydał decyzję nr (...) w przedmiocie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. M. i S. na rzecz J. B..

Od powyższej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie złożył odwołanie, w którym podniesiono m.in., że ZUS (starający się o ustanowienie zarządu gruntów wraz z budynkami przy ul. S. i M. ) nie brał udziału w postępowaniu mającym na celu rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Dnia 3 kwietnia 1998 r. Wojewoda Warszawski odrzucił odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia (...) listopada 1997 r. Decyzja z dnia 3 kwietnia 1998 r. została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 12 kwietnia 1999 r.

Następnie decyzją z dnia (...) grudnia 1999 r. Nr (...) Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest w tym postępowaniu stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi ZUS na decyzję z dnia (...) grudnia 1999 r. wyrokiem z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 122/2000 uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Mazowiecki po ponownym rozpatrzeniu odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 23 lipca 2001 r. nr (...) uchylił decyzję b. Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia (...) listopada 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 23 lipca 2001 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. M. i S. znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny uczestnikami postępowania powinni być byli właściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni oraz osoby fizyczne bądź prawne, którym przysługuje prawo własności bądź użytkowania wieczystego względem nieruchomości będącej przedmiotem toczącego się postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi ZUS na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr (...) , w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 122/2000 uchylającym decyzję z dnia (...) grudnia 1999 r. wskazał, iż granice nieruchomości stanowiącej byłą własność E. P. przy ul. S. i M. pod nr (...) nie muszą pokrywać się z granicami nieruchomości oznaczonej obecnie jako S. . W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej na podstawie decyzji wydanej w dniu 4 czerwca 1984 r. przez Urząd Dzielnicowy Warszawy Śródmieście Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami o przekazaniu w użytkowanie terenu zabudowanego, położonego przy ul. S. 8 o powierzchni 1150 m2. Użytkowanie to, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przekształciło się w zarząd. Natomiast zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem wejścia jej w życie majątek pozostający w zarządzie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiący własność Skarbu Państwa, staje się nieodpłatnie własnością Zakładu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości będącej w jego zarządzie, to w przypadku gdyby ten zarząd znajdował nawet w niewielkim procencie nieruchomość stanowiącą uprzednio własność R. P. posiadałby przymiot strony w postępowaniu o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2000 r. organ odwoławczy ustalił granice nieruchomości położonej przy uI. S. 8, do której skarżący posiada tytuł prawny, na podstawie decyzji z dnia 4 czerwca 1984 r. o przekazaniu w użytkowanie terenu zabudowanego o powierzchni 1150 m2. W decyzji z dnia 4 czerwca 1984 r. wskazano, iż dotyczy ona nieruchomości "w granicach oznaczonych literami a-b-c-d-a na planie geodezyjnym (...) z dnia 21 września 1983 r." Nieruchomość będącą przedmiotem tej decyzji opisano również jako hip. Nr (...) . Mapa sytuacyjna dla celów prawnych terenu położonego w m.st. Warszawie w dzielnicy Śródmieście przy ul. S. . oznaczona numerem (...) znajduje się w aktach sprawy (karta 183, teczka nr 8 akt sprawy) oraz dołączona została przez pełnomocnika J. B.z zaznaczeniem na kolor żółty części nieruchomości, której dotyczyła decyzja z dnia 4 czerwca 1984 r. (akta wojewódzkie). Z przedmiotowej mapy wynika, iż hip. (...) , którego dotyczył wniosek dekretowy, znajduje się w granicach oznaczonych literami (...). Natomiast granice gruntu hip. (...) oznaczone zostały literami a-b-c-d-a. Zatem grunty hip. nr (...) i hip. nr (...) sąsiadują ze sobą, o czym świadczą oznaczenia na planie tzn. litery a-b oznaczające granicę między ww. gruntami. Dalej organ wskazał, że mapa sytuacyjna oznaczona numerem "(...)" zawiera również wykaz powierzchni przedmiotowych nieruchomości, z którego wynika, że hip. nr (...) obejmuje powierzchnię 1150 m2 odpowiadającą przedmiotowi decyzji z dnia 4 czerwca 1984 r., natomiast nieruchomość ozn. jako hip. (...) ma powierzchnię 3794 m2 a więc zgodną z powierzchnią wskazaną w zaskarżonej decyzji z dnia (...) listopada 1997 r. nr (...). Omawiane położenie przedmiotowych nieruchomości w analogiczny sposób zostało wskazane w wyrysie z mapy ewidencyjnej z dnia 25 listopada 1997 r. wydanym przez Urząd Dzielnicy Śródmieście Gminy Warszawa-Centrum Wydział Geodezji i Nieruchomości (karta 58, teczka nr 7), a także na mapie opisanej jako załącznik nr 5 (karta 16 teczka nr 7 akt sprawy) zawierającej oznaczenia linii rozgraniczających nieruchomości. Reasumując Wojewoda Mazowiecki wskazał, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem toczącego się postępowania, prawo to nie obejmuje jednak nieruchomości stanowiącej uprzednio własność E. P. . Zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych ze względu na brak tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako hip. (...) nie jest stroną toczącego się postępowania. Organ wojewódzki wskazał, że posiadanie i faktyczne użytkowanie budynków posadowionych na nieruchomości objętej roszczeniem nie stanowi podstawy do uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za stronę postępowania. Zatem ustalenie przez organ II instancji, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, a więc niemający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, co następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargi na powyższą decyzję złożyli: Prokurator Okręgowy w Warszawie oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie.

Prokurator Okręgowy w Warszawie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 w zw. z art. 28, 104 § 2, 107 § 1 i 3 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. co mogło mieć wpływ na zaskarżoną decyzję poprzez: brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnego opisu stanu faktycznego dotyczącego okresu przed i po wydaniu decyzji nr (...) oraz: brak odniesienia się w uzasadnieniu do powodu pominięcia ocen prawnych w przedmiocie j posiadania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przymiotu strony oraz w zakresie właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji odwoławczej w tej sprawie, zawartej w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 1298/05 z dnia 22 października 2005 r. z uzasadnieniem uzupełnionym wykładnią zawartą w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2007 r. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł również o ewentualne stwierdzenie nieważności i zaskarżonej decyzji.

Z kolei Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 28, 77 § 1 i 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W ocenie skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 28 k.p.a. Wskazał, że w świetle doktryny i orzecznictwa dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Ponadto wskazał, że organ odwoławczy winien z urzędu wszcząć postępowanie w celu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) listopada 1997 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, że decyzja z dnia (...) listopada 1997 r. nie reguluje zupełnie kwestii zabudowania nieruchomości kilkoma budynkami, w części znajdującej się na działkach sąsiednich, stanowiących przedmiot uprawnień innych podmiotów. To powoduje, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co również stanowi podstawę do stwierdzenia przez organ jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Na rozprawie w dniu w dniu 1 grudnia 2009 r. pełnomocnicy skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki był organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie dotyczące wniosku dekretowego złożonego przez dotychczasowego właściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S. 6M. – E. P. z dnia 14 września 1948 r. jest długotrwałe i w jego trakcie zostało wydanych szereg orzeczeń administracyjnych oraz wyroków sądowych. Wydane w sprawie wyroki sądowe dotyczyły oceny poszczególnych problemów prawnych, które były poprzednio przedmiotem oceny przez organy administracji. Związanie sądu oraz organów administracji oceną prawną wyrażoną w poszczególnych wyrokach sądowych wydanych w toku wieloletniego postępowania administracyjnego oraz sądowego (w tym oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/05) utrudnione jest faktem, że wniosek dekretowy E. P. z dnia 14 września 1948 r. został rozpatrzony dwoma niezależnymi orzeczeniami administracyjnymi: jednym wydanym przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 1949 r. oraz drugim wydanym przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 1955 r. Oba wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dekretowego spowodowały wszczęcie i prowadzenie różnorodnych, czasami niezależnych, a czasami zazębiających się postępowań administracyjnych oraz sądowych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu i Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. było przedmiotem wykładni. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na skutek prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 25 sierpnia 1997 r. decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 kwietnia 2002 r. z uwagi na skutek ex tunc tego rozstrzygnięcia, na powrót istniało w obrocie prawnym orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 1949 r. (w uzasadnieniu błędnie podano datę 27 lipca 1949 r.). Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w tej sytuacji decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia (...) listopada 1997 r. pozbawiona została bytu prawnego, gdyż nie było dopuszczalne orzekanie w sprawie, w której już istniało orzeczenie rozstrzygające w przedmiocie wniosku dekretowego. Tym samym rażąco naruszające art. 138 § 1 pkt 3 było orzekanie przez Wojewodę Warszawskiego w przedmiocie wniosku E. P. o przyznanie prawa własności czasowej. Po wydaniu natomiast wyroku z dnia 14 października 2005 r. decyzją Ministra Budownictwa z dnia 15 września 2006 r. uchylono w całości orzeczenie dekretowe z dnia 27 lipca 1949 r., zaś wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1932/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożoną na ww. decyzję. W chwili zatem orzekania przez sąd w przedmiocie objętej niniejszą skargą w obrocie prawnym nie istnieje już orzeczenie administracyjne z dnia 27 lipca 1949 r., które było powodem stwierdzenia nieważności przez sąd decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2001 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyeliminowanie orzeczenia dekretowego z dnia 27 lipca 1949 r. decyzją Ministra Budownictwa z dnia 15 września 2006 r. spowodowało powstanie innej sprawy. Tym samym zarzuty skargi związane z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2009 r. nie mogły odnieść skutku.

Odnośnie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia z dnia (...) lipca 2009 r. Sąd pierwszej instancji uznał ją za zgodną z prawem. Przepisy k.p.a. nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności i organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie uprawnienia nie przysługują podmiotowi nielegitymującemu się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie przysługują one podmiotowi, który dokonał nakładów na przedmiotowej nieruchomości i nią faktycznie władał. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji istniała taka sytuacja, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 122/2000 uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 1999 r. umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez ZUS, z konkretnymi zaleceniami polegającymi na zbadaniu tytułu prawnego przysługującemu ZUS-owi wynikającymi z decyzji z dnia 4 czerwca 1984 r. wydanej przez Urząd Dzielnicowy Warszawy Śródmieście o przekazaniu w użytkowanie terenu zabudowanego położonego przy ul. S. 8 o pow. 1150 m2. Do zbadania tej kwestii konieczne było odniesienie się do przywołanego w tej decyzji planu geodezyjnego z dnia 21 września 1983 r., w którym określono, że działka, której dotyczy decyzja z dnia 4 czerwca 1984 r. oznaczona jest na tym planie literami abcd (nr hip. (...) ), natomiast grunt oznaczony dawnym numerem hipotecznym (...) (grunt dekretowy) oznaczony jest literami (...). W wyniku porównania oznaczeń literowych wynika zatem, że decyzja z dnia 4 czerwca 1984 r. nie dotyczyła w żadnym zakresie nieruchomości ozn. nr hip. (...) i ZUS nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z (...) listopada 1997 r. Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący ZUS, nie mając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego, legitymuje się tylko interesem faktycznym do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć.

Odnosząc się do zarzutów skargi ZUS-u, odnośnie przysługującego mu interesu prawnego w toczącym się postępowaniu to Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji jest m.in. przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) stroną jest dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni, zaś gmina jako właściciel gruntu rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogły być stronami tylko wtedy, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Skoro zatem ZUS nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do działki oznaczonej dawnym nr hip. (...) , położonej w Warszawie przy ul. M. /S. o pow. 3794 m2 to zdaniem Sądu pierwszej instancji nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości.

Również za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty podniesione w skardze Prokuratora Okręgowego w Warszawie, a odnoszące się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 1998 r. nie przesądzał o legitymacji ZUS-u w postępowaniu dekretowym, ale określał jedynie jakie powinno zapaść rozstrzygnięcie w sytuacji stwierdzenia braku legitymacji po stronie wnoszącego odwołanie. Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko niewykonania przez organ zaleceń zawartych w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r., gdyż zalecenia tam wskazane zostały szeroko omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie oraz Prokurator Okręgowy w Warszawie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zarzucił powyższemu wyrokowi:

1) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 278) – poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało odmową uczestniczenia skarżącego w postępowaniu w przedmiocie ustanowienia na rzecz Pani J. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Warszawie, przy ul. S. i M. na prawach strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

2) art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że uczestnictwo skarżącego na prawach strony w sprawie ustanowienia na rzecz Pani J. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Warszawie, przy ul. S. i M. zostało już prawomocnie osądzone wcześniejszymi wyrokami sądów, co skutkuje nieważnością postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 k.p.a. – poprzez zaniechanie zbadania właściwości organu II instancji wydającego w "sprawie dekretowej" orzeczenia, co skutkowało utrzymaniem w obrocie obarczonej kwalifikowaną wadą decyzji Wojewody Mazowieckiego nr (...) z dnia (...) lipca 2009 r., umarzającej zainicjowane przez ZUS postępowanie odwoławcze na skutek wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr (...) z dnia 28 listopada 1997 r., w przedmiocie ustanowienia na rzecz Pani J. B.na 99 lat prawa wieczystego użytkowania gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. S. nr 5 i M. nr 5 o pow. 3794 m2 ozn. nr hip. (...) , stanowiącego część działki ewidencyjnej nr 56 obr. 5-03-02, – wobec stwierdzenia, iż ZUS ze względu na brak tytułu prawnego do opisanej nieruchomości nie jest stroną toczącego się postępowania i niestwierdzeniem jej nieważności, w sytuacji gdy wskazane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem właściwości organu orzekającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji bezprzedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy organ ten winien przekazać wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr (...) z dnia 28 listopada 1997 r., w przedmiocie ustanowienia na rzecz Pani J. B.na 99 lat prawa wieczystego użytkowania gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. S. nr 5 i M. nr 5 o pow. 3794 m2 ozn. nr hip. (...) , stanowiącego część działki ewidencyjnej nr 56 obr. 5-03-02 organowi właściwemu do jego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 95 ze zm.) poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji i organ II instancji prawa materialnego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej wszczętej z wniosku skarżącego w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości pozostającej w jego zarządzie w dniu 1 stycznia 1999 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 114 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie ma tytułu prawnego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S. i M. nr i nie może uczestniczyć w sprawie "dekretowej" na prawach strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy zebrany w sprawie i ograniczenie się jedynie tylko do jednego z fragmentów wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 122/00, co skutkowało wadliwością poczynionych w tym zakresie ustaleń i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8) art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku NSA dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 122/00, ograniczenie "związania" tym wyrokiem jedynie do zawartych w nim wskazań oraz błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany jednego z elementów stosunku prawnego tworzącego inną sprawę jakim jest wyeliminowanie orzeczenia dekretowego z dnia 27 sierpnia 1949 r. decyzją Ministra Budownictwa z dnia 15 września 2006 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwego wyroku;

10) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ustaleń poczynionych przez sądy administracyjne, w szczególności w wyroku WSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1333/0 oraz w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1241/04 przesadzających zagadnienie właściwości organów orzekających w "sprawie dekretowej" w przedmiocie ustanowienia na rzecz Pani J. B.na 99 lat prawa wieczystego użytkowania gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. S. nr 5 i M. nr 5 o pow. 3794 m2 ozn. nr hip. (...) , stanowiącego część działki ewidencyjnej nr 56 obr. 5-03-02.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W złożonej przez siebie skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Warszawie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie art. 170 p.p.s.a., które polegało na nieuwzględnieniu okoliczności, iż Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych winien we wszystkich postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości przysługiwać przymiot strony albowiem wszystkie sądy o organy administracji są związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r., I SA 122/2000 oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1932/06 oraz z dnia 12 lutego 2009 r. I SAB/Wa 208/08, które nie pozostawiają wątpliwości, że Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych powinien we wszystkich wspomnianych postępowaniach przysługiwać przymiot strony.

2) naruszenie art. 170 p.p.s.a., które polegało na przyjęciu, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy administracyjnej w drugiej instancji był Wojewoda Mazowiecki, pomimo związania sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r., na mocy którego stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego uchylającej wcześniejszą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie w przedmiocie ustanowienia na rzecz J. B. użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu z tej przyczyny, że Wojewoda nie był organem właściwym do rozpoznawania sprawy w drugiej instancji.

Powołując się na wymienione podstawy skarg kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne J. B. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim stwierdzić, że organy administracji działały w tej sprawie w sposób całkowicie nieprofesjonalny, powodujący przewlekłość i naruszający ogólne zasady postępowania administracyjnego. W sprawie z wniosku dekretowego złożonego w 1948 r. postępowanie trwa do dnia dzisiejszego czyli kilkadziesiąt lat. W pewnym momencie z tego samego wniosku toczyły się trzy równoległe postępowania administracyjne, z których dwa nadal nie zostały zamknięte. Nadal bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja Wojewody Warszawskiego z 18 marca 1996 r. uchylająca odmowną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z 5 października 1993 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania oraz decyzja Ministra Budownictwa z 15 września 2006 r. uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 1949 r.

Uwagi te nie mają jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli instancyjnej jest bowiem wyłącznie kwestia proceduralna dotycząca pozycji procesowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i tego czy jest on stroną postępowania i czy w związku z tym złożone przez ZUS odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpoznane.

Skarżący kasacyjnie Prokurator Okręgowy w Warszawie zarzuca naruszenie art. 170 p.p.s.a. z dwóch powodów. Po pierwsze twierdzi, że wyrokami sądów administracyjnych, którymi sąd orzekający w niniejszej sprawie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. jest związany, przesądzony został przymiot strony co do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Powołuje się na sprawy oznaczone sygn. I SA 122/00, I SA/Wa 1932/06, I SAB/Wa 2008/08.

W żadnym z tych wyroków sąd nie przesądził jednak o tym, że ZUS jest stroną postępowania. Sąd administracyjny orzekając w przedmiocie innych decyzji wydawanych w równoległych postępowaniach dotyczących wniosku dekretowego złożonego w tej sprawie (sprawa I SA/Wa 1932/06) lub rozpoznając skargę na bezczynność (sprawa I SAB/Wa 208/08) nie wypowiadał się co do uprawnień ZUS-u do występowania w charakterze strony. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. w spr. I SA 122/00 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że ustalenie jak przebiega granica nieruchomości, której właścicielem był E. P. , z równoczesnym ustaleniem przebiegu granic nieruchomości, co do której skarżący posiada tytuł prawny, jest niezbędne do stwierdzenia czy ZUS posiada przymiot strony w postępowaniu o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości.

Bezsporne bowiem jest, że taki tytuł posiada skarżący na podstawie decyzji z dnia 7 czerwca 1984 r. o przekazaniu w użytkowanie terenu zabudowanego, położonego przy ul. S. 8 o powierzchni 1150 m2. Użytkowanie to, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 137, poz. 887) przekształciło się w zarząd. Natomiast zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887) z dniem wejścia jej w życie majątek pozostający w zarządzie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiący własność Skarbu Państwa, staje się nieodpłatnie własnością Zakładu. Powyższa ustawa weszła w życie, co do tego zapisu, z dniem 1 stycznia 1999 r., a więc obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc skarżący stał się z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości będącej w jego zarządzie, to w przypadku gdyby ten zarząd obejmował nawet w niewielkim procencie nieruchomość stanowiącą uprzednio własność E. P. posiadałby przymiot strony w postępowaniu o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości.

Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia trafnie wykazał, że organy stosując się do zaleceń zawartych w przywołanym wyżej uzasadnieniu wyjaśniły, że decyzja wydana przez Urząd Dzielnicowy Warszawy Śródmieścia z dnia 4 czerwca 1984 r. o przekazaniu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w użytkowanie terenu zabudowanego położonego przy ul. S. nie dotyczyła w żadnym zakresie nieruchomości ozn. nr hip. (...) , wobec czego ZUS nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z (...) listopada 1997 r.

Po drugie zdaniem Prokuratora w sprawie oznaczonej sygn. I SA/Wa 1298/05 przesądzone zostało, że Wojewoda Mazowiecki nie jest organem właściwym w II instancji do działania w niniejszej sprawie. Faktem jest, że w sprawie oznaczonej sygn. I SA/Wa 1298/05 w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na stanowisko NSA w innej sprawie oznaczonej sygn. OSK 1241/04 stwierdził, że jest związany poglądem prawnym sądu w przedmiocie niewłaściwości Wojewody Mazowieckiego do orzekania w sprawie. Trzeba jednak przypomnieć, że wskutek toczących się równoległe trzech postępowań dotyczących tego samego żądania decyzje podejmowały różne organy i w sprawie oznaczonej sygn. 1241/04 decyzję jako organ I instancji w dniu 27 sierpnia 1949 r. podjął Prezydent m.st. Warszawy będący organem szczebla wojewódzkiego a odwołanie od tej decyzji rozpoznał Wojewoda Warszawski. Jednak w sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania decyzją pierwszoinstancyjną jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie i właściwym organem do rozpoznania odwołania od tej decyzji jest Wojewoda Warszawski. Wskutek trudności interpretacyjnych WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 r. dokonał wykładni uzasadnienia wyroku z dnia 14 października 2005 r. i wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/05 nieważność decyzji wojewody warszawskiego z dnia 23 lipca 2001 r. nr 363/01, choć nie wynikało to wprost z uzasadnienia wyroku, miał na względzie okoliczność, że na skutek prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji wojewody warszawskiego z dnia 25 sierpnia 1997 r. decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 kwietnia 2002 r., z uwagi na skutek ex tunc tego rozstrzygnięcia, na powrót istniało w obrocie prawnym orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 lipca 1949 r. W tej sytuacji decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia (...) listopada 1997 r. pozbawiona została bytu prawnego, gdyż nie było dopuszczalne orzekanie w sprawie, w której już istniało orzeczenie rozstrzygające w przedmiocie wniosku dekretowego. Tym samym niedopuszczalne, jako rażąco naruszające art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. było orzekanie przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie wniosku E. P. o przyznanie prawa własności czasowej. Jak wynika z tego wywodu sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2001 r. nie z tego powodu, że był on organem II stopnia niewłaściwym w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. lecz z tego powodu, że zdaniem sądu niedopuszczalne było orzekanie w sprawie, w której istniało orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 1949 r. rozstrzygające w przedmiocie wniosku dekretowego. Jednak w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nie było już w obrocie prawnym, została bowiem uchylona decyzją Ministra Budownictwa z 15 września 2006 r.

Z tych względów skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w Warszawie nie mogła zostać uwzględniona.

Co do skargi kasacyjnej ZUS, to część podniesionych w niej zarzutów jest tożsama z zarzutami Prokuratora Okręgowego. Chodzi tu przede wszystkim o przesądzenie we wcześniejszych wyrokach przymiotu strony po stronie ZUS-u, oraz uznania Wojewody Mazowieckiego za organ niewłaściwy do orzekania w sprawie. Zarzuty te są nieusprawiedliwione z przyczyn wcześniej wskazanych.

Nie można też zgodzić się z kasatorem, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego, stan ten został wyjaśniony i ustalony zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Z kolei zarzut naruszenia art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest o tyle bezpodstawny, że sąd nie stosował prawa materialnego w tym przepisów ww. dekretu.

Z przedstawionych wcześniej względów zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych nie mogły zostać uwzględnione.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.