Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1512/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. nr LXV/1584/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Fiołkowa" oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1512/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LXV/1584/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Fiołkowa" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 7 pkt 2 zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXV/1584/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Ugorek - Fiołkowa ", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2017 r. poz. 1843, w części, tj. § 7 ust. 7 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

– art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej również: u.w.r.u.s.t.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej: u.g.n.), w tym wprowadzenie tzw. pozytywnej lokalizacji inwestycji celu publicznego na całym terenie objętym mpzp;

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

– art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. -Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 34, dalej P.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 307), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

– art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221, dalej P.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Skarżąca Spółka wyjaśniła, że skarga wnoszona jest w otwartym sześćdziesięciodniowym terminie, określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 roku, a liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 24 września 2024 roku. Pismo pełnomocnika Spółki z dnia 24 września 2024 roku, doręczone osobiście dnia 24 września 2024 roku). W niniejszej sprawie organ, to jest Rada Miasta Krakowa, nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ograniczył się do przesłania stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa za pismem przewodnim, w którym wprost wskazał, że merytoryczne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa ma jedynie charakter informacyjny, a stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa nie jest stanowiskiem Rady Miasta. Jednocześnie do chwili obecnej Rada Miasta nie zajęła jakiegokolwiek stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem termin na wniesienie przedmiotowej skargi upływa dnia 23 listopada 2024 roku, to jest w terminie 60 dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazano również, że legitymacja procesowa czynna spółki wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27) P.t. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ przedstawił czynności, które doprowadziły do uchwalenia zaskarżonej uchwały. Wskazał też, że z uwagi na okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Ugorek Fiołkowa" został uchwalony 1 marca 2017 r., skarga spółki została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Urzędu Miasta Krakowa 24 września 2024 r. Stwierdzić zatem należy, że spółka spełniła wymogi wynikające z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła wżycie 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 poz. 935), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że niewątpliwie na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zostały wprowadzone do porządku prawnego regulacje mające na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy szerokopasmowej pozbawiły organy gminy możliwości wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania przestrzeni, przy uwzględnieniu zasad zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego, określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie opisano specyfikę terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Podniesiono też, że zgodnie z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzanego planu miejscowego, istniał prawny wymóg zgodności ustaleń planu miejscowego z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa NrCXII/1700/14zdnia 9 lipca 2014 r.). Wytyczne te, zawarte w tomie III Studium wskazywały dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] jako podstawowy kierunek zmian w strukturze przestrzennej obszaru rewitalizację/ rehabilitację istniejącej zabudowy wielorodzinnej blokowej osiedli [...] i [...], a także ochronę terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano też, że w zakresie wytycznych zawartych na planszy K6 - planowanie miejscowe i programy operacyjne obszar został wskazany jako obszar objęty strategicznym projektem miejskim dotyczącym rehabilitacji zabudowy blokowej (os. [...] i os. [...], os. [...]), przywołując podjęte przez Radę Miasta Krakowa akty programowe odnoszące się do przedmiotowego obszaru.

Organ podkreślił, że z uwagi na wytyczne Studium oraz podjęte przez Radę Miasta Krakowa i Prezydenta działania związane ze wdrażaniem programów rehabilitacji zabudowy blokowej, na podstawie §3 uchwały, celem uchwalenia skarżonego planu miejscowego było "ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno - przestrzenną (...) oraz umożliwienia wsparcia "procesu rehabilitacji istniejącej zabudowy blokowej’' a także: ochronę terenów istniejących osiedli mieszkaniowych przed dogęszczeniem zabudowy, ochronę terenów istniejącej zieleni osiedlowej, przed zabudową i zainwestowaniem, rozwiązanie problemu parkowania samochodów". Wskazano też, że na podstawie §5 ust. 1 pkt 2 w związku z §12 uchwały został wyznaczony obszar rehabilitacji zabudowy blokowej osiedli [...] i [...] dla których ustalony został "nakaz ochrony istniejących układów kompozycyjnych osiedli, które należy rozumieć jako przestrzenne założenie urbanistyczno-architektoniczne, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki oraz formy projektowanej zieleni rozmieszczone w układzie ulic, tworzące całość kompozycyjną i funkcjonalną".

Organ nie podzielił argumentacji Spółki wyrażonej w skardze, jakoby urządzenia z zakresu łączności publicznej nie wpływają na układy kompozycyjne osiedli. W ocenie organu, instalacja urządzeń z zakresu łączności publicznej na dachach budynków wpływa na percepcję układu urbanistycznego osiedla objętego programem rehabilitacji i negatywnie oddziałuje na krajobraz miejski, co stanowi o zaburzeniu ładu przestrzennego na obszarze znajdującym się w granicach planu miejskiego. Ponadto zauważył, że twierdzenia spółki, jakoby wysokość budynków znajdujących się w terenie MW.1 oraz MW.30 wyczerpywała wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy, nie znajduje uzasadnienia w świetle stanu faktycznego sprawy. W rzeczywistości bowiem budynki mieszkalne znajdujące się w terenie MW.1 (tereny wzdłuż ul. [...], znajdujące się w południowej części obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego) oraz w terenie MW.30 (tereny wzdłuż ul. [...], znajdujące się w północnej części obszaru planu) nie wyczerpują wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy, który dla terenu MW.1 wynosi 34 m, dla terenu MW.30 wynosi 36 m. Jak wynika z bazy danych przestrzennych zgromadzonych w miejskim portalu Simply Geo, wysokość budynków w terenie MW. 30 oscyluje w granicach 29-33 m, natomiast w terenie MW.1 29-31 m. Podkreślono, że ostateczny kształt kwestionowanego zapisu §7 ust. 7 pkt 2 uchwały stanowił rezultat przeprowadzonej procedury planistycznej oraz uzyskanych opinii podległych jednostek miejskich, jak również uwag mieszkańców złożonych w toku wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.

Organ przywołał też orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym zaaprobowano postanowienia zbieżne z obecnie kwestionowanym przez skarżącą przepisem § 7 ust. 7 pkt 2 planu.

Wskazano też, że przyjęte w planie miejscowym ograniczenia nie uniemożliwiają pokrycia obszaru objętego planem miejscowym sygnałem nadawczym stacji bazowych telefonii komórkowych, gdyż takowe urządzenia już zostały zamontowane na wysokich budynkach znajdujących się w obszarze planu (budynek przy ul. [...]), jak i w jego bezpośrednim sąsiedztwie (kościół [...] przy ul. [...]). Ponadto celem umożliwienia rozwoju tej infrastruktury zostały wyznaczone w planie miejscowym kolejne obszary, w których stacje bazowe telefonii komórkowej mogą powstać. Wyznaczone tereny nie zostały jednakże wskazane w sposób przypadkowy, ale uwzględniały dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu (z jednej strony najwyższe budynki w danej części obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego, a z drugiej strony budynki wysokie położone na wzniesieniu w rejonie ul. [...] i ul. [...]).

W sprawie § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały organ podkreślił, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został sporządzony skarżony plan miejscowy, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W związku z powyższym, Gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia kwestionowanej przez spółkę zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza ani również nie modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzając powyższą zasadę określoną w 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, nie doszło do naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1512/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr LXV/1584/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Fiołkowa" w zakresie § 7 ust. 7 pkt 2 zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarżąca spółka wykazała spełnienie formalnych przesłanek do wniesienia skargi, a także legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 u.w.r.u.s.t., zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Udzielona ustawą operatorom telekomunikacyjnym legitymacja do wniesienia skargi pozostaje bez związku z tradycyjnie rozumianym interesem prawnym, np. związanym z prawem własności nieruchomości w obszarze danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych postanowień uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3353/14).

Niezależnie od powyższego należało uwzględnić, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, dokonując kontroli procedury sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 1413/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od przywołanego wyroku. Również wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 565/18 tut. Sąd oddalił skargę na przedmiotową uchwałę.

W tej sytuacji Sąd ograniczył kontrolę do zakresu uchwały kwestionowanego przez stronę skarżącą, a to:

– § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały, który stanowi: "odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej: dopuszcza się lokalizację urządzeń z zakresu łączności publicznej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi wyłącznie na dachach budynków w terenach MW.1, MW.30, przy zachowaniu maksymalnej wysokości zabudowy ustalonej planem";

– § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, który stanowi: "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych."

Dla oceny legalności powyższych postanowień, zdaniem Sądu, kluczowe znaczenia miały granice przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz normy wynikające z art. 46 u.w.r.u.s.t., który na dzień uchwalenia zaskarżonego planu stanowił: "1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu." Według definicji legalnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu należy rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 25 października 2021 r., I OSK 579/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w orzecznictwie sądowym do czasu wprowadzenia zmiany w przepisie art. 46 ustawy o wspieraniu przez dodanie ust. 1a wyraźnie podkreślano, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy nie zapewniają inwestorom (operatorom sieci telefonii komórkowej) nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze tam, gdzie z powodów technicznych bądź finansowych byłoby to najdogodniejsze. Wskazywano, że art. 46 ustawy o wspieraniu nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej, podkreślając zarazem, że art. 46 ust. 1 cyt. ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18). Niejednokrotnie prezentowane było stanowisko orzecznicze, w którym eksponowano, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu byłby naruszony wówczas, jeżeli "plan miejscowy pozbawiałby (...) jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717/18 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). W wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2359/14 wskazano zaś, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazano, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia zakazów i ograniczeń."

Zdaniem Sądu, z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie należy wyprowadzać normy pozbawiającej organy gminy kompetencji do kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor (przedsiębiorca telekomunikacyjny) na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Normy wynikające z art. 46 ust. 1 - 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej.

Patrząc przez pryzmat przywołanych wyżej norm Sąd ocenił jako wadliwy przepis § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały, który niemalże całkowicie wyłącza możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenie objętym planem miejscowym, dopuszczając lokalizację tego rodzaju inwestycji jedynie na dachach budynków w dwóch terenach wyznaczonych w planie: MW.1 oraz MW.30. Z rysunku planu oraz rysunków zamieszczonych w odpowiedzi na skargę wynika, że w terenie MW.1, zlokalizowanym w południowej części obszaru planu, znajduje się 5 budynków, zaś w terenie MW.30 (północna część obszaru) – 2 budynki.

Sąd stwierdził, że nie przekonują go argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, w której wskazano m.in., że obszar objęty planem stanowi teren pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...] oraz al. [...], o powierzchni 53,92 ha, na którym dominują tereny zabudowy wielorodzinnej, których budowę rozpoczęto na początku lat 60-tych XX w. Przywołano w tym kontekście wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Kraków, zawarte na planszy K6 - planowanie miejscowe i programy operacyjne, z których wynika, że obszar ten został wskazany jako obszar objęty strategicznym projektem miejskim dotyczącym rehabilitacji zabudowy blokowej. Opisano podjęte w tym kontekście działania programowe Rady Miasta Krakowa, w tym Miejski Program Rewitalizacji Krakowa uchwalony w 2008 roku. Z odpowiedzi organu wynika, że plan miejscowy, zwłaszcza w przepisach § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12, uwzględnia te kierunki. Wskazano też, że stanowisko o niezasadności dopuszczenia lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na dachach budynków w innych terenach MW niż wyznaczone wynikało ze stanowiska Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie z 1 lutego 2015 r. wskazujące na bezpośrednie sąsiedztwo szkoły podstawowej, przedszkola, terenów zieleni urządzonej (ZP.17), a także bliskie sąsiedztwo budynku "[...]", który wprawdzie znajduje się poza planem, ale na tym budynku zamontowano urządzenia z zakresu łączności publicznej, które obsługują obszar planu. Przywołano również negatywne w stosunku do lokalizacji anten w terenie MW.11 stanowisko mieszkańców osiedla wyrażone w uwadze z 8 czerwca 2016 r. do projektu planu. Wskazano też na sąsiedztwo z planem innych wysokich budynków, na których zamieszczono już urządzenia telekomunikacyjne, w tym należące do skarżącej, obsługujące obszar planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, ani treść Studium, ani program rehabilitacji osiedli, ani argumentacja odnosząca się do istniejącej już infrastruktury telekomunikacyjnej na obszarach sąsiednich nie uzasadniają wprowadzonego zakazu. W ocenie Sądu, organy planistyczne nie wykazały, że konieczność zachowania i ochrony istniejących układów urbanistyczno-architektonicznych, ochrona zdrowia dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli, mieszkańców osiedla musi prowadzić do sformułowania takiego przepisu, który co najmniej znacząco ogranicza, jeśli nie uniemożliwia całkowicie rozwoju sieci telekomunikacyjnych, nie tylko bezprzewodowych, na terenie planu. Sąd zauważył, że przywoływane przez organ założenia programu rehabilitacji zabudowy blokowej, mają za zadanie poprawę jakości życia mieszkańców na obszarach zabudowy blokowej osiedli o słabo rozwiniętej infrastrukturze. Ważnym elementem jakości życia jest dostępność do usług świadczonych drogą telekomunikacyjną oraz przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu. Przywołane akty programowe nie stoją w opozycji do założeń tzw. megaustawy i działań przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Oczywista, zdaniem Sądu, potrzeba ochrony ładu przestrzennego, ugruntowana w zasadach ogólnych u.p.z.p., nie może jednak sprowadzać się do niemal całkowitego na danym obszarze zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Zdaniem Sądu, wskazane okoliczności nie uzasadniają ograniczenia możliwości lokalizacji wszystkich inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej tylko do wskazanych przez gminę dwóch terenów na planie, przy dodatkowym uzależnieniu tej możliwości od faktycznego zagospodarowania tych terenów, tzn. od tego, czy istniejące tam obiekty wyczerpują już maksymalną wysokość zabudowy, albo od tego, czy obecna wysokość budynków umożliwia umieszczenie na nich urządzeń telekomunikacyjnych mogących spełniać swoją funkcję.

Sąd podzielił argumentację powielaną w wielu orzeczeniach, że obiekty stanowiące infrastrukturę telekomunikacyjną, zwłaszcza stacje bazowe tworzące sieć telekomunikacyjną, powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2023 r., II SA/Kr 1132/23 wprowadzenie wymogu, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czyli zarówno anteny wolnostojące oraz anteny lokalizowane na istniejących obiektach, muszą uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, zmierza w istocie do całkowitego wykluczenia ich lokalizacji na całym obszarze planu. A zatem, ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Podkreślić przy tym wypada, że wyznaczone w Studium dla poszczególnych terenów maksymalne wysokości zabudowy dotyczą budynków, nie zaś obiektów infrastruktury technicznej.

Tym samym, w ocenie Sądu § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały może prowadzić w istocie do całkowitego zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego na obszarze planu, co oznacza, że przepis ten musi zostać uznany za niezgodny z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. oraz naruszający granice władztwa planistycznego gminy. Z tej przyczyny, ze względu na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się natomiast wadliwości w zakresie § 13 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu. Jak już wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę nakaz jest rozbieżnie oceniany w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem Sądu nie naruszył on prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony. Nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych przy lokalizowaniu obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji mieści się w zakresie ochrony środowiska, która – co warto podkreślić – stanowi jedną z głównych wartości planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Dla oceny dopuszczalności analizowanego nakazu istotne znaczenie ma to, że przepis ten nie wprowadza nowego obowiązku dla adresatów planu miejscowego, nie ingeruje w istniejące regulacje prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie wskazuje na konieczność uwzględniania przy lokalizowaniu obiektów i urządzeń z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji istotnych aspektów ochrony środowiska określonych innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oczywiście, zgodzić się należy ze skarżącą, że względy takie dotyczą nie tylko obiektów i urządzeń z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, ale to obiekty tego rodzaju budzą często niepokój społeczności lokalnych wywołany niepewnością rzeczywistego ich oddziaływania na zdrowie człowieka, co zapewne leżało zapewne u podstaw wprowadzenia analizowanego obecnie przepisu. Sąd dostrzega, że nawiązywanie do regulacji zawartych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, czy też ich powtarzanie w planie miejscowym (szerzej: w akcie prawa miejscowego) zasadniczo nie powinno mieć miejsca, chociaż niewątpliwie jest to częsta praktyka organów uchwałodawczych, mająca na celu kompleksowe uregulowanie danego przedmiotu. W ocenie Sądu, nawiązanie/powtórzenie mogłoby stanowić istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, gdyby modyfikowało istniejące regulacje, czy nadawało im odmienne znaczenie. Analizowany § 13 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, ze względu na jego ogólne brzmienie, nie stanowi takiego zagrożenia, a w konsekwencji nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Kraków podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym {t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi w całości;

2. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604 ze zm., dalej: ustawa szerokopasmowa) poprzez brak wyjaśnienia podstaw przyjęcia braku możliwości lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenie objętym uchwałą, mimo, że na tym terenie funkcjonują urządzenia z zakresu łączności publicznej oraz pozostaje on w zasięgu urządzeń z zakresu łączności publicznej funkcjonujących w pobliżu;

3. art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte w § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały Nr LXV/1584/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, stanowią niedopuszczalne przepisami ustawy szerokopasmowej zakazy oraz uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych w § 7 ust. 7 pkt 2 ww. uchwały zasad lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, nie stanowi wprowadzenia niedopuszczalnych przepisami ustawy szerokopasmowej zakazów oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu;

4. art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie w planowaniu przestrzennym potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ma pierwszeństwo nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że w planowaniu przestrzennym uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych nie ma pierwszeństwa nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady Miasta, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Krakowa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo i wnikliwie w uzasadnieniu wyroku wskazał naruszenia przepisów, które skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej do tego Sądu uchwały. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanej przez ten Sąd argumentacji jest niecelowe.

Analogicznie ocenić należy pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. WSA wyjaśnił dlaczego przyjęte w § 7 ust. 7 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowanie skutkuje brakiem możliwości lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz dlaczego należało kwalifikować to jako wprowadzenie niedopuszczalnych przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zakazów. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji i nie dają podstaw do przyjęcia, że wyrok ten został wydany z naruszeniem prawa.

Brak jest też podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni art. 46 ust. 1 ustawy 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Pogląd Sądu I instancji wyrażony w tej kwestii w uzasadnieniu wyroku także należy w pełni podzielić.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.