Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Opolu do załatwienia wniosku skarżącego T. H. z dnia 22 grudnia 2018 r., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 20 marca 2019 r. T. H. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu (dalej: "Komendant", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 grudnia 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP na skutek nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej oraz naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e i f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p." na skutek niewłaściwego ich zastosowania i uznanie, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną.

We wstępnej części uzasadnienia wskazał, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej i do daty wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi na zawarte w tym wniosku kwestie. Podał, że zażądał następującej informacji:

1. czy funkcjonariusze KMP Opole dokonujący kontroli drogowej z użyciem nieoznakowanego radiowozu Opel Insignia w dniu 27 marca 2016 r. ok. godz. 3.20, w stosunku do kierowcy samochodu [...] nr rej. [...], który popełnił wykroczenie z art. 92 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń, rejestrowali przebieg kontroli za pomocą wideorejestratora;

2. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie domagał się wskazania kto był dowódcą patrolu w tym dniu oraz podania czy ten dowódca przekazał zarejestrowany materiał wideo kierownikowi właściwej ds. ruchu drogowego jednostki Policji, czy materiał ten został zabezpieczony czy też w razie jego skasowania – kto podjął taką decyzję;

3. w razie negatywnej odpowiedzi na pytanie z punktu 1 wnosił o wyjaśnienie z jakiego powodu nie dokonano nagrania i czy w związku z tym sporządzono notatkę służbową oraz o udostępnienie stronie notatnika służbowego. Powtórzył przy tym wniosek o podanie personaliów oraz stopnia służbowego funkcjonariusza, który podjął decyzję o skasowaniu materiału;

4. udostępnienia kopii ewidencji pracy wideorejestratora oraz informacji dotyczącej wykorzystania pojazdu służbowego, w którym zarejestrowany był ten wideorejestrator - z dnia 27 marca 2016 r., kopii rejestru materiałów wideo przechowywanych oraz zabezpieczonych do celów dowodowych dokonanych w tym dniu za pomocą tego urządzenia i książki jego pracy.

Dalej skarżący podniósł, że organ wprawdzie odniósł się do jego wniosku pismem z dnia 7 stycznia 2019 r., ale bezpodstawnie uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy Komendant jest organem realizującym zadania publiczne a informacje, których dotyczył wniosek nie dotyczą danych z postępowania w sprawie o konkretne wykroczenie, ale sposobu działania funkcjonariuszy Policji. Podniósł też, że w sprawie nie toczy się już żadne postępowanie, gdyż w dniu 8 czerwca 2017 r. zapadł w niej prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...]. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywiódł, że brak jest podstaw do zachowania w tajemnicy personaliów osoby działającej w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz kwalifikowania treści nagrań dokonanych przy użyciu wideorejestratora policyjnego jako wewnętrznych materiałów Policji.

Komendant wnosił o oddalenie skargi, zarzucając, że informacje, których podania żądał skarżący nie stanowią informacji publicznej, akta spraw o wykroczenie trafiają do właściwego sądu i pozostają w jego dyspozycji, a informacje z tych postępowań – zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k. – mogą być udostępniane tylko stronom, oraz ich obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że materiały dotyczące konkretnej interwencji policyjnej nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a akta sądowe zawierające tego rodzaju materiał również w całości nie stanowią informacji publicznej. Stanowią one materiał wewnętrzny, nie przesądzający o kierunku działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej a nie publicznej. Dostęp do tych akt może mieć miejsce tylko w warunkach wynikających z art. 156 K.p.k. i nie ma w takim wypadku zastosowania regulacja art. 3 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Na koniec organ podniósł, że aktualnie nie dysponuje aktami sprawy, w których znajdują się materiały o jakie pytał skarżący, ani materiałem wideo, gdyż samochód marki Opel Insignia, w którym zamontowane było całe usprzętowienie kontrolno-pomiarowe, przekazany został do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu celem jego wycofania z eksploatacji.

W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2019 r. skarżący podniósł, że sporne informacje nie znajdują się w aktach sprawy przekazanych do Sądu Rejonowego w [...], a są one gromadzone w odpowiednich rejestrach, ewidencjach i w innej dokumentacji w Komendzie Miejskiej Policji w Opolu zgodnie z zarządzeniem Komendanta Głównego Policji, nr 497, z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia służby przez policjantów wykorzystujących przyrządy kontrolno-pomiarowe służące do rejestracji zachowań uczestników ruchu drogowego (Dz. Urz. KGP z dnia 15 czerwca 2004 r.). Zgodnie z tym zarządzeniem ewentualne przerwy w rejestracji powinny być odnotowywane w notatnikach służbowych i powinien być o nich powiadamiany dyżurny właściwej jednostki Policji. Powołał się też na przepis § 6 zarządzenia, zgodnie z którym, zarejestrowany materiał powinien być przekazywany kierownikowi odpowiedniej komórki ds. ruchu drogowego, który też podejmuje decyzję o jego skasowaniu. Prowadzenie ewidencji pracy wideorejestratora oraz sporządzenie informacji po zakończeniu służby należy do dowódcy patrolu. Podkreślił, że nie żądał udostępnienia akt sprawy, lecz tylko informacji dotyczącej sposobu działania funkcjonariuszy oraz informacji zawartych w rejestrach prowadzonych zgodnie z przywołanym zarządzeniem. W jego ocenie, odpowiedź organu nie odnosi się do zadanych we wniosku pytań, co powoduje, że Komendant pozostaje w bezczynności.

W dniu 7 maja 2019 r. chęć uczestnictwa w postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie A w [...], powołując się na cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny. Podniosło, że w postępowaniu w sprawie o wykroczenia prowadzonego w stosunku do osoby poddanej kontroli w dniu 27 marca 2016 r., pomagało w formułowaniu wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o złożenie kasacji od zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku. Powieliło też argumentację skarżącego co do wadliwego rozpoznania wniosku skarżącego, tj. niezgodnie z jego rzeczywistym brzmieniem.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.).

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wniesienie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA).

Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem datowanym na dzień 22 grudnia 2018 r. wystąpił skarżący, tj. informacji dotyczących sposobu rejestracji zdarzenia drogowego z dnia 27 marca 2016 r. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Komendant jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a koszty związane z funkcjonowaniem Policji są pokrywane z budżetu państwa lub przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji [Dz. U. z 2019 r. poz. 161, ze zm.]), a zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji.

Definicja informacji publicznej zawarta jest natomiast w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dodać należy, że przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy. Skoro przepis ten zawiera przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy).

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.

Zgodzić się należało z organem, że gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych), to należy przyjąć, że akta takie mogą zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 zam. w CBOSA). Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 K.p.a., art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 P.p.s.a.

Przepisy art. 156 § 5 i 5a K.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. W odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15, zam. w CBOSA). Na takim też stanowisku stanął organ, który w odpowiedzi na wniosek strony w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. stwierdził, że skoro złożony wniosek dotyczy informacji z akt toczącego się postępowania o wykroczenie, to nie stanowi ona informacji publicznej.

Stanowisko zajęte przez organ nie może jednak zostać uznane za prawidłowe, gdyż – jak się wydaje – wynikło ono z wadliwie odczytanej rzeczywistej treści wniosku. Trafnie zwraca uwagę skarżący w skardze i w piśmie procesowym z dnia 2 maja 2019 r. na to, że nie domagał się we wniosku jakichkolwiek informacji z akt postępowania w sprawie o wykroczenie, lecz informacji dotyczących sposobu postępowania z materiałem dowodowym w tej sprawie, a w szczególności czy materiał ten został zabezpieczony i zarchiwizowany, wskazania osób które decydowały o sposobie postępowania z tym materiałem oraz danych z ewidencji lub rejestrów.

W tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i K.p.k. dotyczące dostępu do akt sprawy nie mogą mieć – zdaniem Sądu – zastosowania, a rozpoznanie wniosku musi opierać się na regulacjach wynikających z przepisów u.d.i.p. Należy bowiem w sposób wyraźny odróżnić żądanie dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie w toku, od treści różnego rodzaju zapisów o charakterze ewidencyjno-porządkującym, zgromadzonych poza tymi aktami, nawet jeżeli zapisy te powstały na tle konkretnej i indywidualnej sprawy obwinionej osoby fizycznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowi zatem co do zasady – wbrew stanowisku organu – informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub jej odmowę, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ww. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Komendant dokona oceny poszczególnych pytań zawartych w piśmie skarżącego z dnia 22 grudnia 2018 r. i stosownie do tego, w razie ustalenia, że nie zachodzą okoliczności wyłączające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. udzieli odpowiedniej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, a w razie ustalenia, że takowe okoliczności zachodzą wyda decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W razie stwierdzenia, że organ żądanej przez skarżącego informacji nie posiada, na co powołano się dopiero w odpowiedzi na skargę, należy wyjaśnić z jakich przyczyn udzielenie informacji stało się niemożliwe. Należy przy tym w sposób szczegółowy ustosunkować się do argumentacji skarżącego, który wywodził, że prowadzenie przedmiotowej dokumentacji ewidencyjnej jest obligatoryjne, a przekazanie samochodu z wideorejestratorem innej jednostce Policji pozostaje bez wpływu na możliwość udzielenia odpowiedzi na zadane przez niego pytania, które nie odnoszą się do treści nagrania.

W takim stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 i 2 wyroku.

W dalszej kolejności przystąpić należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w stosunkowo krótkim okresie zareagował na wniosek strony. Brak odpowiedzi na zadane pytania był wyłącznie wynikiem sporu o charakterze prawnym i był ponadto skutkiem błędnej interpretacji treści wniosku. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził w pkt 3 wyroku, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W sprawie brak jest natomiast podstaw do rozważania możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący nie domagał się w skardze tego rodzaju świadczenia.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.