Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki ogrodzenia I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) i art. 104 kpa nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W. – właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM6, obręb M. W.) rozbiórkę ogrodzenia w/w nieruchomości usytuowanej od strony rzeki K. (wzdłuż rzeki K.) – wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Od tej decyzji odwołanie wniosła przywołana Wspólnota Mieszkaniowa. Po rozpatrzeniu tego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego (Dz.U.2016.290 ze zm.): W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 1 mówi, że: 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...). Mimo, że wykonywanie ogrodzeń jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ogrodzeń poniżej 2,2m również zgłoszenia, to organ może interweniować na mocy powyższych artykułów jeżeli zachodzi niezgodność robót budowlanych z przepisami.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niezgodnością robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. pisma Urzędu Miejskiego W. - Departamentu Architektury i Rozwoju o znaku [...] z dnia 20 września 2016r. oraz samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., który zarządzą rzeką K. jednoznacznie stwierdza, że takie posadowienie ogrodzenia uniemożliwia obsługę rzeki, co jest niezgodne z art. 28 Prawa wodnego (Dz.U.2015.469 ze zm.).

Twierdzenie skarżącej, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane jest z ażurowych paneli ogrodzeniowych, które łatwo zdemontować nie ma wpływu na to, że już samo posadowienie takiego ogrodzenia na tym terenie jest niezgodne z planem. Co więcej inwestor w projekcie zagospodarowania tej działki uwzględnił budowę pasa komunikacyjnego dla eksploatacji rzeki K. więc w ocenie tut. organu odgradzanie tego pasa od rzeki jest zupełnie niecelowe i sprzeczne z przeznaczeniem tego pasa.

Odnosząc się do głównego zarzutu odwołania tj. twierdzenia, że ogrodzenie stanowi zabezpieczenie przed upadkiem ze skarpy dla mieszkańców tut. organ stwierdza, że skarżąca może przesunąć ww. ogrodzenie lub w inny sposób, zgodny z prawem, zabezpieczyć dostęp do rzeki.

Reasumując powyższe rozważania tut. organ doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] we W. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie zebraniu i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła nieusuwalna niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. oraz przepisami prawa wodnego, a w konsekwencji,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie,

- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 kpa poprzez pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W. - współwłaścicielki przedmiotowego "ogrodzenia" - w charakterze strony,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo,

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości,

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. a w przypadku braku wstrzymania wykonania tej decyzji przez organ II instancji o wstrzymanie jej wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z uwagi na fakt, że zasadniczą część członków Wspólnoty stanowią rodziny z dziećmi bezsprzecznie należało rozważyć stworzenie odpowiedniego zabezpieczenia mieszkańców osiedla przed upadkiem z wysokości, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego oraz § 291 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obligującymi inwestora do zaprojektowania i wykonania obiektu w taki sposób, by zapewnić użytkownikom obiektu bezpieczeństwo jego użytkowania. Każdemu z członków Wspólnoty zależy na tym, by na terenie osiedla mogły bawić się bezpiecznie dzieci. W ocenie skarżącej wykonanie przedmiotowej decyzji spowoduje, że powstały obiekt, tj. osiedle mieszkaniowe nie będzie zapewniał należytego bezpieczeństwa jego mieszkańcom, innymi słowy w wyniku jej wykonania powstanie niezgodność z ww. przepisami. Powyższa argumentacja została przemilczana przez organ odwoławczy, który w decyzji kończącej postępowanie naprawcze "doradził" skarżącej, by "przesunęła ogrodzenie" lub "w inny sposób, zgodny z prawem, zabezpieczyła dostęp do rzeki". Już tego typu "zalecenia" zawarte w uzasadnieniu świadczą o niezrozumieniu przez organ istoty postępowania naprawczego, a także o jego pełnej świadomości, że wynikający z decyzji nakaz rozbiórki doprowadzi do powstania stanu niezgodnego z przepisami, zagrażającego życiu i zdrowiu członków Wspólnoty.

Ponadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy pominął twierdzenia skarżącej dotyczące charakterystyki wykonanych robót budowlanych (co istotne - nieznanej organowi planistycznemu, który w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji pismem z dnia 20 września 2016 r. stwierdził, że wykonane "ogrodzenie" odcina całkowicie teren pasa komunikacyjnego od rzeki, sprawiając, iż obsługa eksploatacyjna na tym odcinku będzie niemożliwa). Przedmiotowe zabezpieczenie nie jest ogrodzeniem o charakterze trwałym, które "całkowicie odcina teren pasa komunikacyjnego od rzeki" - do jego wykonania użyto systemowych paneli ogrodzeniowych z uwagi na fakt, że jest to element łatwo demontowalny - wybór takiego rozwiązania był podyktowany właśnie koniecznością zapewnienia dostępu do serwisowania rzeki K.. W świetle powyższego za absurdalne należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że "samo posadowienie ogrodzenia uniemożliwia obsługę rzeki", skoro jest to zabezpieczenie składane, które w trakcie prac związanych z obsługą rzeki K. (wykonywanych raz na kilka lat) można łatwo zdemontować. Jednocześnie należy zauważyć, iż organy obu instancji – wbrew ciążącym na nim obowiązkom w tym zakresie – nie wskazały w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć dlaczego w niniejszym przypadku nie skorzystały z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nie nakazały skarżącej np. wykonania furtki czy bramy w przedmiotowym ogrodzeniu.

Ponadto skarżąca zwraca uwagę, że przedmiotowe ogrodzenie od rzeki K. odgradza nie tylko należącą do niej nieruchomość, ale również działkę nr [...] należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W. (inwestycja zrealizowana przez tego samego inwestora) – stanowi bowiem jedną, niepodzielną całość. W konsekwencji powyższego niezrozumiałym jest dlaczego jedynie skarżąca została obciążona nakazem rozbiórki, a Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] we W. – znajdująca się w obszarze oddziaływania "inwestycji", współwłaścicielka przedmiotowego ogrodzenia – w ogóle nie została nawet powiadomiona o prowadzonym postępowaniu.

Marginalnie skarżąca zauważa, że prowadzone postępowanie naprawcze dotyczy robót zrealizowanych w ramach inwestycji posiadającej ostateczne pozwolenie na użytkowanie i istniejących w dacie przeprowadzenia przez organ I instancji obowiązkowej kontroli budowy. Jest to o tyle istotne, że na etapie czynności kontrolnych organ I instancji nie wnosił zastrzeżeń do sposobu posadowienia przedmiotowego zabezpieczenia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania są zasadne.

Zgodzić się należy bowiem z zarzutem, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie naruszyło przepisy art. 7, 71 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa, albowiem w toku postępowania nie wykazały się organy obu instancji należytą wnikliwością i starannością w procesie wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim już z protokołu oględzin spornego płotu z dnia 27 września 2016 r. wynika, że jego konstrukcja graniczy także z działką nr [...], należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W., podczas gdy ta wspólnota nie brała żadnego udziału w postępowaniu, a obowiązek rozbiórki spornego płotu nałożonego tylko na stronę skarżącą, przy czym nie wiadomo precyzyjnie, czy to dotyczy płotu na odcinku działki nr [...], czy też całego istniejącego płotu od strony rzeki K. (art. 28 kpa). W tym względzie organy ograniczyły się do strony wskazanej w piśmie D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. z dnia 8 czerwca 2016 r., zaniechając własne ustalenia w tym względzie, które mają zasadnicze znaczenie do określenia właściwego adresata decyzji. Podobnie organy poniechały samodzielnej analizy przepisów Prawa Wodnego w zakresie umożliwienia obsługi rzeki i zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchni wód publicznych powołując się tylko deklaratywnie (ogólnie) na art. 28 Prawa wodnego, gdy tymczasem przywołany organ w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. powołuje się na art. 27 ust. 1 Prawa Wodnego. Podobnie także organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. z dnia 20 września 2016 r. przy ustaleniu tak ważnej okoliczności jak sprzeczność spornej inwestycji z planem miejscowym bez własnej analizy treści zapisów tego planu, którym organy nie dysponowały. Tymczasem nawet w tym piśmie zwraca się uwagę, że § 4 planu wskazuje, że element rysunku strefy obsługi eksploatacyjnej rzeki K. ma charakter nieobowiązujący a jedynie informacyjny. Ta ważna okoliczność nie została przez organy należycie i wnikliwie rozważona, co ma zasadnicze znaczenie w procesie stosowania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a który to przepis legł u podstaw skarżonej decyzji. Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę merytorycznie w jej całokształcie nie zwrócił uwagi na te naruszenia procesowe organu I instancji, a nadto nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, wskazujących na względy bezpieczeństwa, przemawiające na rzecz umożliwienia stronie skarżącej uniknięcia sankcji przewidzianej w przywołanym przepisie Prawa budowlanego, zwłaszcza gdy istniały w sprawie wskazane wyżej wątpliwości. W tej sytuacji naruszenia zasad postępowania administracyjnego, zawartych w przywołanych wcześniej przepisach, zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było przedwczesne. Dopiero po wnikliwym i dokładnym ponownym postępowaniu wyjaśniającym okoliczności omówione wcześniej organ rozważy, czy w zaistniałej sytuacji należy zastosować wobec właściwego adresata sankcję przewidzianą w tym przepisie prawa materialnego.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).