II GSK 219/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-19	
Data wpływu	2020-03-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca /przewodniczący/
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 741/18	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 176; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 741/18 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 741/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę H.M. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z 29 stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co doszło do błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego i niepełnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na ustalenie jaki przepisy i jakiego aktu prawnego należało zastosować do oceny zakwestionowanego zachowania skarżącego, w okolicznościach działania przez organ w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji mimo spoczywającego na nim obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie poczynił uzupełniających ustaleń, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 6, 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 kpa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z w, z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Krakowie w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 29 stycznia 2018 roku, znak: [...], wydana została z naruszeniem z art. 92a ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 2001 nr 125 poz. 1371; dalej jako "Ustawa o transporcie drogowym"), uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie, co do przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez pominięcie okoliczności prowadzących do nieprawidłowej wykładni tych przepisów i w konsekwencji ich zastosowanie w niniejszej sprawie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego karę finansową, podczas gdy skarżący nie dokonywał przewozu z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez pominięcie okoliczności dotyczących nieprawidłowej wykładni tych przepisów i w konsekwencji zastosowanie normy kolizyjnej, skutkujące wykluczeniem zastosowania dobrodziejstwa przewidzianego przez art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Niezasadność wniesionej skargi kasacyjnej ma swoje źródło w jej wadliwości formalnej, przez co należy rozumieć warunki formalne przewidziane dla skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że jakkolwiek wadliwość ta nie była podstawą do odrzucenia skargi kasacyjnej, jednak uniemożliwia pełną ocenę wyroku z punktu widzenia naruszeń prawa podnoszonych w treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna uregulowana przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi sformalizowany środek ochrony prawnej. Jednym z przejawów tego formalizmu jest dopuszczalność sporządzenia skargi kasacyjnej wyłącznie przez określone w ustawie podmioty, co wynika z konieczności wypełnienia ustawowo określonych wymagań wobec tego środka zaskarżenia, lecz przede wszystkim związane jest z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, które określają ramy postępowania, w którym może być oceniane zaskarżone rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji.

Z tego względu przyjęta została w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada, że skarga kasacyjna, oprócz wymogów pisma procesowego, ma spełniać warunki określone w art. 176 p.p.s.a. Pośród nich został wskazany wymóg sformułowania w skardze zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Zatem uzasadnienie skargi kasacyjnej ma odnosić się bezpośrednio do przepisów ujętych w zarzucie. Oznacza to, że strona ma wyjaśnić jakie przepisy zostały - jej zdaniem - naruszone, jak powinny być one stosowane poprawnie oraz jaki był wpływ zarzucanych naruszeń na zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skuteczną podstawą kasacyjną może być tylko takie naruszenie, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają ocenę ich zasadności. NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Jak wynika z powyższego, przedstawione wymogi dla skargi kasacyjnej są warunkiem dokonania w ramach kontroli instancyjnej oceny zaskarżonego wyroku. Zrealizowanie tego warunku ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do konkretnych przepisów wskazanych w postawionym w petitum skargi kasacyjnej zarzucie.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że warunek poprawności uzasadnienie skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie spełnia jedynie częściowo, co jednak nie umożliwia odniesienia się tych zarzutów, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zidentyfikował w sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie w sposób nieadekwatny do istoty sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów przedstawia uzasadnienie stanowiska kwestionującego rozstrzygnięcie WSA. Autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zrelacjonował ustalenia organu (s. 3-7 skargi kasacyjnej), następnie przywołał ogólną ocenę postępowania wyrażoną przez WSA (s. 7-9 skargi kasacyjnej), natomiast w wywodach końcowych wskazał między innymi, że "zarówno jakość zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie jego ocena są nieprawidłowe i niezgodne z przepisami prawa...". W rozwinięciu tego zarzutu wskazano, że ani organ administracji, ani też WSA "nie powoływały się w zasadzie na żadne inne dowody poza zeznaniami skarżącego i zeznaniami świadków...", przy czym pominięto "podstawową okoliczność dowodową polegająca na tym, że oba przewozy zrealizowane przez skarżącego najpierw w dniu 7, a następnie w dniu 8 września 2017 r, zostały wykonane w ramach zaplanowanej i zorganizowanej przez korporację taksówkarzy prowokacji wobec skarżącego...". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zeznania tych świadków nie mogły być wiarygodne, gdyż brali oni udział w wskazanej prowokacji, natomiast WSA zdawkowo i arbitralnie stwierdził, że zeznania są w pełni wiarygodne, co "w najmniejszym stopniu nie wypełnia warunków dotyczących obowiązku przedstawienia oceny materiału dowodowego i zasad sporządzania wyroku sądowego".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja w istocie rzeczy sprowadza się do podważenia wartości dowodowej zeznań wskazanych świadków, na podstawie czego wywiedziono wniosek, że organ bezpodstawnie zakwestionował wyjaśnienia skarżącego, gdy "najpierw należało w niniejszej sprawie zgromadzić pełny materiał dowodowy, dokonać jego prawidłowej oceny i na tej podstawie poczynić właściwe i zgodne z rzeczywistością ustalenia faktyczne, a dopiero po tym rozważyć kwestie co do nałożenia (lub nie) kary na skarżącego...".

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w argumentacji skargi kasacyjnej wystarczających podstaw do podważenia oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji co do tego, że ustalenia dokonane przez organy odpowiadają wymogom postępowania administracyjnego, w tym normom wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. WSA wskazał wprost, że materiał dowodowy, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, nie budzi wątpliwości, jest wyczerpujący i pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia, przy czym zeznania świadków, na podstawie których ustalono przebieg zdarzenia, uznał za w pełni wiarygodne. Podkreślić należy, że przepis art. 80 k.p.a., który skarżący wskazał jako wzorzec kontroli kasacyjnej, wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną, była oparta na całokształcie materiału dowodowego i w kontekście tak określonego obowiązku - nie tylko na podstawie zeznań wspomnianych świadków, lecz również na podstawie wyników kontroli drogowej pojazdu, którym kierował skarżący - organ uznał sporną okoliczność za udowodnioną. W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości przeprowadzonej 8 września 2017 r. kontroli, a w świetle jej wyników za całkowicie niewiarygodne uznać należy twierdzenie skarżącego, że wykonany przez niego przewóz osób na trasie G. – K. nie był "ukierunkowany" na osiągnięcie korzyści finansowej, gdyż był przysługą i ta okoliczność miałaby uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary. Należy podkreślić, że całkowicie odmienne okoliczności potwierdził sam skarżący podpisując - bez zastrzeżeń - protokół z tej kontroli i choćby z tego względu negowanie ustaleń opartych na tym protokole uznać trzeba za niewiarygodne.

Już tylko z tego względu zarzuty podniesione w punktach I. 1-3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione.

W granicach tych zarzutów za niezrozumiałe należało uznać twierdzenie, że "kara jest niezasadnie surowa i niesprawiedliwa w zakresie sposobu jej liczenia i nakładania", jak też, że organ nie miarkował kary "w interesie społecznym", natomiast sąd "nie zauważył naruszenia zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do organów". Ten sposób uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej - w tej części - w powiązaniu z twierdzeniem o naruszeniu przepisów art. 6, 7, 8 i 107 k.p.a. na skutek "niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", czy też braku należytej staranności, zaniechania przeprowadzenia dowodów "na okoliczności podnoszone przez skarżącego zwłaszcza tych odnoszących się do tego, ze skarżący w ogóle nie powinien stać się stroną toczącego się postępowania", nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zidentyfikowanie istoty zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji nie było możliwe ustalenie i rozważenie domniemanych naruszeń przepisów prawa, których w tym zakresie miał dopuścić się sąd pierwszej instancji. Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na specyfikę postępowania prowadzonego przez organy w niniejszej sprawie, zakres ustaleń faktycznych nie był rozbudowy i wszystko co w sprawie miało znaczenie z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia, zostało ustalone w czasie kontroli pojazdu kierowanego przez skarżącego. Nie sposób się doszukać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakich jeszcze okoliczności nie ustalono w trakcie kontroli. Świadczy to o tym, że autor skargi kasacyjnej nie podziela oceny materiału dowodowego, którą przedstawił organ w spornej decyzji i zaaprobował sąd pierwszej instancji. W żadnym jednak stopniu nie można utożsamiać zagadnienia sporu co do oceny dowodów z kwestią braków postępowania dowodowego w zakresie ustalania innych jeszcze okoliczności sprawy.

Odwołując się do poczynionych już uwag odnośnie wymagań formalnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały uzasadnione w sposób umożliwiający ich ocenę w postępowaniu kasacyjnym. Autor skargi kasacyjnej stwierdził jedynie, że rażącym uchybieniem sądu było "kategoryczne podzielenie" stanowiska organu odwoławczego co tego, że skarżący słusznie ukarany został za wykonywanie przewozu okazjonalnego w warunkach przewidzianych w art. art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym. Podniesiono również, że sąd nie przedstawił żadnej argumentacji na wykazanie, że "inne jeszcze warunki [...] muszą być spełnione łącznie". Ocena ta jest wyrazem braku akceptacji stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego, lecz ze względu na jej wyłącznie polemiczny charakter, nie może ona prowadzić do jego podważania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.