I SA/Gl 273/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-06-14	
Data wpływu	2016-02-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Eugeniusz Christ /przewodniczący/
Przemysław Dumana
Teresa Randak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 4795/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 885;  art. 252 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji do zwrotu oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] – dalej określane też "SKO" lub "Kolegium" – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tj. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm./ oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych /t.j. Dz. U. z 200lr., Nr 79, poz. 856 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania A. S. - dalej określanej też "stroną", "zobowiązana" lub "skarżąca" – reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r. określającej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że decyzją Nr [...] z dnia [...]r.. Prezydent Miasta R. ustalił stronie, prowadzącej Prywatne Przedszkole "B" w R. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku [...] w kwocie [...] zł, która podlega zwrotowi wraz z odsetkami za zwłokę.

W odwołaniu pełnomocnik zarzuciła, że prowadzone postępowanie było chaotyczne i nieprzewidywalne. Organ podejmował działania naruszające w sposób rażący przepisy prawa procesowego i materialnego, w tym art. 6, 8, 9, 10, 11, 77 i 80 k.p.a. Pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub alternatywnie przekazanie sprawy o ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium podniosło, że zagadnienie zwrotu dotacji regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm.). Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3 i 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Stosownie natomiast do treści art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Dotacje - zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy - są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji - art. 90 ust. 4 ustawy.

Na terenie miasta R. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie: szczegółowych zasad udzielania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki oraz dla przedszkoli niepublicznych, zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. i uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 powołanej uchwały w grudniu roku poprzedzającego pierwszy miesiąc udzielenia dotacji oraz w każdym następnym miesiącu, wnioskodawca winien przekazać comiesięczną informację o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki. Wzór informacji stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 1 i 2 powołanej uchwały rozliczenie przekazanej dotacji i zwrotu ewentualnie nadpłaconej dotacji organ prowadzący szkołę lub przedszkole będzie dokonywać w okresach miesięcznych do 10 dnia po upływie każdego miesiąca. Rozliczenie dotacji winno zawierać informację o zadaniach oświatowych realizowanych ze środków dotacji, informację o faktycznej liczbie uczniów w okresie sprawozdawczym. Wzór rozliczenia stanowi załącznik nr 3 do uchwały.

Z § 3 ust. 3 wynika z kolei, że kontrolę w dotowanych szkołach i przedszkolach przeprowadzają upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta R., mając prawo do wstępu do szkół i placówek oraz prawo wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, dokumentacji przebiegu nauczania oraz dokumentacji finansowej potwierdzającej przeznaczenie i wykorzystanie dotacji.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] r. strona zawiadomiła o planowanym otwarciu z dniem [...] r. Prywatnego Przedszkola w R. Dotacje były przyznawane w oparciu o przedkładane informacje o liczbie uczniów za poszczególne miesiące i rozliczane w oparciu o przedkładane rozliczenia wydatkowania dotacji za poszczególne miesiące. Do rozliczeń za poszczególne miesiące zobowiązana dołączała zestawienie wydatków na wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń i inne wydatki ze wskazaniem ich przeznaczenia i numeru faktury.

Organ pierwszej instancji przeprowadził kontrole w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji w latach [...]-[...], a następnie w oparciu o ustalenia kontroli i zebrane w toku kontroli dokumenty decyzją Nr [...] z dnia [...] r. ustalił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach [...]-[...]w łącznej kwocie [...]zł. Decyzja ta została uchylona przez SKO i przekazana do ponownego rozpatrzenia, wraz z wytycznymi, co do dalszego postępowania w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji w decyzji z dnia [...] r., nr [...] ustalił prowadzącej Prywatne Przedszkole "B" w R. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku [...] w kwocie [...] zł, która podlega zwrotowi wraz z odsetkami za zwłokę.

Organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że zobowiązana będąc właścicielem Prywatnego Przedszkola w R. pobrała w [...] roku dotację w kwocie [...] zł. Do jej rozliczenia przedstawiła dokumenty finansowe na kwotę [...] zł. Z dokumentów tych wynika, że środki z dotacji zostały przeznaczone na wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, na zakup artykułów papierniczych, zakup zabawek, usługę deratyzacyjną, zakup komputera, opłaty za energię, wodę, gaz, zakup usług obrachunkowych.

W trakcie kontroli ustalono również, że dotowana pobrała w październiku, listopadzie i grudniu [...]r. dotację na dziecko E. P., która ostatni raz była obecna w przedszkolu w dniu [...] r. (wpis w dzienniku zajęć). Dotacja ta, w wysokości [...] zł, tj. [...]zł za każdy miesiąc, została zatem pobrana w nadmiernej wysokości.

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania strona nie wyjaśniła przyczyny wykazywania do dotowania ucznia, który nie uczęszczał do przedszkola od [...] r. Wpis dotowanej znajdujący się w zastrzeżeniach do protokołu, że zastosowano trzymiesięczny okres wypowiedzenia, wynikający z umowy zawartej pomiędzy rodzicem a prywatnym przedszkolem nie uzasadnia zaniechania obowiązków wynikających z prowadzenia ewidencji uczniów i wychowanków. Umowy cywilnoprawne pomiędzy rodzicem a przedszkolem nie wywołują prawnych skutków wobec organu dotującego niepubliczną placówkę.

Odnosząc się do argumentów odwołania SKO uznało za niezasadne zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 6, 8, 9, 10, 11, 77 i 80 k.p.a. W ocenie Kolegium, postępowanie toczyło się z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania, a strona miała zapewniony w nim czynny udział. Za niezrozumiały uznało Kolegium zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a poprzez wysłanie zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w dniu [...]r., podczas gdy decyzja datowana jest na dzień [...] r. Powołane zawiadomienie dotyczyło bowiem postępowania za rok [...], a zawiadomienie dotyczące zakończenia postępowania za [...] rok zostało wydane w dniu [...] r. i strona w dniu [...] r. zapoznała się z materiałem dowodowym, co potwierdza protokół z tej czynności.

Podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące wyjaśnienia przyczyn zastosowania zarządzenia Prezydenta Miasta R. w sprawie zasad koordynacji systemu kontroli i wyjaśnienia podstawy prawnej zlecenia kontroli doraźnych pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji - art. 90 ust. 4 ustawy. Na terenie miasta R. obowiązuje uchwała Nr [...]Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie: szczegółowych zasad udzielania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki oraz dla przedszkoli niepublicznych. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem należy do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (na danym terenie). Oznacza to, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosować się do tej uchwały, co wynika wprost z określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Podważanie jej na etapie postępowania o zwrot dotacji SKO uznało za nieuzasadnione.

W odwołaniu skarżąca kwestionuje fakt, że dziecko, na które ma zwrócić dotację nie było wychowankiem przedszkola w okresie od października do grudnia [...] r. Dziecko to zostało wypisane z przedszkola dopiero w dniu [...] r. i do tego dnia rodzice dziecka opłacali za jego pobyt w przedszkolu. Przedszkole pozostawało więc w gotowości do przyjęcia dziecka w każdym czasie do dnia [...] r. Na potwierdzenie tych okoliczności strona przedłożyła umowę o świadczenie usług w prywatnym przedszkolu, wykaz obecności dzieci z adnotacją "wypisano z dniem [...] r." i potwierdzenia wpłaty za pobyt dziecka w przedszkolu za miesiące, za które organ żąda zwrotu dotacji. Zdaniem skarżącej nie jest zatem zrozumiałe żądanie zwrotu dotacji za ten okres.

Nie podzielając stanowiska strony w tym zakresie, SKO podniosło, że okoliczność, iż za miesiące od października do grudnia [...]r. rodzice opłacali za pobyt dziecka w przedszkolu i że zostało ono wypisane dopiero z dniem [...] r. nie zmienia faktu, że dziecko to we wskazanym okresie nie uczęszczało do przedszkola, co wynika z wypisu obecności dzieci na zajęciach i jest bezsporne.

Dotacja jest natomiast - zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy - przyznawana na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jest oczywiste, że zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być realizowane tylko w stosunku do dzieci uczęszczających do placówki, stąd obowiązek składania comiesięcznej informacji o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki.

Za nieuzasadnione uznało Kolegium również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu o powołanie biegłego do zbadania dokumentacji księgowo-finansowej strony.

Zgodnie z treścią art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w trakcie przeprowadzonej w [...] roku kontroli sporządzono obszerne protokoły. Strona wniosła zastrzeżenia i uwagi do ich treści, na które organ udzielił odpowiedzi. Kwestie faktycznej, rzeczywistej czy też aktualnej liczby uczniów regulował w [...]r. art. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej, a następnie art. 30 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej, a także przepisy i instrukcje wykonawcze obowiązujące przy sporządzaniu sprawozdawczości. Każda jednostka prowadząca działalność oświatową jest zobowiązana wypełniać prawidłowo dokumentację, sporządzać prawidłowe raporty. Z tych przyczyn powołanie biegłego nie znajduje swojego uzasadnienia, gdyż kwestia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nie wymaga wiadomości specjalnych.

Okoliczność, że organ nie rozpatrzył wniosku o przeprowadzenie dowodu przed wydaniem decyzji nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Na postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu nie służy bowiem zażalenie a strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ nie wydał odrębnego postanowienia, lecz do kwestii odmowy przeprowadzenia dowodu odniósł się w decyzji, a strona zaskarżyła to w odwołaniu podnosząc, że przesłanką nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez stronę może być tylko stwierdzenie, że okoliczność faktyczna będąca przedmiotem dowodu w ocenie organu nie ma znaczenia dla sprawy. Tymczasem organ uznał, że sprawa nie wymaga wiadomości specjalnych.

Jak podniosło SKO, przepis art. 78 k.p.a. odnosi się w sposób ogólny do żądania przeprowadzenia dowodu, natomiast obowiązkiem organu jest odnieść się do konkretnego dowodu o przeprowadzenie którego wnosi strona.

W niniejszej sprawie strona wniosła o dołączenie o akt sprawy dokumentacji finansowo - księgowej strony i powołanie biegłego z zakresu rachunkowości na okoliczność ustalenia czy wyliczenia dokonane przez organ są prawidłowe czy też prawidłowe są dokonane przez stronę. Kwestię przeprowadzenia dowodu z powołania biegłego reguluje art. 84 § 4 k.p.a. Prawidłowo zatem organ wyjaśnił, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest konieczne, gdyż w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne. Okoliczności dotyczące sposobu wykorzystania i rozliczenia dotacji są bowiem stwierdzone w oparciu o dowody zebrane w toku postępowania kontrolnego i administracyjnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona reprezentowana przez pełnomocnika, będącego adwokatem zarzuciła SKO naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, art. 11, art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik po przedstawieniu przebiegu postępowania, odwołała się do zasady legalizmu i przekonywania poprzez twierdzenie, że uchwała nr [...] Rady Miasta R. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji była zastosowana w sprawie, gdyż uchwała ta nie zawiera regulacji dotyczących trybu i zakresu kontroli.

Kontynuując, pełnomocnik zauważyła, że organ II instancji naruszył normy dotyczące terminów załatwienia spraw (art. 35 k.p.a.) oraz zasad związanych z informowaniem stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.) Organ otrzymał odwołanie w [...]r., pismem z dnia [...] r.,a do czasu wydania decyzji tj. [...]r, a tym samym do dnia [...] r., daty jej doręczenia strona nie otrzymała informacji o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy. Jak wskazała pełnomocnik, organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego, które mogłoby przedłużyć czas trwania sprawy, która zgodnie z art. 35 §3 k.p.a. powinna w postępowaniu odwoławczym trwać miesiąc.

Za najistotniejszy uznała pełnomocnik zarzut dotyczy ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do tego stanu przepisów prawa materialnego art. 90 ust. 2b u.s.o. Organ II instancji podobnie jak organ I instancji uznał, że dziecko (E. P.) było wychowankiem przedszkola do [...]r. Natomiast z uwagi na fakt, że mimo opłacania czesnego zgodnie z umową dziecko nie uczęszczało do przedszkola w okresie od [...]- [...]r. - nie powinno być wykazywane do dofinansowania, jako wychowanek. Przyznanie dofinansowania w zakresie wychowania, kształcenia i opieki odbywa się w oparciu o art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z treścią tego przepisu "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1 b, przysługują na każdego ucznia (...)". Organ II instancji przyjął wykładnię, na podstawie, której stwierdził, że chodzi o "aktualną liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki". Spór, co do konieczności zwrotu dotacji dotyczy pojęcia ustawowego "każdy uczeń". Zgodnie z wykładnią celowościową przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., należałoby przyjąć, że dofinansowanie dotyczy każdego ucznia (wychowanka), który ma status ucznia (wychowanka), czyli łączy go stosunek prawny z jednostką, do której uczęszcza. Status prawny uzależniony jest od obowiązywania źródła tego stosunku. W niepublicznych przedszkolach jest to umowa cywilnoprawna. Zatem do czasu obowiązywania umowy uczeń lub wychowanek posiada taki status. Przyjęcie założenia, że można rozróżniać status ucznia w zależności od jego frekwencji i uzależniać od takiego rozróżnienia nabycie prawa do dotacji jest nieuprawnione. W dostępnym orzecznictwie sądów administracyjnych niewiele jest orzeczeń, które dogłębnie analizują przedstawiony problem. Najczęściej orzeczenia odwołują się do pojęcia "faktycznej liczby uczniów" nie definiując tego pojęcia. Do tych nielicznych należy orzeczenie WSA z Wrocławia z dnia 20 lipca 2015r. (Dz.Urz. woj. Dolnośląskiego z 2015r., poz. 3224). Zgodnie z treścią wyroku Sąd przyjął, że "Dotacja przysługuje na każdego ucznia zapisanego do przedszkola, nawet jeżeli on nie uczęszcza albo przedszkole jest zamknięte przez jeden miesiąc". Podobne stanowisko zostało zawarte w interpretacji nr K.0542.58.JW.2014 z dnia 25 lipca 2014 r. RIO w Szczecinie definiując ucznia za M. Pilichem, jako "osobę, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze uczniów i nie zapadłą wobec niej ostateczna i podlegająca wykonaniu decyzja o skreśleniu jej z listy uczniów, uczniem jest także dziecko, które czasowo nie uczęszcza do przedszkola/szkoły np. z powodu choroby, co oznacza, że o takiego chorego ucznia nie pomniejsza się liczby uczniów, na których przysługuje dotacja". Jak twierdzi M. Pilich "Swoistą nadinterpretacją organów jest pogląd, że uczeń nieklasyfikowany i niepromowany na programowo wyższy etap nauki np. z uwagi na nieuczęszczanie na zajęcia automatycznie powinien być wyłączany z podstawy obliczenia dotacji." (M. Pilich, ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Warszawa 2015, s. 1179).

Końcowo, pełnomocnik wskazała, że dziecko zostało wypisane z przedszkola w dniu [...]r., co potwierdza wpis do dziennika obecności. Do tego dnia rodzice dziecka opłacali jego pobyt w przedszkolu. Przedszkole pozostawało więc w gotowości, do przyjęcia dziecka w każdym czasie do dnia [...] r. Ojciec dziecka pod koniec miesiąca marca [...]r. zwrócił się telefonicznie z prośbą o rozwiązanie umowy. Od następnego miesiąca dziecko nie było wykazywane do dotacji. Nie jest zatem zrozumiałe stanowisko organu w tym zakresie nakazujące zwrot dotacji za ostatnie trzy miesiące roku [...].

Pełnomocnik wniosła o:

1) uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...]r. (otrzymanej [...]r.)

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

SKO, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze przyjdzie wskazać, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

W myśl art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy).

Art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Z kolei art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Tryb udzielania i rozliczania dotacji m.in. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Miasta R. został ustalony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki oraz dla przedszkoli niepublicznych, zmienioną uchwałą z dnia [...]r.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Przy czym, jak stanowi, art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Przez dotację wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem rozumieć należy w szczególności zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" wskazać należy, że pojęcie to rozumiane winno być wąsko. Wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Analizując przeznaczenie wykorzystanej przez Skarżącą dotacji należy zauważyć, że z uwagi na to, iż ustawa o systemie oświaty nie zawiera odrębnej definicji określenia wydatków bieżących, którym się posługuje, dlatego należało przyjąć, że zakres tego pojęcia określają przepisy ogólne, tj. przepisy ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze treść art. 124 ustawy o finansach publicznych wskazać trzeba, że wydatki bieżące przedszkola obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w danej jednostce, składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem tych jednostek oraz realizacją ich statutowych zadań. Z uwagi jednakże na treść art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty nie wszystkie wydatki bieżące w rozumieniu art. 124 ustawy o finansach publicznych mogą być sfinansowane z dotacji przyznanej przedszkolu. Ustawa wyraźnie ogranicza możliwość udzielenia dotacji na dofinansowanie przedszkola w zakresie kształcenia, profilaktyki i opieki: w tym profilaktyki społecznej. Środki otrzymywane w ramach dotacji mogą być przeznaczane wyłącznie na dofinansowanie zadań przedszkola wymienionych w ustawie o systemie oświaty.

Wymaga zaakcentowania, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, a wynika z niego, że Skarżąca rozliczyła dotację na dziecko, które nie uczęszczało do prowadzonego przez nią Przedszkola, gdyż rodzice dziecka opłacali – na podstawie umowy cywilno – prawnej – gotowość Przedszkola do jego przyjęcia w miesiącach wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem strony Skarżącej umowa ta ukształtowała stosunek prawny rodzący obowiązek "trzymania miejsca" dla dziecka, a więc dotacja rozliczona na to konkretne dziecko była dotacją wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem.

Skład orzekający w sprawie nie akceptuje takiego stanowiska. Przyjdzie przede wszystkim wskazać, że dotacja została udzielona z budżetu Miasta R., a więc ze środków publicznych, gospodarowanie którymi poddane jest szczególnemu reżimowi prawnemu. Brzmienie art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty przesądza o tym, że dotacja – jakkolwiek przeznaczona na określonego przedszkolaka – musi być wykorzystana na cel w nim wskazany tj. na realizację zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zestawienie przepisów art. 90 ust. 2 b i art. 90 ust. 3 d ustawy oświatowej prowadzi do wniosku, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem/przedszkolakiem/wychowankiem. Przymiot taki zapewne nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły/przedszkola/ośrodka. Wymaga przy tym podkreślenia, że nieuczęszczanie to nie jest związane czy to ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzji podjętej przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola. To, że rodzice dziecka zawarli ze Skarżącą umowę o "rezerwacji" miejsca dla dziecka w określonym terminie i opłacali tę rezerwację nie przesądza o tym, że dziecko było przedszkolakiem, a więc, że realizowane było w odniesieniu do niego zadanie wskazane w art. 90 ust. 3 d ustawy.

Na marginesie zasadne jest spostrzeżenie, że teoretycznie możliwa byłaby sytuacja, że w przedszkolu nie byłoby ani jednego przedszkolaka a organ prowadzący przedszkole pozostawałby w gotowości do świadczenia usługi na rzecz dzieci, których rodzice zawarliby tego typu umowy, co w niniejszej sprawie. Idąc tokiem rozumowania pełnomocnika strony Skarżącej w takiej sytuacji uzasadniona byłaby dotacja, gdyż umowy cywilno – prawne rodziłyby skutek w postaci finansowania gotowości przedszkola do świadczenia usługi w przyszłości. Ustawa oświatowa we wskazanych już przepisach takiej sytuacji nie przewiduje, gdyż dofinansowaniu podlega zadanie czy to kształcenia, czy wychowania czy wreszcie opieki, które – z przyczyn oczywistych – nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, któremu nie przysługuje status ucznia/przedszkolaka/wychowanka. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z 23 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1434/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd wskazał, że art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty nie tylko przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Celem dotacji, nie jest dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego przedszkole (właściciela), lecz dofinansowywanie zadań przedszkola w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Co więcej zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń (przedszkolak), wobec którego przedszkole realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że potencjalna możliwość bycia czy to uczniem, czy przedszkolakiem nie może być pokryta z dotacji. Z tego też powodu za niezasadny uznał skład zarzut naruszenia art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty.

W ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym nie mogą być finansowane, o czym była mowa wyżej, wydatki ponoszone na cele nie związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą np. rezerwowanie miejsca dla określonego dziecka przez okres opłacany przez rodziców dziecka. Raz przyjdzie jeszcze podkreślić, że dotacja przysługuje z tytułu realizacji zadań a te można realizować tylko w stosunku do dziecka, któremu przysługuje status przedszkolaka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, mające także wsparcie w piśmiennictwie tematu (M.Pilich, Komentarz do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), wykładni przyjętej przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych (pismo Krajowej Rady RIO z 7 lipca 2010 r., nr KRRIO 0100/Ł/36/2010-2) oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Lublinie z 13 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 384/12, wyroki WSA w Warszawie z 30 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1226-1228/12 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stoi na stanowisku, że w ramach dotacji przysługującej przedszkolu nie mogły być sfinansowane wydatki na dziecko, które nie było przedszkolakiem, gdyż nie było w odniesieniu do niego realizowane zadanie, na które przysługuje dofinansowanie z budżetu gminy.

Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13 (pub. http//orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "(...) wydatki podmiotu prowadzącego przedszkole, niebędącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być finansowane z dotacji, gdyż nie mieszczą się one w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Celem dotacji nie jest dofinansowanie realizacji zadań organu prowadzącego przedszkole (właściciela), gdyż zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ostatecznym beneficjentem dotacji ma być uczeń (przedszkolak), wobec którego przedszkole realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); w decyzji zawarł podstawę faktyczno – prawną działania, wyjaśniając jakie okoliczności stanu faktycznego przesądziły o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Końcowo przyjdzie wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. tj. do przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez SKO oraz art. 36 k.p.a. tj. obowiązku informowania stron, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie jednakże naruszenie to – na co zasadnie wskazało Kolegium – w odpowiedzi na skargę nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zadość czyni art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny, dla których powoływane przez stronę Skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.