II SA/Kr 1492/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-26	
Data wpływu	2019-12-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Krystyna Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2817/20	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 37 a , 37 b , 9; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2018 nr 0 poz 995; art 101 , 91; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.L. na uchwałę Nr XLII/415/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane skargę oddala.	
Uzasadnienie
A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XLII/415/2017 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonywane.

Skarżący wskazał, że z ostrożności procesowej zaskarża uchwałę w całości, a w szczególności w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego usytuowanych na terenie miasta Nowego Sącza, tj. działek nr: [...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...], [...], [...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonych przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr[...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...] [...] obr[...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul[...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...].

Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale:

I. naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wypełnienia w całości delegacji ustawowej zawartej w przedmiotowej normie prawnej, polegającej na obowiązku określenia w treści zaskarżonej uchwały nie tylko terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych ale przede wszystkim warunków, na jakich to dostosowanie ma się odbywać, której to regulacji trudno doszukiwać się w treści zaskarżonej uchwały;

II. naruszenie art. 37a ust. 1,6,7 u.p.z.p. poprzez:

- ustanowienie na terenie miasta Nowego Sącza strefy A z naruszeniem zasad delegacji ustawowej, w szczególności poprzez ustanowienie odmiennych na terenie miasta Nowego Sącza zasad dotyczących lokalizacji tzw. masztów reklamowych wysokich (do 24 metrów wysokości) nie dla poszczególnych obszarów gminy, a w istocie dla terenów wydzielonych z obszarów gminy (stref), pokrywających się co

do zasady z granicami nieruchomości na których prowadzona jest działalność gospodarcza przez poszczególnych, zindywidualizowanych przedsiębiorców, a co za tym idzie dla konkretnych działek ewidencyjnych o charakterze usługowym, co nie może być kwalifikowane jako wydzielenie obszaru o odmiennej regulacji w rozumieniu w/w normy prawnej;

- nieuzasadnione i nie podparte żadnymi kryteriami związanymi z dążeniem do kształtowania i zachowania ładu przestrzennego czy też ochrony krajobrazu ograniczenie prawa własności należących do skarżącego nieruchomości również o charakterze usługowym, faktycznie zagospodarowanych, skutkujące odmówieniem mu prawa lokacji na w/w działkach masztów reklamowych wysokich w związku

z brzmieniem załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały;

- brak merytorycznego uzasadnienia odmowy uwzględnienia złożonej skutecznie oraz w terminie uwagi skarżącego do projektu uchwały w tym zakresie, poprzez wskazanie mu, iż na w/w ternach może lokować maszty reklamowe do wysokości 14 metrów, kiedy to w zgłoszonych uwagach skarżący wyraźnie wskazywał na zamiar lokacji masztów reklamowych wysokich do 24 metrów, a co za tym idzie zupełny

brak wyjaśnienia kryteriów stojących u podstaw konstrukcji strefy A w ramach zaskarżonej uchwały;

- brak jednoznacznego określenia w treści zaskarżonej uchwały granic obszarów gminy o zróżnicowanych regulacjach w zakresie objętym uchwałą, poprzez brak zdefiniowania pojęcia terenów usługowych właściwego dla wydzielania na terenie gminy Strefy A oraz sprzeczności treści uchwały z jej załącznikiem w formie graficznej oznaczonym nr 1, gdzie w § 1 ust. 2 pkt 6) treści zaskarżonej uchwały wskazuje się, że w ramach Obszaru II i V wydzielono strefę A - dopuszczonych lokalizacji masztów reklamowych wysokich obejmującą tereny zlokalizowane na terenach usługowych przy ulicach: Krakowskiej, Tarnowskiej, Witosa, Prażmowskiego, Piłsudskiego, Nawojowskiej, Węgierskiej, a w opozycji do tej literalnej regulacji w załączniku graficznym nr 1 okazuje się, iż strefą A nie są objęte wszystkie tereny usługowe usytuowane w biegu w/w ulic, a jedynie wybrane na podstawie bliżej niesprecyzowanych kryteriów nieruchomości, zarówno takie, na których istnieją zorganizowane obiekty usługowe, typu: Galerie Handlowe, mniejsze obiekty usługowe, ale również i tereny które do dnia dzisiejszego nie są w ogóle zagospodarowane i porastają trawą a tym samym wobec powyższej sprzeczności brak jest jednoznaczności dla ustalenia, które w istocie nieruchomości są objęte strefą A oraz jak przebiegają granice tej strefy;

- brak jednoznacznego określenia w części tekstowej zaskarżonej uchwały granic obszarów o różnych regulacjach mimo iż obowiązek tego rodzaju nie jest wyłączony poprzez dołączenie do treści uchwały załącznika graficznego, mającego charakter fakultatywny, który po myśli art. 37a ust. 7 u.p.z.p, również musi precyzyjnie określać granice w/w obszarów a który to również nie spełnia wymagań określony we

wskazanej normie prawnej;

III. naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w wadliwej, wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego konstrukcji definicji legalnych pojęć zamieszczonych w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a to:

- pkt 2 - definicji pylonu reklamowego, wedle której organ zakresem normowania obejmuje również rzeczy materialne, trwale połączone z gruntem, które już jedynie umożliwiają zamieszczenie kilku szyldów lub reklam, o wymiarach maksymalnych w tej definicji wskazanych, a co za tym idzie również i mniejszych, co skutkuje tym, iż za tego rodzaju rzecz mogą być kwalifikowane budowle oraz urządzenia w sposób

trwały połączone z gruntem (niekoniecznie z gruntem związane) które zapewniają jedynie potencjalną możliwość zamieszania szyldów, reklam, nie będąc jednocześnie urządzeniem reklamowym, tablicą reklamową czy szyldem w rozumieniu u.p.z.p., jak też nie będące w ogóle przeznaczone do ekspozycji materiałów reklamowych;

IV. naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i ukształtowanie warunków realizacji reklam wolnostojących, w tym w szczególności trwale z gruntem związanych, na terenie zabudowanym w ramach Obszaru II w zakresie określenia ich odległości od krawędzi jezdni drogi publicznej sprzecznie z treścią normy ustawowej, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. która dopuszcza lokowanie tego rodzaju obiektów budowlanych w odległości 6 metrów od krawędzi drogi gminnej, co jest odległością mniejszą niż ta narzucona zaskarżona uchwałą a także ze względów szczegółowo wskazanych z uzasadnieniu przedmiotowej skargi;

V. naruszenie art. 37a ust 3 u.p.z.p. poprzez ustanowienie w § 6 pkt. 2 a) generalnego zakazu sytuowania szyldów z wyłączeniem tylko obiektów wskazanych w § 6 pkt. 4), co stanowi nieuzasadnione ograniczenie możliwości lokowania szyldów tylko do nieruchomości na których zlokalizowane są obiekty budowlane, a co za tym idzie ustanowienie bezwzględnego zakazu lokowania szyldów na terenach nieruchomości niezabudowanych w ramach obszarów nr II,III, IV, V;

naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w określeniu w zaskarżonej uchwale w § 9 ust. 2 pkt. 2) lit a) w stosunku do ogrodzeń, oraz w § 6 pkt. 2 g) w stosunku do reklam zakazu stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących;

naruszenie art. 37a ust.1 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w określeniu w treści zaskarżonej uchwały różnych regulacji w ramach tego samego rodzaju obszarów wyznaczonych w części tekstowej oraz graficznej uchwały, a co za tym idzie ustalenie dyskryminujących kryteriów determinujących możliwość lokowania tablic reklamowych, reklam oraz szyldów takich jak:

- obowiązku posiadania budynku dla możliwości montowania szyldu - § 6 pkt 1) i pkt 4) lit. e) i d) uchwały;

prowadzenia działalności fotograficznej i biur sprzedaży nieruchomości dla możliwości lokalizacji w kondygnacji parteru budynków gablot reklamowych - § 6 pkt 3) lit. f)

prowadzenia usług gastronomicznych dla możliwości .umieszczania szyldów czy też oznaczeń przedsiębiorcy na parasolach czy też markizach oraz sytuowania przenośnych "kobyłek" - § 6 pkt. 3) lit. o) i p)

zróżnicowania powierzchni ekspozycyjnej szyldów w stosunku do powierzchni elewacji w zależności od powierzchni użytkowej budynków, odpowiednio 10%, 20% i 30%,;

zróżnicowania w zależności od powierzchni użytkowej budynków, tj. umożliwienia tylko przedsiębiorcom dysponującym powierzchnią użytkową równą i większą niż 1000m2 w ramach jednego budynku sytuowania szyldów przestrzennych, lub znaku logo na dachu tego rodzaju budynków, a także możliwości stosowania tablic reklamowych formatu średniego czy też gablot reklamowych;

wyodrębnienie w ramach obszaru II i V strefy A której odrębnością jest tylko i wyłącznie możliwość realizacji masztu reklamowego wysokiego, do której to strefy będącej w rzeczywistości wykazem konkretnych nieruchomości, zakwalifikowano nieruchomości w sposób pozbawiony jakichkolwiek kryteriów kwalifikacji, tj. włączonej do nie zarówno terenu usługowe faktycznie zagospodarowane, ale również i łąki oraz pastwiska, jak też wyłączono z niej tereny o podobnym areale i faktycznie zagospodarowane usługowo, tak jak to ma miejsce w stosunku do nieruchomości należących do skarżącego;

VIII. naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w podjęciu zaskarżonej uchwały w zakresie "tablic informacyjnych o realizacji inwestycji współfinansowanych ze środków zagranicznych oraz dla których zasady sporządzania zostały określone w przepisach odrębnych" w sytuacji w której tego rodzaju obiekty nie stanowią ani tablic reklamowych,

urządzeń reklamowych czy tym bardziej szyldów;

IX. naruszenie art. 37a ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6, §8 ust. 1, §9, § 143, § 146 ust. 1 i 2, § 147 ust. 1 i 2, § 150 ust. 3, § 155 ust. 1-4, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez użycie w zaskarżonej uchwale określeń i definicji, które są niejednoznaczne i mogą być dowolnie interpretowane przez organ egzekwujący postanowienia uchwały, nadto, użycie określeń nieostrych i nie jednoznacznych w zakresie definicji które wpływają na

rozgraniczenie wydzielonych w ramach zaskarżonej uchwały obszarów o różnych regulacjach; które to wszystkie uchybienia prowadzą do nieuzasadnionego naruszania prawa własności skarżącego, tj. art. 140 k.c. intepretowanego w świetle brzmienia art. 64 ust. 4 oraz 32 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego położonych na terenie Miasta Nowego Sącza, tj. działek nr: [...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...],[...],[...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonych przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul[...]; [...] obr. [...] objętej KW nr [...] [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. 89 objętej KW nr [...] [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr[...] objętej KW nr [...] [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr[...] objętej KW nr [...] [...], położonej przy ul. [...] obr. [...] objętej KW nr [...] [...], położonej przy ul. [...], - ewentualnie, na wypadek uznania przez sąd za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący – na uzasadnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały - podał, że zarówno był w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały, jak też i jest obecnie przedsiębiorcą działającym na rynku jako osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą: F. H. U. [...]" A. L.. Działalność ta jest wykonywana m.in. na szeregu nieruchomościach usytuowanych na terenie miasta Nowego Sącza i polega ona w szczególności na: prowadzeniu stacji paliw; wynajmie nieruchomości własnych; wynajmie powierzchni pod reklamę; korzystaniu z reklam własnych jak również dzierżawionych dla potrzeb promocji działalności własnej.

Na obszarze miasta Nowego Sącza skarżący, w zakresie wskazanych niżej tytułów prawnych, skarżący posiada następujące nieruchomości o sprecyzowanym przeznaczeniu:

- działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,2394 ha, objętej KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą własność skarżącego, zabudowanej dwoma budynkami handlowo - usługowymi, na której to nieruchomości skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci stacji paliw, wynajmu budynku na działalność gastronomiczną wynajmu powierzchni sprzedażowej, wynajmu powierzchni pod reklamę świetlną myjnie samochodową samoobsługową usługi towarzyszące, na przedmiotowej nieruchomości skarżącego jest nadto usytuowana reklama świetlna typu LED, dwa pylony informacyjne stacji paliw, 2 maszty flagowe, trzy reklamy wolnostojące niezwiązane z gruntem, szyldy i znaki towarowe marki [...]

- działki nr [...], [...], [...] obr. [...] o powierzchni 0,8851ha objęte KW nr [...] [...], położone przy ul. [...]; stanowiące współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, ale którymi to nieruchomościami skarżący zarządza samodzielnie w oparciu o art. 36 § 3 k.r.o. w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, zabudowanej dwoma budynkami handlowo usługowymi oraz myjnią samoobsługową na których to nieruchomościach skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci stacji paliw, wynajmu lokalu na działalność gastronomiczną wynajmu lokalu na działalność: mechanikę pojazdową, wynajmu lokalu na działalność: wulkanizację, wynajmu powierzchni sprzedażowej, myjnię samochodową samoobsługową usługi towarzyszące; na przedmiotowej nieruchomości skarżącego jest nadto usytuowany jest pylon informacyjny stacji paliw, 3 maszty flagowe, reklamy wolnostojące niezwiązane z gruntem, szyldy, w tym również trójwymiarowe oraz podświetlane, jak też znaki towarowe marki [...];

- działkę [...] obr. [...] powierzchni 0,4864 ha, objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, ale którą to nieruchomością skarżący zarządza samodzielnie w oparciu o art. 36 § 3 k.r.o. w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, przeznaczoną na budowę

obiektu wielkopowierzchniowego oraz restauracji;

- działkę nr [...] obr. [...], o powierzchni 0,1120 ha, objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą własność skarżącego, działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,0556 objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, ale którą to nieruchomością skarżący zarządza samodzielnie w oparciu o art. 36 § 3 k.r.o. w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, działkę nr [...] obr[...] o powierzchni 0,0354 ha objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...] stanowiąca własność skarżącego, działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,0118 ha objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], łącznie zabudowanych kompleksem w którego skład wchodzi wpisany indywidulanie do rejestru zabytków budynek "[...]", na których to nieruchomościach skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci wynajmu miejsc noclegowych, wynajmu Sali wielofunkcyjnej, wynajmie nieruchomości lokalowych, na której to nieruchomości usytuowane są liczne szyldy, znaki towarowe, loga najemców oraz reklamy w witrynach najmowanych lokali, szereg szyldów, których wykonanie następowało za zezwoleniem właściwego miejscowo konserwatora zabytków;

- działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,3063 ha objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego- małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, ale którą to nieruchomością skarżący zarządza samodzielnie w oparciu o art. 36 § 3 k.r.o. w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, na której to nieruchomości skarżący

planuje wybudować wielkopowierzchniowy obiekt handlowo - usługowy;

- [...] obr. [...] o powierzchni 0,3217 ha, objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, ale, którą to nieruchomością skarżący zarządza samodzielnie w oparciu o art. 36 § 3 k.r.o. w ramach prowadzonej działalności -zarobkowej na której to nieruchomości skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci stacji paliw, wynajmu powierzchni na działalność gastronomiczną usługi towarzyszące; na przedmiotowej nieruchomości skarżącego jest usytuowany pylon informacyjny stacji paliw, reklamy wolnostojące niezwiązane z gruntem, szyldy i znaki towarowe marki [...].

Wskazane wyżej elementy objęte zakresem normowania zaskarżonej uchwały istniały w dacie jej wejścia w życie.

W świetle powyższego wskazać należy, iż zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, tj. prawo własności wskazanych wyżej nieruchomości w rozumieniu art. 140 k.c., wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Naruszenie przedmiotowego prawa jest związane z uchwaleniem oraz wejściem w życie zaskarżonej uchwała poprzez:

- bezpośrednie ograniczenie prawa własności przejawiające się nakazie dostosowania znajdujących się na w/w nieruchomościach urządzeń reklamowych oraz tablic reklamowych, wykonanych jeszcze przed datą wejścia w życie uchwały, do warunków w uchwale określonych, co jest jednoznaczne w zasadzie z obowiązkiem ich usunięcia, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek regulacji określającej warunki,

na jakich to dostosowanie, usunięcie ma się faktycznie odbywać;

- uniemożliwienie skarżącemu, mimo złożenia stosownych uwag do projektu uchwały, lokowania na w/w nieruchomościach masztów reklamowych wysokich, mimo iż należące do niego tereny mają charakter terenów usługowych oraz leżą w ciągach ulic na których wyznaczono strefę A, a mimo to nie zostały one oznaczone na załączniku graficznym do części tekstowej uchwały jak lezące w strefie A, a uwagi

skarżącego w tym przedmiocie zostały rozpoznane odmownie;

- niejednoznaczne ustalenie w treści zaskarżonej uchwały granic obszarów o zróżnicowanych regulacjach w zakresie lokowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sprzeczność treści załącznika graficznego z częścią tekstową uchwały, co w rezultacie prowadzi do wątpliwości oceny sytuacji prawnej skarżącego, w szczególności granic w jakich może wykonywać on prawo własności do w/w nieruchomości oraz czerpać pożytki z ulokowanych na ich terenie reklam, urządzeń reklamowych;

- wykraczające poza granice delegacji ustawowej ograniczenie prawa własności skarżącego przejawiające się objęciem definicją pylonu reklamowego rzecz,y które nie są urządzeniami reklamowymi ani też tablicami reklamowymi, określenie warunków lokowania reklam w odległości od krawędzi pasa drogowego większej niż to przewiduje u.d.p. jak też wprowadzenie nieznanej tej ustawie maksymalnej odległości tego rodzaju tablic od krawędzi jezdni, nieuzasadnione oraz dyskryminujące ograniczenie możliwości lokowania szyldów tylko do nieruchomości zabudowanych obiektami budowlanymi, określenie w stosunku do ogrodzeń oraz reklam zakazu stosowania jaskrawej kolorystyki i powłok fosforyzujących mimo iż delegacja ustawowa nie upoważnia organu do ingerencji w sferę kolorystyki i treści reklam.

Powyższe naruszenia mają charakter bezpośredni i aktualny na co wskazuje pismo Urzędu Miasta Nowego Sącza z dnia 21 września 2018 r. w którym to Prezydent Miasta Nowego Sącza wprost zwrócił się do skarżącego z żądaniem zweryfikowania zgodności posiadanych przez niego szyldów, tablic, urządzeń reklamowych, w szczególności dynamicznej reklamy świetlnej zlokalizowanej przy ul. [...], z zaskarżoną uchwała, wzywając skarżącego jednocześnie do niezwłocznego dostosowania w/w urządzeń reklamowych, tablic oraz szyldów do zaskarżonej uchwały.

W dalszej części uzasadnienia przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Nowy Sącz wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuzględnienia tego stanowiska o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 9 upzp organ wyjaśnił, że dwoma głównymi warunkami dostosowania zgodnie z § 11 i §1 ust. 2 uchwały jest właśnie określenie terminu, jaki przysługuje właścicielom reklam na przystosowanie się do nowych regulacji, jak również podział miasta na poszczególne obszary, które to obszary warunkują formę oraz usytuowanie elementów małej architektury, ogrodzeń i reklam w danym miejscu. Ponadto, parametry wynikające z definicji zawartych w §3 ust. 1 również warunkują lokalizację i dostosowanie określonych obiektów w przestrzeni miasta. Przykładem może być istniejący maszt reklamowy, który może funkcjonować w danym miejscu pod warunkiem, że będzie zgodny z cechami określonymi w definicjach uchwały. Kolejne warunki zawarte są w przepisach końcowych §10, §12 i §13, gdzie pojawia się wymóg oznakowania reklam oraz możliwość wyłączenia spod regulacji uchwały istniejących obiektów małej architektury i ogrodzeń. Oprócz tego, warunkami są także wyjątki i odstępstwa zawarte w np. w § 4 pkt 3, § 5 pkt 3, § 6 pkt 3, § 7 pkt 3, § 8 pkt 3, § 9 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2. W tych zapisach wskazane są pewne dopuszczenia, ale tylko pod warunkiem spełnienia określonych wymagań. Kolejny warunek został zawarty w § 5 pkt 1 lit. c, § 6 pkt 1 lit. b oraz § 8 pkt 1 lit d, gdzie nałożony został obowiązek ujednolicenia szyldów/tablic reklamowych w obrębie jednego budynku w zakresie gabarytów, kolorystyki oraz użytych materiałów.

Jest to bardzo ważny zapis mający na celu dostosowanie istniejących reklam celem zachowania spójnej formy i harmonii kompozycyjnej. Świadome użycie wyrażeń "ujednolicenia szyldów zlokalizowanych" oraz "ujednolicenia wszystkich tablic reklamowych" wskazuje, że regulacje te odnoszą się nie tylko do tablic nowych, ale również do tych już istniejących. Reasumując, warunki dostosowania istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale wynikają zarówno z przepisów końcowych, jak również z poszczególnych punktów uchwały, co można zauważyć po dogłębnej analizie jej treści.

A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale jednoznacznie i zrozumiale określone.

Jednocześnie, odnosząc się do ograniczenia prawa własności zaskarżoną uchwałą organ wskazał, że Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia uchwały krajobrazowej, które określając zasady i warunki sytuowania reklam, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne właściciela danej nieruchomości. Uchwała krajobrazowa dotyczy indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości i może w jakimś stopniu naruszać te interesy, czy uprawnienia. Na tym bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 157/08). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem uchwały krajobrazowej, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń.

Ograniczenia prawa własności wynikające z uchwały krajobrazowej mają swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a zatem są prawnie dopuszczalne. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza istoty prawa własności strony skarżącej, a ograniczenia w kwestii możliwości umieszczania reklam miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej podstawą prawną uchwały krajobrazowej to nie ma podstaw, aby twierdzić, że w tej materii został naruszony interes prawny skarżącego.

Ponadto, większa część reklam usytuowanych na terenie miasta Nowego Sącza stanowi samowolę budowlaną, co dotyczy również większości wymienionych tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na nieruchomościach znajdujących się w posiadaniu skarżącego. Przykładem może być nieruchomość przy ulicy [...] (dz. [...] obręb [...]), gdzie wspomniana przez skarżącego reklama świetlna LED (nie należy do skarżącego), umieszczona na dachu budynku restauracji [...], została usytuowana nielegalnie, pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu do zgłoszenia.

Zgodnie z posiadanym przez organ rejestrem pozwoleń na reklamy z 1999 roku skarżący otrzymał pozwolenie nr [...] na umieszczenie elementów informacyjnych stacji paliw przy ul. [...] i [...] tj. działka [...] w obr [...] Organ posiada wyłącznie rejestr spraw wraz z zaznaczeniem rozstrzygnięcia.

Poza wymienionymi reklamami (reklama świetlna LED i elementy informacyjne stacji paliw), to w żadnym innym rejestrze nie zostały odnotowane zgłoszenia na umieszczenie pozostałych reklam/szyldów znajdujących się na tej działce.

Na działce ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...], zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 13 września 2010 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 23 września 2013 zostało wydane pozwolenie na usytuowanie 2 pylonów reklamowych oraz pylonu cenowego (żadne nie jest na rzecz skarżącego). Pozostałe znajdujące się tam reklamy/szyldy są samowolą budowlaną.

Na działkach ew. nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...], zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 22 października 2015 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r., znajduje się legalnie tablica informacyjna "[...] na elewacji budynku oraz szyld Biura Turystyki [...] A. S.-S.. Pozostałe znajdujące się tam reklamy/szyldy - 2 reklamy wolnostojące oraz 10 szyldów na elewacji budynku - są samowolą budowlaną. W tym miejscu, zaznaczyć należy, że samo zezwolenie konserwatora zabytków nie jest wystarczające do legalnego umieszczenia reklamy/szyldu, a jedynie jest jednym z elementów potrzebnych do uzyskania pozwolenia/zgłoszenia.

Na działkach ew. nr [...], [...], [...] w obr[...] przy ul. [...], zgodnie z decyzją znak [...] z dnia 17 listopada 1994 r., wymienione w złożonej skardze reklamy stanowią samowolę budowlaną, gdyż nie zostały zawarte w projekcie budowlanym budowy stacji ani też nie uzyskały odrębnych pozwoleń/zgłoszeń.

Działki ew. nr [...] w obr. [...] oraz [...] w obr. [...] należące do skarżącego nie są zabudowane i nie znajdują się na nich żadne reklamy/szyldy, a ich zagospodarowanie jest możliwe w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również uchwałę krajobrazową. Dla działki nr [...] obr[...] uzyskano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę restauracji [...] wraz z towarzyszącą infrastruktura techniczną oraz pylonem reklamowym, gdzie zgodnie ze złożonym wnioskiem można posadowić pylon reklamowy do 8,5m wysokości.

Decyzja Nr [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r. wraz z wnioskiem i załącznikiem graficznym do tego wniosku oraz wyciągiem z Uchwały NR XLIV/431/2017 Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 12 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza"

Odnośnie działki ew. nr [...] obr [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego NS 35 przyjęty Uchwałą NR XXXII/398/ 2008 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 789 poz. 5670 z dnia 5 grudnia 2008 r.), gdzie teren jest przeznaczony pod usługi - dopuszcza się realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2 (3U). Zapisy planu NS-35 zostaną zastąpione zapisami planu NS-59 przyjętego Uchwałą NR XXIIl/227/ 2019 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 19 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 29 listopada 2019 roku, póz. 8375 - plan zacznie obowiązywać od dnia 14.12.2019 r.) - przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi wbudowane lub realizowane w formie wolnostojącej (2MW/U).

Biorąc pod uwagę, że na nieruchomościach skarżącego znajdujące się reklamy/szyldy nie są posadowione zgodnie z prawem, tzn. bez pozwolenia, czy zgłoszenia i przy sprzeciwie organu, to właściciele tych reklam (a gdy ich nie ma, to skarżący) najpierw powinni doprowadzić do ich legalizacji nie tylko poprzez dostosowanie ich do warunków zapisanych w przedmiotowej uchwale, ale otrzymać stosowne pozwolenia na ich umiejscowienie. Co więcej, okoliczność, iż dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy.

Wobec powyższego, interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną przez niego uchwałą w stosunku do reklam/szyldów posadowionych nielegalnie na jego nieruchomościach, tym bardziej, że nie są to jego reklamy/szyldy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 , 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wyjaśnił, że każdy obszar (strefa) obejmuje tereny wyróżniające ją od innych terenów formą i funkcją zabudowy lub sposobem zagospodarowania terenu.

Obszary, w tym także Strefa A zostały wyznaczone na podstawie założeń wynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowego Sącza (uchwała Nr XLIV/431/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 12 września 2017 r., dalej: studium) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Granice strefy A pokrywają się z granicami obszarów dopuszczonych (zgodnie ze studium) lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Strefa A ujmuje istniejące maszty reklamowe wysokie i jednocześnie wyznacza lokalizacje potencjalnych nowych masztów, jednak tylko w obszarach dopuszczonych lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wyznaczonych w studium.

Organy gminy zarówno przy sporządzaniu planu miejscowego, jak i w przypadku podejmowania uchwały krajobrazowej są związane ustaleniami gminnego studium. Co prawda w praktyce ustalenia studium gminnego w większym stopniu niż ma to miejsce w przypadku uchwały krajobrazowej determinują treść sporządzanych planów miejscowych z uwagi na ich nieporównywalnie szerszy przedmiot regulacji, to jednak nie należy wykluczać, że mogą też wpływać na treść ustaleń uchwały krajobrazowej.

Co więcej, wskazane przez skarżącego nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr [...] w obr. [...] [...], [...], [...] w obr. [...] [...] w obr[...] [...] w obr[...] nie są zlokalizowane na obszarach oznaczonych w studium, jako te na których dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 wyznaczonych na rysunku studium i realizowanych na zasadach ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla takich terenów została ustanowiona strefa A.

Ponieważ dz. ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] oraz [...] w obr. [...] przy ul. [...], nie zostały ujęte w studium jako teren o takim przeznaczeniu, to stanowiło to podstawę dla organu do nieuwzględnienia uwagi wniesionej przez skarżącego na etapie procedowania uchwały krajobrazowej.

Poza tym, zgodnie z art. 37a ust. 1 upzp rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W kompetencji rady gminy leży zatem wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Rada gminy wprowadza wprawdzie ograniczenia, którym przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą muszą się podporządkować, niemniej jednak są to ograniczenia zgodne z prawem.

A zatem, bezpodstawne jest sformułowanie skarżącego jakoby działania tut. organu były "nieuzasadnione i nie podparte żadnymi kryteriami związanymi z dążeniem do kształtowania i zachowania lądu przestrzennego czy też ochrony krajobrazu", ponieważ kryteria te zostały ściśle określone przy uwzględnieniu zapisów studium. Rada Miasta Nowego Sącza rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza uwag złożonych do projektu uchwały krajobrazowej (Załącznik Nr 2 do uchwały krajobrazowej) równocześnie podtrzymała swoje stanowisko w zakresie wskazania w studium lokalizacji, w których mogą w przyszłości powstać obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Wobec powyższego ustalenia obu uchwał są zbieżne i w pełni uzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe, uchwałodawca zgodnie z art. 37a ust. 6 upzp prawidłowo wydzielił obszary strefy A ze względu na różne regulacje z tą strefą związane (a mające swe uzasadnienie w przeznaczeniu tych obszarów w studium).

Wskazać również należy, że część tekstowa przedmiotowej uchwały w § 6 zawiera takie same ustalenia dla obszaru II jak i obszaru V. Stąd, nawet biorąc pod uwagę skalę opracowania załącznika graficznego (1 :20 000), nie wymaga ustalenia, z dokładnością do 1m, jak tego żąda skarżący, gdzie przebiega linia pomiędzy ww. obszarami, gdyż zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych są takie same dla obu obszarów. Natomiast zapis § 7 przedmiotowej

uchwały już bardzo dokładnie wskazuje, w jakich odległościach od krawędzi jezdni mogą być lokalizowane wolnostojące tablice reklamowe trwale połączonych z gruntem. Takie ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości odnośnie miejsca ich sytuowania, a tym samym wyznaczonego czasu na ich dostosowanie do warunków określonych w zaskarżonej uchwale.

Poza tym, obszar bezpośrednio przylegający, to inaczej Obszar II, oznaczony graficznie kolorem pomarańczowym - zgodnie z legendą znajdującą się na rysunku, zlokalizowany wzdłuż drogi krajowej, w odległości wskazanej w ustaleniach zawartych w § 7. Zapis § 7. uchwały, który mówi, że "Ustala się następujące zasady i warunki sytuowania wolnostojących tablic reklamowych trwale połączonych z gruntem w II Obszarze (...)" jasno wskazuje, iż realizacja tablic reklamowych może nastąpić wyłącznie w odległości nie mniejszej niż 8,0 m i nie większej niż 18,0 m od krawędzi jezdni (w przypadku dróg krajowych administrowanych przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza) oraz odległość nie mniejszej niż 25,0 m i nie większej niż 33,0 m wzdłuż drogi krajowej nr 75 na odcinku od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta (gdyż teren ten zlokalizowany jest wzdłuż drogi krajowej poza granicą administracyjną Miasta Nowego Sącza i droga ta jest administrowana przez GDDKiA). W związku z powyższym nie podlega dywagacjom fakt, iż obszar II kończy się właśnie w tych odległościach, gdyż zapis § 7 ustala zasady i warunki sytuowania wolnostojących tablic reklamowych trwale połączonych z gruntem, w tym właśnie obszarze.

Nadmienić należy, że art. 16 upzp odnosi się tylko i wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym miejscu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma odwołania, iż zapis art. 16 upzp stosuje się analogicznie do uchwały "krajobrazowej" wprowadzonej na podstawie art. 37a upzp.

Tym samym należy uznać, iż ustawodawca dopuścił możliwość opracowania załącznika do przedmiotowej uchwały w skali 1:20000.

Również § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) jednoznacznie wskazuje, iż projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Stąd też, w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazał skali, w jakiej należy opracować załącznik graficzny do uchwały krajobrazowej, przyjęto, iż skala 1:20 000, jest skalą prawidłową.

Ponadto brak jest podstawy prawnej, zgodnie z którą granice obszarów w uchwale krajobrazowej muszą być zakończone liniami rozgraniczającymi, gdyż takie określenie funkcjonuje jedynie w art. 15 ust 2 upzp. Przepis tego artykułu ten jednoznacznie wskazuje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Nie ma takiego odniesienia do uchwały krajobrazowej, stąd wskazanie takiej linii nie jest konieczne i należy uznać za wystarczające wskazanie tego obszaru kolorem pomarańczowym.

Załącznik graficzny został sporządzony na mapie topograficznej uzyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. (mapy zostały sporządzone jednorazowo i nie podlegają aktualizacji). Wobec powyższego nie jest możliwe, aby załącznik graficzny, opracowany na mapie topograficznej, był aktualny na dzień opracowania uchwały. Ponadto art. 37a ustawy o planowaniu nie zawiera zapisu analogicznego do § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - "Materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia". Zwrócić także należy uwagę, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wydania rozporządzenia sprawie wymaganego zakresu projektu uchwały krajobrazowej (a do mpzp i studium takie są).

Ponadto pełne brzmienie artykułu 37a ust. 7 upzp, jasno wskazuje, że załącznik graficzny wraz z opisem ma charakter fakultatywny, a nie obowiązkowy jak interpretuje to skarżący. Mając powyższe na uwadze, sporządzona mapa nie jest więc, jak podnosi skarżący, sprzeczna z opisem natomiast stanowi swoiste dopełnienie tekstu.

W ocenie Rady uwidocznione granice obszarów/strefy są czytelne. W przekonaniu organu, szczegółowe opisywanie granic stref w formie określania współrzędnych tych granic lub wskazywania ich przebiegu według granic działek ewidencyjnych nie jest konieczne, tak jak nie ma konieczności opisywania przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania w mpzp.

Dodatkowo, należy wskazać, że na nieruchomościach na których zlokalizowane są wolnostojące obiekty usługowe i produkcyjne, będących w posiadaniu skarżącego, a znajdujących w Obszarach II,III,IV,V można usytuować obecnie maszt reklamowy o wysokości do 14m.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że jego wniosek o zmianę Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie doczekał się rozpoznania. Wniosek o zmianę został złożony pół roku po wejściu w życie zaskarżonej uchwały i nie była planowana procedura zmierzająca do zmiany tej uchwały, o czym skarżący został poinformowany.

Co równie istotne, część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżący wywodzi z naruszenia obiektywnego porządku prawnego, jak również z naruszenia interesu faktycznego. Takiego rodzaju zarzutem jest niewątpliwie twierdzenie skarżącego kwestionujące prawidłowość określenia przez Radę granic różnych obszarów, na które uchwała podzieliła teren objęty zawartą w niej regulacją. W przekonaniu organu zawarty w części tekstowej uchwały opis granic obszarów o różnych regulacjach (mający swe źródło w obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego), uzupełniony częścią graficzną uchwały, nie przekłada się w jakkolwiek sposób na naruszenie interesu prawnego skarżącego, albowiem do naruszenia mogłoby dojść jedynie w przypadku, gdyby opis ten powodował niemożliwość jednoznacznego ustalenia jakie przepisy mają zastosowanie do reklam znajdujących się nieruchomościach skarżącego.

Jak wyjaśniono powyżej, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie została przez skarżącego wykazana.

Ponadto, w kompetencji rady gminy leży wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji, lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego.

A zatem, chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru. Podział miasta na obszary, dokonany mocą § 1 uchwały i wprowadzenie dla każdego z nich odrębnych regulacji, znajduje upoważnienie w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 37a ust. 6 u.p.z.p. i koreluje z zapisami studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust 1 u.p.z.p. organ wskazał, że pylon reklamowy bezsprzecznie jest urządzeniem służącym do umieszczania na nim urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów, a jego definicja zawarta w §3 ust. 1 uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i nie jest sprzeczna z ustawowymi definicjami urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów. Uchwałodawca mógł określić zasady i warunki sytuowania pylonu reklamowego wskazując, jaki ma być ten pylon. Trudno się zgodzić ze skarżącym, że wiaty śmietnikowe, które ma posadowione na swoich nieruchomościach mogą być pylonem reklamowy w rozumieniu definicji zawartej w uchwale. Wiata śmietnikowa zawsze będzie wiatą śmietnikową, nigdy pylonem reklamowym, a bezprawne zlokalizowanie na niej reklam nie zmieni funkcji wiaty. Jako przykłady wiat można wskazać również np.: niewielkie przydomowe wiaty służące do przechowywania drewna na zimę, wiaty stanowiące zadaszenie ławek, np. w lesie czy parku. Żadną z nich nie można zaliczyć równocześnie do pylonu reklamowego. Zupełnie inna jest funkcja wiaty śmietnikowej, a inna pylonu.

Skarżący nie wykazał, aby definicja pylonu reklamowego umieszczona w zaskarżonej uchwale jednocześnie naruszała prawo i negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący hipotetycznie odnosi się do wiaty śmietnikowej, jako pylonu reklamowego, gdyż żadna z jego wiat nie jest pylonem reklamowym. Poza tym, skarżący nigdzie nie przedstawia żadnego dowodu, że jego pylony reklamowe (jeżeli takie posiada) są sprzeczne z zaskarżoną uchwałą, albo że przy umiejscowieniu jakiejś kolejnej działalności gospodarczej na jego działkach będzie musiał mieć pylon reklamowy, który będzie wykraczał poza przepisy uchwały. Należy przy tym podkreślić, że skarżący powinien wskazać konkretne postanowienia uchwały, które będąc sprzeczne z prawem jednocześnie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, czego nie uczynił.

Wobec powyższego przedstawiony zarzut jest bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ podniósł, że podkreślić należy, iż obszar II został wyznaczony wzdłuż dróg krajowych przebiegających przez miasto, przy których to minimalna odległość sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni wynosi 10 m (gdyż są to drogi krajowe), a nie 6 m jak wskazuje skarżący.

Organ wskazuje, iż realizacja tablic reklamowych może nastąpić wyłącznie w odległości nie mniejszej niż 8,0 m i nie większej niż 18,0 m od krawędzi jezdni (w przypadku dróg krajowych administrowanych przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza) oraz odległość nie mniejszej niż 25,0 m i nie większej niż 33,0 m wzdłuż drogi krajowej nr 75 na odcinku od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta (gdyż teren ten zlokalizowany jest wzdłuż drogi krajowej poza granicą administracyjną Miasta Nowego Sącza i droga ta jest administrowana przez GDDKiA). Wprowadzenie do zaskarżonej uchwały krajobrazowej zapisu o możliwości lokalizowania tablic reklamowych w odległości nie mniejszej niż 10,0 m. (a nie jak jest ustalone w uchwale 8,0 m.) spowodowałoby, iż zarządca drogi, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, o których mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie mógłby wyrazić zgody na usytuowanie tablicy reklamowej w odległości mniejszej niż wskazane 10 m (droga krajowa), podczas gdy ww. art. 43 ust. 2 jasno daje zarządcy drogi taka możliwość. Taka zgoda byłaby wówczas sprzeczna z aktem prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, i nie mogłaby zostać zaakceptowana przez organ administracyjno-budowlany na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z art. 43 ust. 3 przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy, w związku z powyższym wprowadzono w uchwale krajobrazowej zapis, iż ustala się obowiązek realizacji tablic reklamowych wzdłuż drogi krajowej Nr 75 na odcinku od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta w odległości nie mniejszej niż 25 m i nie większej niż 33 m właśnie ze względu na fakt, iż jest to obszar położony poza terenem zabudowy i taka zgoda na zbliżenie nie jest możliwa.

Odległość 8 m wynika z przeprowadzonych analiz dokonanych w trakcie przygotowania projektu Uchwały oraz rozmów prowadzonych z Miejskim Zarządem Dróg w N. S. (jednostką organizacyjną Miasta N. S.). Odległość ta podyktowana była analizą widoczności wykonaną podczas inwentaryzacji terenowej. Ponadto na podstawie rzutów poszczególnych ulic, na których naniesione były granice pasów drogowych, wyznaczono średnią optymalną odległości sytuowania wolnostojących tablic reklamowych. Z analizy wynika, że zachowanie odległości 8 m od krawędzi jezdni jest optymalne, ponieważ umożliwia lokalizacje bilbordów poza granicami pasów drogowych na działkach prywatnych. Obecnie wiele reklam usytuowanych jest zbyt blisko jezdni, w dodatku nielegalnie, co stwarza potencjalne zagrożenie dla użytkowników drogi.

W ocenie organu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 37 a ust. 3 upzp poprzez ustanowienie rzekomego zakazu sytuowania szyldów w uchwale krajobrazowej.

Organ podkreślił, że początek § 6 skarżonej uchwały w brzmieniu: "Dla Obszarów II, III, IV i V ustala się następujące zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (z wyłączeniem szyldów), ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczane na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność", jasno rozgranicza regulacje dotyczące tablic i urządzeń reklamowych oraz regulacje dotyczące szyldów.

W § 6 pkt 2a, ani w żadnym innym miejscu przedmiotowej uchwały nie znajduje się żaden generalny zakaz sytuowania szyldów, jak wskazuje skarżący, a co najwyżej zasady i warunki sytuowania szyldów.

Niezależnie od powyższego, argumentacja skarżącego, iż na nieruchomościach tj. na dz. ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] oraz [...] w obr. [...] przy ul. [...], planuje budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych i umieszczenie szyldów reklamujących jego zamierzenia inwestycyjne, pozostanie w sferze planów, gdyż te nieruchomości nie zostały ujęte w studium zagospodarowania przestrzennego, ani w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jako teren o takim przeznaczeniu. Ponadto szyld reklamujący planowane zamierzenie inwestycyjne byłby zwykłą reklamą, gdyż zgodnie z definicją zawartą w ustawie upzp przez "szyld" - należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, a prowadzenie takiej działalności na swojej nieruchomości skarżący planuje dopiero w przyszłości. A zatem, i w tym przypadku interes prawny skarżącego nie został naruszony.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że ustanowienie zakazu stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących jest przekroczeniem delegacji ustawowej art. 37a ust. 1 upzp. Zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami standardów jakościowych, dotyczących w szczególności: standardów technicznych i bezpieczeństwa w zakresie trwałego zamocowania, kompletności i trwałości wyposażenia są również walory estetyczne, a do nich należy m.in. jest kolorystyka. A zatem, zasady i warunki, które uchwałodawca miał określić w przedmiotowej uchwale również odnoszą się do kolorów, tym bardziej, że celem wprowadzonych przepisów ustawowych było doprowadzenie do uporządkowania przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Uchwała ma zmierzać do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców (takim niewątpliwie jest m.in. ograniczenie w stosowaniu jaskrawej kolorystyki czy powłok fosforyzujących) oraz do poprawy wizerunku miasta. Poza tym, czym innym jest marka, logo, oznaczenie indywidualne przedsiębiorcy i zastrzeżone w tych oznaczenia kolory i barwy, a czym innym reklama, która przecież nie stanowi tylko oznaczenia przedsiębiorcy, ale zawiera również inne elementy. Indywidualne oznaczenie przedsiębiorcy, jego marka czy logo, będą stanowić szyld, co do którego uchwała nie wypowiada się w zakresie kolorów. Niezależnie od powyższego, powłoki fosforyzujące stanowią rodzaj materiału budowlanego, a ten może być regulowany zapisami uchwały.

Organ wskazał, że w § 13 zaskarżonej uchwały zwalnia się z obowiązku dostosowania do warunków określonych w przedmiotowej uchwale istniejące ogrodzenia, które zostały wybudowane zgodnie z przepisami przed dniem wejścia w życie uchwały. A zatem, jeżeli ogrodzenie należące do skarżącego zostało posadowione zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, nie miał obowiązku dostosowywać tego odrodzenia do uchwały krajobrazowej. Wobec tego, interes prawny skarżącego w tej materii również nie został naruszony.

W ocenie organu, bezpodstawny jest również zarzut dotyczący § 6 pkt 3 lit. f, lit. o i lit. p uchwały, które to przepisy dopuszczają sytuowanie gablot reklamowych na parterze budynków, w których prowadzone są usługi fotograficzne i biura sprzedaży nieruchomości, przy usługach gastronomicznych stosowanie markiz, parasoli, przenośnych "kobyłek". Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem całości regulacji zawartej w § 6 uchwały. W tym kontekście możliwość sytuowania tych rodzajów reklamy zawierających menu lokali gastronomicznych, informacji o lokalu, czy związanych bezpośrednio z działalnością fotograficzną, czy sprzedażą nieruchomości na budynkach przy wejściu do takiego lokalu, jawi się nie tyle jako ograniczenie, dyskryminacja, czy zastosowania różnych regulacji w ramach tego samego rodzaju obszarów (jak twierdzi skarżący), ale stanowi wręcz dodatkową możliwość dla przedsiębiorcy - związaną z zasadami i warunkami sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach, w przypadku gdy prowadzi on w takim budynku działalność gastronomiczną, fotograficzną, czy sprzedaż nieruchomości. Natomiast dopuszczenie tego typu urządzeń dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność na danym obszarze miasta spowodowałoby chaos w przestrzeni miasta. W realiach działalności prowadzonej przez skarżącego tj. najmu nieruchomości pod obiekty gastronomiczne, czy samemu prowadzenie takiej działalności, w przekonaniu organu, kwestionowana regulacja § 6 uchwały nie oznacza dla skarżącego zakazu umieszczania reklamy w takiej formie, a zatem nie narusza to jego interesu prawnego. Organ, zgodnie z art. 37a ust. 2 upzp z miał prawo w uchwale określić zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność, dlatego też bezpodstawny jest zarzut dotyczący § 6 pkt 1 i 4 lit. c i lit. d uchwały, które to przepisy w ocenie skarżącego dopuszczają się nierównego traktowania przedsiębiorców poprzez zróżnicowania wielkości szyldu, pomimo tego, że jego sytuowanie jest ściśle związane z rodzajem i kubaturą budynku, co stanowi swoistą zasadę oznakowania firm na terenie miasta.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przyjęcie uregulowań przewidzianych w uchwale nie narusza art. 37a ust 1-9 upzp, który umożliwia gminie ustalenie w formie uchwały zasad i warunków sytuowania szyldów, w tym ich ilości.

W kompetencji rady gminy leży wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości/ilości prezentowanych reklam, czy szyldów. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego.

Również prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998).

Rada gminy tworząc przepisy prawa (m.in. zaskarżoną uchwałę krajobrazową) miała na uwadze, że podejmowane przez nią działania mają służyć zaspokajaniu" potrzeb całej wspólnoty samorządowej. Dostrzec także należy, że wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej Uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone i uporządkowane. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny, nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny potencjalnego przedsiębiorcy mogłoby naruszać.

Zarzut przekroczenia przez zaskarżoną uchwałę delegacji ustawowej z art. 37a ust. 1 upzp poprzez znajdujący się w niej zapis § 6 pkt 3 lit. m nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie i nie dotyczy skarżącego.

Zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 16a upzp przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Oznacza to, że tablice informacyjne np. o współfinansowaniu inwestycji ze środków WFOŚiGW w K. (jak tablica należąca do skarżącego), mają charakter reklamy, a ich usytuowanie w przestrzeni miasta odbywa się na podstawie obowiązujących przepisów. Na marginesie organ dodał, że jeżeli skarżący wykaże, że przedmiotowa tablica nie jest reklamą, to zaskarżona uchwała nie będzie miała zastosowania do tej tablicy.

Niemniej jednak, zaskarżona uchwała krajobrazowa dopuszcza tego typu tablice zawierające informacje o współfinansowaniu ze środków zagranicznych (a w przypadku skarżącego są to środki krajowe, zatem skarżony zapis uchwały nie ma zastosowania do jego tablicy informacyjnej) i zarazem nie ingeruje w zasady i warunki ich posadowienia (zgodnie z § 5 pkt 3 lit. 1, § 6 pkt 3 lit. m uchwały) odsyłając do przepisów odrębnych.

A zatem, chybiony jest zarzut przekroczenia przez zaskarżoną uchwałę delegacji ustawowej z art. 37a ust. 1 upzp poprzez znajdujący się w niej zapis § 6 pkt 3 lit. m. Co więcej, skarżący w tym zakresie nie wykazał zastosowania skarżonego przepisu przedmiotowej uchwały do stanu faktycznego na jego nieruchomości i naruszenia prawa materialnego, a zatem jego interes prawny nie został naruszony.

Za nietrafiony uznany został zarzut odnoszący się do niejednoznaczności występujących w uchwale pojęć, ponieważ dopuszczalne jest stosowanie pojęć powszechnie znanych i zrozumiałych. Zaskarżona uchwała krajobrazowa została sporządzona w sposób możliwie najbardziej zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy tj. zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga jednak definicji, ponieważ wobec jej braku istnieją ogólne zasady wykładni, w tym podstawowa zasada wykładni językowej, których zastosowanie pozwala na właściwe odkodowanie treści normy prawnej. Użyte słownictwo zostało zaczerpnięte z zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ze studium, a niektóre pojęcia np. "obszar i obiekt wpisany do rejestru zabytków" są powszechnie stosowane w prawie budowlanym (art. 29 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Również, w ocenie organu, nie ma potrzeby definiować określenia "krawędź jezdni", gdyż nie jest ono mogącym budzić wątpliwości określeniem "krawędź drogi", a przeciętny uczestnik ruchu drogowego, zarówno kierowca, jak i pieszy doskonale rozumieją co oznacza krawędź jezdni.

Jakkolwiek brak jest w uchwale definicji ww. pojęć, to nie można jednak zgodzić się ze stroną, że brak ten oznacza niejednoznaczność regulacji prawnej. Poza tym, nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga definicji, wobec jej braku dane pojęcie należy rozumieć też zgodnie z jego potocznym sensem. Ponadto, określenia użyte w uchwale należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem przyjętym przez słownik języka polskiego i przy uwzględnieniu legalnych definicji pojęć ustawowych uregulowanych w przepisach u.p.z.p. Wówczas użyte pojęcia nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Uchwała stanowi całość, a poszczególne jej zapisy należy odczytywać łącznie z innymi, w tym m.in. jej postanowieniami ogólnymi. Tymczasem skarżący dokonuje wybiórczej wykładni poszczególnych zwrotów zawartych w uchwale w oderwaniu od całego aktu prawa miejscowego, co ma wykazać rzekomą wadliwość sformułowanych w niej przepisów.

Zdaniem organu, uchwała w sposób jasny i czytelny ustala zasady i warunki w przedmiocie sytuowania m.in. tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, oraz wprost zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż ustalone uchwałą, chyba że ich sytuowanie zostało określone w przepisach odrębnych, stąd nie ma wątpliwości, że adresat normy chcący w sposób legalny posadowić określony rodzaj np. tablicy reklamowej w określonej części miasta musi zastosować się do wymogów określonych w uchwale.

Również w tym zakresie, organ podnosi, że nie został naruszony żaden interes prawny skarżącego.

Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 z późn. zm.) było bowiem dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy napisano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych. Wskazuje się również, że na odbiór krajobrazu mają wpływ kwestie związane z estetyką istniejących obiektów budowlanych.

Wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone i uporządkowane. Znajdujące się w tej uchwale zapisy nie są przypadkowymi, tylko mającymi swoje uzasadnienie w obowiązujących aktach prawa miejscowego oraz studium.

W świetle okoliczności faktycznych sprawy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, ponieważ organ planistyczny nie kształtował w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości w zakresie zasad i warunków sytuowania reklam/szyldów. Nie można uznać, że uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej, czy też korzystanie ze swoich nieruchomości, skoro jej zapisy przedmiotowe nie odnoszą się do działalności, lecz wyłącznie do funkcjonowania reklam i szyldów w przestrzeni publicznej. Poza tym, uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu reklamy na działkach skarżącego, a jedynie wprowadza w tym zakresie ograniczenia i zakazy co do zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ilości szyldów.

Biorąc pod uwagę, że zostały spełnione wszystkie warunki ustawowe dotyczące wprowadzenia przedmiotowej uchwały, nie zostały przekroczone granice władztwa planistycznego, uchwała nie jest sprzeczna z prawem, mieści się w granicach delegacji ustawowej, nie zostało ograniczone prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej, czy też korzystanie ze swoich nieruchomości, a wyłącznie wprowadzone ograniczenia i zakazy dotyczą zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ilości szyldów, należy uznać że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ konkludował, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, a tym samym skarga na podstawie art. 58§ 1 pkt 5a ppsa winna podlegać odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XLII/415/2017 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonywane.

Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 37a i 37 b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej w skrócie u.p.z.p) wprowadzone do u.p.z.p. ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), deklarowanym celem ww. nowelizacji było wprowadzenie rozwiązań mających zapewnić ochronę krajobrazu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).

Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994) w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Strona skarżąca nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).

Aby zatem skutecznego złożyć skargę strona skarżąca musi wykazać , że na wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony jej konkretny interes prawny lub jej uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie jej uprawnień wynikających z przysługującego ej prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał, że jest właścicielem / współwłaścicielem nieruchomości sytuowanych na obszarze objętym skażoną uchwałą, oznaczonych jako działki ewid.nr: [...] obr[...] objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...], [...], [...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonych przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul[...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr. [...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul[...]; [...] obr[...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...]; [...] obr[...] - objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...].

Skarżący wskazał, na naruszenie interesu prawnego w związku z prowadzoną na ww. nieruchomościach działalnością gospodarczą, w tym usługową przez zakazy i ograniczenia wprowadzone przedmiotową uchwałą w zakresie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów oraz reklamowych masztów wysokich. Wobec powyższego, w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów K.c, w tym przepis art. 140. Naruszenie to wiąże się z faktem ustalenia w skarżonej uchwale krajobrazowej zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Nowy Sącz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich ilości, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a także odległości w jakich mogą być sytuowane względem krawędzi jezdni. W tym miejscu trzeba też podkreślić, że w § 11 skarżonej uchwały krajobrazowej ustalono obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia uchwały tablic i urządzeń reklamowych, w tym szyldów do ustalonych zasad i warunków określonych w uchwale, wynoszący 12 miesięcy dla obszaru I II (pkt 1) i 36 miesięcy dla pozostałych obszarów (pkt 2).

Ustalenie, że ustawa krajobrazowa narusza interes prawny skarżącego pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywiste i nie budząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie , które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z 11.02. 1998, sygn. akt II SA/Wr 1459/97;wyrok NSA z 15.10. 2019 r. sygn. akt II 2880/17. OSK II OSK 2880/17. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.

Z uwag o charakterze ogólnym podkreślenia wymaga, że w postępowaniu opartym ma normie z art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Powyższy wymóg jest istotny ponieważ – jak już wskazano - skuteczne uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w sytuacji gdy zaskarżoną uchwałą został naruszony interesu prawny lub uprawnienia skarżącego przy czym naruszenie to musi mieć charakter aktualny, zindywidualizowany i dotyczący możliwych do wskazania dóbr prawnych, które przysługują skarżącemu. W konsekwencji sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu ze względu na przysługujący mu tytuł prawny do oznaczonych nieruchomości objętych ustaleniami uchwały krajobrazowej, ewentualne uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Nadto wskazać trzeba, że również potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 .12. 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Jak już wyżej wskazano skarżący jako właściciel lub współwłaściciel 11 nieruchomości oznaczonych w skardze wykazał, że znajdują się one w obszarze w kilku obszarach wyróżnionych w obrębie Miasta Nowy Sącz, w tym w obszarze II, III, IV i V , żadna jednak z jego nieruchomości nie znajduje się w strefie A. Strefa A, wyznaczonej zgodnie z treścią § 1 ust. 6 i § 6 ust.4 lit. j) uchwały oraz zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1. Strefa A została wydzielona w ramach obszaru II i V w ten sposób, że na znajdujących się w jej obrębie terenach usługowych dopuszczono realizację wysokich masztów reklamowych (o wys. do 24 m). Kwestia braku działek strony skarżącej w strefie A nie budzi wątpliwości, a nadto pełnomocnik skarżącego jednoznacznie potwierdził tę okoliczność na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. W związku z powyższym w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie zarzuty skarżącego, w których kwestionuje prawidłowość wyznaczenie owej strefy A nie podlegają rozpoznaniu, że względu wyżej opisanych.

Mając na uwadze uregulowanie procedury uchwalania uchwały krajobrazowej zauważyć należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń w zakresie trybu i etapów uchwalanie zaskarżonej uchwały krajobrazowej przewidzianych w art. 37b u,.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu braku merytorycznego uzasadnienia odmowy uwzględnienia złożonych skutecznie i w terminie uwag skarżącego do projektu uchwały, w tym przez nieuwzględnienie wniosku o zmianę zasad lokowania masztów reklamowych wysokich do 24 metrów na terenie nieruchomości skarżącego, a nie objętych strefą A, w której takie maszty mogą być lokowane wskazać trzeba, że nie podlega on uwzględnieniu. Uwagi skarżącego zostały bowiem złożone w terminie, który liczony stosownie do treści art. 37b ust 2 pkt 8 u.p.z.p. upływał w dniu 13.03. 2017 r. Uwagi skarżącego zostały rozpatrzone, przy czym 2 z nich podlegały uwzględnieniu w całości, a dalsze dwie w części (wykaz uwag złożonych do projektu uchwały K 266 akt adm.) Co do nieuwzględnionej uwagi, w której skarżący postulował włączenie do Strefy A 7 działek będących jego własnością Prezydent M. N. Sącza wraz z odmową wyjaśnił, że "zgodnie z treścią § 6 pkt 4 uchwały na nieruchomościach na których zlokalizowane są wolnostojące obiekty usługowe lub produkcyjne dopuszcza się realizację reklamowych masztów wys. do 14 m. Odpowiednio uzasadnione zostały pozostałe rozstrzygnięcia organu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi i oceniając zaskarżoną uchwale w granicach naruszonego interesu strony skarżącej przede wszystkim trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 37 a ust. 6 u.p.z.p. uchwała krajobrazowa może wprowadzać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, jednak pod warunkiem, że granice tych obszarów zostaną określone w sposób jednoznaczny (ust. 6). Stosownie natomiast do ust. 7 tegoż przepisu uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. Istotne jest przy tym, że zgodnie z cyt. art. 37a ust.7 u.p.z.p. nie ma obowiązku sporządzania załącznika graficznego do uchwały, natomiast jeśli zostanie on sporządzony stanowi immanentną część uchwały, w którym następuje dookreślenie treści uchwały w zakresie jednoznacznego wyznaczenia granic poszczególnych obszarów objętych uchwałą krajobrazową. A zatem, w sytuacji skorzystania przez Radę Miasta Nowego Sącza z możliwości wprowadzenia załącznika graficznego, jego obligatoryjnym elementem jest jednoznaczne określenie granic obszarów. Jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas uchwałodawca stosuje przepis 37a ust. 6 u.p.z.p. wskazując podział gminy na obszary, z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów w tekście uchwały. Ustawodawca nie nakłada jednak obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale w sytuacji skorzystania z możliwości sporządzenia załącznika graficznego, który wraz z opisem jednoznacznie określa granice obszarów. Oznacza to, że zastosowanie ust. 6 i 7 z art. 37a jest co najmniej uzupełniające, jeśli nie alternatywne. Odnosząc powyższe do skarżonej uchwały nie można zatem podzielić oceny skarżącego w kwestii braku jednoznacznego określenia w uchwale, granic poszczególnych obszarów gdyż w załączniku graficznym nr 1 zostały one określone jednoznacznie i precyzyjnie tj. w każdym przypadku w oparciu o tekst uchwały wraz z załącznikiem graficznym można jednoznacznie wskazać w jakim obszarze sytuowana jest poszczególna nieruchomość.

W związku z tym niezasadny okazał się zarzut nadużycia władztwa planistycznego przysługującego gminie. Podkreślić bowiem trzeba, że ze względu na cel uchwały krajobrazowej jakim jest uporządkowanie przestrzeni publicznej uchwała może wprowadzać podział miasta na obszary i strefy, w których obowiązują zróżnicowane zasady sytuowanie obiektów małej architektury oraz tablic urządzeń reklamowych, włączając w to zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9.12. 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17). W tym miejscu wypada dodać, że wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej uchwale żaden przepis nie wprowadza zakazu sytuowania szyldów na niezabudowanych nieruchomościach. Jak bowiem wynika z § 6 skarżonej uchwały szyldy mogą być umieszczane przez podmiot prowadzący na niej działalność. Nie oznacza to bynajmniej, że aby umieścić szyld na nieruchomości nieruchomość ta musi być zabudowana. Takie ograniczenie nie wynika z żadnego przepisu przedmiotowej uchwały. Czy innym jest natomiast cały szereg obowiązków (§ 6 pkt 1 lit a i lit. b) , zakazów (§ 6 pkt pkt 2 lit. c ) oraz dozwoleni (§ 6 pkt 3 lit. b, lit.c odnoszących się do umieszczania szyldów na budynkach, której to problematyce miejscowy uchwałodawca poświęcił dużo uwagi.

Nadto niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa własności i zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ich ograniczenie skutkujące przede wszystkim brakiem możliwości realizacji na nieruchomościach skarżącego reklamowych masztów wysokich tj.do 24 m, ale także innymi ograniczeniami w sytuowaniu reklam i urządzeń reklamowych, ich gabarytów i standardów jakościowych. Odnosząc się do tych zarzutów wypada zauważyć, że co prawda własność i swoboda działalności gospodarczej należą do praw chronionych konstytucyjnie (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP odnoszące się do własności oraz przez art. 22 Konstytucji RP odnoszący się do swobody gospodarczej ) podobnie jak zasada równości wobec prawa i zasada niedyskryminacji (gwarantowana w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) to zasady te nie mają charakteru bezwzględnego. Jak już wskazano zarzut naruszenia powyższych zasad został postawiony w związku z ograniczeniami wprowadzonymi w § 6 pkt 1, pkt 4 lit. e i d, § 6 pkt 3 lit. f, § 6 pkt 3 lit o i lit p uchwały, także w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, przez co pozbawiono go m,. in. możliwości sytuowania reklamowych masztów wysokich do 24 m. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty te nie podlegają uwzględnieniu jako niezasadne. Podkreślić trzeba, że wprowadzenie skarżonej uchwały krajobrazowej nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie wszystkich nośników reklamowych oraz szyldów na nieruchomościach skarżącego, lecz, że została ograniczona pełna dowolność w tym zakresie. Wskazać przy tym trzeba, że wprowadzone ograniczenia uzasadnione są koniecznością dbania o ład przestrzenny, krajobraz i walory środowiskowe, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą (u.p.z.p.) i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, jakkolwiek ingeruje w interes prawny przedsiębiorcy. Nie można się też zgodzić, że wprowadzone w uchwale ograniczenia skutkują naruszeniem istoty prawa własności. Skarżący jako właściciel lub współwłaściciel nieruchomości może je nadal wykorzystywać zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lokując na nich przewidziane uchwałą nośniki reklamowe, może również wykorzystywać te nośniki które są już posadowione pod warunkiem, że nie narusza to ustaleń skarżonej uchwały. Tym samym uchwała krajobrazowa nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu także z posadowienia na posiadanych nieruchomościach tablic i nośników reklamowych. Kwestionowane w skardze ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, jak również obiektów małej architektury i ogrodzeń, ich gabarytów standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane nie może być uznane za niezgodne z prawem ponieważ obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. I tak zgodnie z normą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być wprowadzone ustawą. Ograniczenia prawa własności wynikają również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c.) jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08).

W ocenie Sądu zarzuty dotyczące dyskryminacji w zakresie wskazanym wyżej w tj. § 6 pkt 1, pkt 4 lit. e i d, § 6 pkt 3 lit. f, § 6 pkt 3 lit o i lit p uchwały , jak również w zakresie dotyczącym sytuowania, gabarytów i ilości pylonów i masztów reklamowych, w tym przede wszystkim masztów reklamowych wysokich stanowią zarzuty skierowane w istocie przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta Nowego Sącza regulacji, a pod tym względem sądy administracyjne nie sprawują kontroli aktów prawa miejscowego. Zważyć trzeba, że zgodnie z przepisem z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Do kompetencji rady gminy należy wprowadzenie np. zakazu sytuowania określonych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, ograniczeń ich ilości lub dopuszczalnej wielkości w tym w zależności od tego, jakiego rodzaju działalność gospodarczą prowadzą lub zamierzają prowadzić i jakie w związku z tym jakie stosują lub zamierzają stosować nośniki reklamowe i nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji przedsiębiorców. Podkreślić bowiem trzeba, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do wprowadzenia regulacji mającej na celu podjęcie działań zmierzających do wyeliminowanie, a przynajmniej ograniczenia chaosu reklamowego, co niewątpliwie łączy z ograniczeniami wolności działalności gospodarczej, ale w sposób dopuszczony przez cyt. ustawę (art. 37a u.p.z.p.) przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, wynikającej z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Konkludując, zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji stanowi zarzuty skierowane przeciwko postanowieniom ustawy (art. 37a ust. 1 i ust.9 u.p.z.p.) a nie postanowieniom skarżonej uchwały, która została na jej podstawie wprowadzona, zatem zarzut ten nie podlega uwzględnieniu w rozpoznawanej sprawie. Przykładowo odnosi się to do zakazów wprowadzonych w 2 § 6 pkt 2 lit. g w którym zakazano stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących a także w pozostałych postanowieniach § 6 ust. 2.

Jako nietrafny należy ocenić zarzut naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i ukształtowanie warunków realizacji reklam wolnostojących, w tym w szczególności trwale z gruntem związanych, na terenie zabudowanym

W skardze wskazano, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 o drogach publicznych (Dz.U. 2018. 2068, dalej w skrócie u.d.p.) jest w zakresie określenia odległości reklam wolnostojących od krawędzi jezdni drogi publicznej sprzeczny z treścią normy ustawowej. Wskazany przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. dopuszcza lokowanie tego rodzaju obiektów budowlanych w odległości 6 metrów a nie 8 od krawędzi drogi gminnej, a więc w odległości mniejszej niż ustalona w uchwale. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba bowiem stwierdzić, że powyższa argumentacja jest nietrafna, ponieważ przepis § 7 ust 1 lit. d uchwały krajobrazowej stanowiący m. in.: o realizacji tablic reklamowych w odległości nie mniejszej niż 8 m i nie większej niż 18 m od krawędzi jezdni (...) nie narusza normy z art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten określa bowiem to, w jakich odległościach, od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Oznacza to zatem, że "reklamy umieszczone przy drogach w obszarach zabudowanych", równocześnie "nie będące obiektami budowlanymi" nie są regulowane ustawą o drogach publicznych i dlatego uchwała krajobrazowa mogła uregulować to zagadnienie. Kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały nie stoi więc w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych), a jedynie wprowadza ww. ograniczenia z punktu widzenia celu, jakiemu służy uchwała krajobrazowa.

Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przepis § 6 pkt 3 lit. m uchwały dopuszczający lokalizację tablic informacyjnych o realizacji inwestycji współfinansowanych ze środków zagranicznych oraz dla których zasady sporządzania zostały określone w przepisach odrębnych, stanowi naruszenie przepisu art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zarzut ten jednak nie podlega rozpoznaniu gdyż skarżący nie realizuje inwestycji ze środków publicznych. Na marginesie dodać można, że gdyby nawet korzystał ze środków zagranicznych, to powyższe naruszenie nie stanowi naruszenia istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenia w tym zakresie nieważności uchwały.

Nadto skarżący zarzucił naruszenia normy z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez niewypełnienie delegacji ustawowej ww. normy i w konsekwencji brak ustalenia w skarżonej uchwale wszystkich warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych urządzeń reklamowych do zakazów , zasad i warunków określonych w uchwale poza ustaleniem terminów. Zarzut ten należy uznać za niezasadny gdyż warunki takie zostały określone w 5 rozdziale uchwały zatytułowanym "Przepisy końcowe". I tak. § 11 uchwały wprowadzony został ogólny obowiązek dostosowania do zakazów i warunków określonych w uchwale w terminach wskazanych w tym artykule istniejących, tablic i urządzeń reklamowych, bez zróżnicowania ich na zrealizowane legalnie lub nielegalnie. Takie zróżnicowanie zawiera natomiast przepis § 13, w którym wprowadzono zwolnienie od obowiązku dostosowania do warunków określonych w ustawie istniejących ogrodzeń zlokalizowanych na wszystkich obszarach pod warunkiem, ze zostały zrealizowane zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem wejścia przedmiotowej uchwały, a więc legalnie. Odnośnie warunku wskazanego w cyt. § 11 wypada dodać, że jest on w pełni uzasadniony celem uchwały krajobrazowej mającej zagwarantować wprowadzenie kompleksowej zmiany w zakresie uporządkowania istniejącego chaosu reklamowego w przestrzeni publicznej miasta Nowy Sącz. W związku z powyższym nie ma większego znaczenia wskazywanie w skardze, że niektóre z tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych sytuowanych na nieruchomościach skarżącego zostały zrealizowane legalnie.

Z kolei w § 12 uchwały ustalono, że obiekty małej architektury nie wymagają dostosowania do nakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, a w § 10 wprowadzono warunek oznaczenia na wolnostojących tablicach reklamowych i urządzeniach reklamowych, które zostały ustawione zostały na podstawie decyzji administracyjnej – nr i daty jej wydania (pkt 1), lub gdy wymagały zgłoszenia – daty złożenia wniosku.

W związku z tak ustalonymi warunkami, w tym w szczególności nałożenia obowiązku dostosowania także legalnie wykonanych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (§ 11 ) wypada dodać, że w podstawie prawnej stanowienia uchwał krajobrazowych tj. w art. 37a u.p.z.p. nie przewidziano możliwości wprowadzenia do uchwały krajobrazowej jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej szkody związanej z działaniami mającymi na celu dostosowanie legalnie zrealizowanych obiektów, na które nałożono taki obowiązek. Ponieważ w świetle obowiązującego prawa nie ma możliwości kompensowania poniesionych z tego tytułu szkód nie można uznać też, że w tym zakresie lokalny uchwałodawca, pominął istotny warunek realizacji owego dostosowania.

Jako niezasadny należy ocenić zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej przejawiający się w wadliwej konstrukcji definicji legalnej w § 3 ust. 1 pkt 2 dotyczącej pylonu reklamowego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że nie stanowi pylonu żaden "nośnik" umożliwiający zamieszczenie kilku szyldów lub reklam, trwale związany z gruntem o maksymalnej wysokości 8,5 m i maksymalnej szerokości 2,5 m o ile stanowi on inny obiekt jak np. wiatę śmietnikową. W tym przypadku sugestię skarżącego, że np. wiata śmietnikowa spełniająca warunki i parametry charakteryzujące pylon reklamowy może stanowić pylon należy ocenić jako całkowicie chybioną, tym bardziej, że – jak wskazuje organ - pojęcie pylonu reklamowego jest dobrze zakorzenione w świadomości społecznej.

Nie sposób się również zgodzić z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenie art. 37a ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6, § 8 ust. 1, § 9, § 143, § 146 ust. 1 i 2, § 147 ust. 1 i 2, § 150 ust. 3, § 155 ust. 1-4, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez użycie w zaskarżonej uchwale określeń i definicji, które są niejednoznaczne i mogą być dowolnie interpretowane przez organ egzekwujący postanowienia uchwały, a także użycie określeń nieostrych i nie jednoznacznych w zakresie definicji, które wpływają na rozgraniczenie wydzielonych w ramach zaskarżonej uchwały obszarów o różnych regulacjach. Nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie pojęcia jakimi posługuje się uchwałodawca wymagają definicji legalnych. Przykładowo nie zachodzi potrzeba definiowania pojęcia "krawędzi jezdni" gdyż jest to pojęcie rozumiane w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim jednak należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 15. 10. 2019 r. sygn. akt II OSK 2880/17, które Sąd przyjmuje za swoje, zgodnie z którym należy mieć na uwadze, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia Prezesa Redy Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. W konsekwencji nawet jeżeli zaskarżona uchwała zawiera pojęcia nieostre jak np. "jaskrawa kolorystyka" czy "mały budynek" to w odniesieniu do uchwały krajobrazowej sformułowania takie trudno uznać za nieprawidłowe, przeciwnie mogą one skutecznie umożliwić zrealizowanie celów, dla jakich tworzone są uchwały krajobrazowe.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji