Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] W. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. M. o dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] W. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 26 lutego 2024 r. Prezydent Miasta [...] W. (dalej również jako "wnioskodawca") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pomiędzy Prezydentem Miasta [...] W. (dalej również jako "Prezydent [...] W.), a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że K. M. 10 stycznia 2024 r.

w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. złożył wniosek o dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna. We wniosku nie wskazał adresu zameldowania, ani adresu tymczasowego, wskazał jedynie adres do korespondencji – W. powiat B.. Jak wskazuje wnioskodawca, Prezydent Miasta B. pismem z 25 stycznia 2024 r. przekazał mu wniosek K. M., na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j., dalej również jako "k.p.a.), jako organowi właściwemu – zdaniem Prezydenta Miasta B. - z uwagi na miejsce zameldowania K. M..

Zdaniem wnioskodawcy właściwość w tej sprawie określona powinna zostać w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2023.735 t.j., dalej również jako "ustawa o promocji"), zgodnie z którym bezrobotnym jest osoba, która m.in. jest zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zameldowanie stałe i czasowe jest elementem ustawowej definicji bezrobotnego i dlatego należy ten element traktować jako istotny z materialnoprawnego punktu widzenia. Brak tego elementu wyklucza nabycie statusu osoby bezrobotnej i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Zdaniem wnioskodawcy wadliwe było zatem przekazanie sprawy, zgodnie z art. 65 k.p.a., bowiem ustawa o promocji jest ustawą szczególną wobec k.p.a. i w tej sytuacji organ zamiast stwierdzić swą niewłaściwość, powinien wydać decyzję merytoryczną o uznaniu lub odnowie uznania za osobę bezrobotną.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Prezydentowi [...] W.. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że po otrzymaniu wniosku K. M. zweryfikował informacje zawarte w tym wniosku i ustalił, że K. M. posiada stały adres zameldowania w W., wobec czego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek do Prezydenta [...] W. w celu jego rozpoznania.

Zdaniem Prezydenta Miasta B. z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji jednoznacznie wynika właściwość organu do rozpoznania wniosku o uznanie lub odmowę uznania za osobę bezrobotną i jest to związane wyłącznie z miejscem zameldowania takiej osoby, zatem sprawę powinien merytorycznie rozpoznać Prezydent [...] W.. W ocenie Prezydenta Miasta B. nie było podstawy, żeby w niniejszej sprawie nie zastosować przepisu art. 65 § 1 k.p.a., bowiem przepisy ustawy o promocji istotnie stanowią ustawę szczególną, która reguluje zakres prawa materialnego, jednak ustawodawca wyraźnie w niej wskazał, które przepisy k.p.a. nie mają wobec ustawy o promocji zastosowania, a taka sytuacja nie miała miejsca co do wniosku o dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna, a zatem sprawę powinien merytorycznie rozpoznać Prezydent [...] W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji pojęcie bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...)

Z treści powołanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji wynika, że nabycie statusu bezrobotnego uzależnione jest od dokonania rejestracji we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym zarówno na status bezrobotnego, jak też istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Chodzi m.in. o wiedzę, ile osób na danym terenie jest zarejestrowanych jako bezrobotni i poszukujący pracy, ile osób i jak długo pobiera ustawowe świadczenia, jaką pomoc należy im zapewnić. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych; służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze środków publicznych na koszt podatników (zob. np. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 248/06; 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1191/15).

W konsekwencji, skoro zameldowanie stałe lub czasowe jest elementem ustawowej definicji bezrobotnego, to należy element ten traktować jako istotny z materialnoprawnego punktu widzenia.

W sprawie nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane to, że K. M. zameldowany jest na pobyt stały na terenie [...] W..

Właściwość miejscowa organu wynika wprost z treści powołanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, który stanowi, że jest to powiatowy urząd pracy właściwy dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego.

Zgodnie zaś z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Rozważenia wymaga czy ustawodawca przez uczynienie zameldowania elementem ustawowej definicji bezrobotnego, wyłączył zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. w tego typu sprawach i tym samym organ – niewątpliwie niewłaściwy w sprawie – upoważniony byłby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie istnieje żaden przepis, ani żadna reguła wykładni, która powodowałaby wyłączenie zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. w sprawach uregulowanych w ustawie o promocji. Uczynienie zameldowania przez ustawodawcę elementem ustawowej definicji bezrobotnego nie upoważnia organu, który nie jest właściwy w sprawie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sama kwestia statusu bezrobotnego nie zależy od właściwości organu, ale przesłanek merytorycznych uprawniających do jego przyznania.

Zatem w przypadku uznania przez organ swojej niewłaściwości, zgodnie z regułami określonymi w art. 65 § 1 k.p.a., organ do którego złożono wniosek powinien przekazać go do organu miejscowo właściwego. Jest to o tyle istotne, że data złożenia wniosku ma znaczenie dla ustalenia daty przyznania statusu osoby bezrobotnej.

Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent [...] W..

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.