II SAB/Wa 646/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-08	
Data wpływu	2020-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Janusz Walawski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 7742/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. art. 1 ust. 2, 4 ust. 1 pkt 1, 6, 14 ust. 2, 21; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 235 poz 2000; art. 16c; Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi F.S. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2020 r. Pan F.S. (skarżący) złożył do Konsula RP w C. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odbicia wszystkich wzorów pieczęci urzędowych (z wyjątkiem pieczęci różniących się jedynie numerem kolejnym) i przesłanie żądanej informacji na wskazany we wniosku adres email. Wniosek wpłynął do Konsulatu Generalnego RP w C. w dniu [...] sierpnia 2020 r.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. Konsul RP w C. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazał, że wzory pieczęci urzędowych nie stanowią informacji publicznej. Wzór pieczęci urzędowej nie jest samodzielnym dokumentem. Konsul RP w C. podkreślił, że odcisk pieczęci jest co do zasady częścią dokumentu urzędowego i tylko jako część takiego dokumentu podlega udostępnieniu wnioskodawcy, na którego wniosek realizowana jest sprawa

(np. w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia czy zaświadczenia). Samodzielny odcisk pieczęci, w ocenie Konsula RP w C., nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W dniu [...] października 2020 r. do Konsulatu Generalnego RP w C. wpłynęła skarga na bezczynność Konsula w przedmiocie rozpoznania wniosku

o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W skardze Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Organu, że pieczęć urzędowa nie stanowi informacji publicznej, i wniósł, o:

1) zobowiązanie Konsula Generalnego RP w Chicago do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdzenie, że Konsul Generalny RP w C. dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r.;

3) zasądzenie od Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w C. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kwoty 5,88 USD tytułem zwrotu kosztów korespondencji w postępowaniu skargowym.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) dalej u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej. W ocenie Skarżącego konsul, zgodnie

z art. 34 ustawy z dnia 25 czerwca 2020 r. Prawo konsularne (t.j. Dz.U. 2020.195) wykonuje władzę publiczną (m.in. wydaje paszporty i paszporty tymczasowe, unieważnia je oraz odmawia ich wydania, wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia polskiego pochodzenia). W ocenie Skarżącego pieczęć urzędowa jest informacją publiczną nie tylko jako część dokumentu urzędowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący podkreślił, że odcisk pieczęci urzędowej znajduje się na sporządzanych przez organ dokumentach urzędowych, które w myśl art. 6 ust. 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią informację publiczną. Stanowi ją nie tylko treść ww. dokumentów, ale również jego postać. Z tego powodu treść pieczęci urzędowej jako element informacji publicznej stanowi więc również wspomnianą informację (wyrok NSA z dnia 12 września 2003 r., sygn. II SAB 137-139/03).

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zakres wniosku nie dotyczy informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu powyższa skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Konsula RP w C. – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Konsula RP w C. polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady

i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p..

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może:

1. udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.);

2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, a jego adresat nie jest podmiotem zobowiązanym, lub też wskazać, że podmiot ten nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3. odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że organ powinien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Konsul RP w C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak również to, że żądana przez Skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, gdyż wzór pieczęci urzędowej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p..

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które przykładowo zostały wymienione w pkt 1–5 powołanego przepisu, a na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności".

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że ustawodawca mówi

o władzy publicznej wówczas gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane powinności i uprawnienia. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych

ze sprawowaniem władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej

(por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002).

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące

w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji

i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej – komentarz, Wrocław 2002).

Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne

(Dz.U. z 2020 r. poz. 195 ze zm.) konsul m.in. wydaje paszporty i paszporty tymczasowe, unieważnia je oraz odmawia ich wydania czy wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia polskiego pochodzenia, wobec czego wykonuje on władzę publiczną.

Zakres przedmiotowy u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych

w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie

(v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004,

s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA).

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, która na mocy prawa podlega udostępnieniu.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia wzorów pieczęci urzędowych, jak już powyżej wskazano, organ słusznie uznał, że wzór pieczęci urzędowej nie stanowi informacji publicznej.

Wygląd pieczęci urzędowej został szczegółowo ustalony w polskim ustawodawstwie, a jak wiadomo informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej. Gdy mowa o pieczęci urzędowej - należy przez to rozumieć urzędową pieczęć w rozumieniu ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach

i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 441 i 1669) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r.

w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz.U. poz. 316, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach

i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych

1. Urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci.

2. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej.

3. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a.

Wymiary pieczęci urzędowych określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych, gdzie

w § 11 ust. 2 wskazano, że wymiar pieczęci wynosi 39 mm średnicy.

Reasumując należy stwierdzić, że utrwalone jest stanowisko, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie

do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na zakończenie Sąd wskazuje, że skarżący w swojej skardze przytacza wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II SAB 137-139/03, który odnosi się do konkretnej pieczęci ministra a nie wzoru pieczęci urzędowej w związku z tym nie ma w tej sprawie zastosowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako całkowicie bezpodstawną.

-----------------------

1