Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska – Szostak, Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r., sprawy ze skargi M. C., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchyla zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z 26 sierpnia 2019 r. M. C. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Powołał się trudną sytuację materialną oraz bardzo zły stan zdrowia. Podał, że przeszedł [...] z powodu [...] i jest objęty stałym leczeniem [...]. Ponadto od 2018 r. zmaga się z przewlekłą chorobą i bolesnymi zmianami [...], które bardzo ograniczają go ruchowo. Wskazał, że przyznano mu sądownie minimalną rentę, natomiast zajęcie świadczenia emerytalnego pozbawia go możliwości leczenia, zakupu leków oraz rehabilitacji. Wraz z wnioskiem o umorzenie skarżący przedłożył dokumentację medyczną.

Decyzją z 3 października 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi (dalej: organ, Zakład, ZUS) odmówił skarżącemu umorzenia należności w łącznej kwocie 67.217,61 zł, na którą składały się należności z tytułu składek:

a) na ubezpieczenia społeczne za okres od 01.2008 r. do 07.2009 r., 03.2011 r., 05.2011 r.,

od 11.2011 r. do 12.2011 r., 01.2012 r., od 09.2012 r. do 10.2012 r., od 11.2013 r. do

12.2013 r., od 02.2015 r. do 04.2015 r., od 05.2016 r. do 06.2016 r. w kwocie łącznej

31.503,41 zł w tym z tytułu:

• składek w kwocie 17.552,41 zł,

• odsetek naliczonych na dzień 26.08.2019 r. kwocie 13.981,00 zł,

b) na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 03.2004 r. do 07.2009 r., 10.2009 r., od 01.2011

r. do 03.2011 r., 05.2011 r., od 11.2011 r. do 12.2011r., 01.2012 r., od 09.2012 r. do

10.2012 r., od 11.2013 r. do 12.2013 r., od 02.2015 r. do 04.2015 r., od 05.2016 r., do

06.2016 r. w kwocie łącznej 33.279,80 zł w tym z tytułu:

• składek w kwocie 15.802,80 zł,

• odsetek naliczonych na dzień 26.08.2019 r. kwocie 17.477,00 zł,

• kosztów upomnienia w kwocie 93,60 zł.

c) na Fundusz Pracy za okres od 01.2008 r. do 07.2009 r., od 01.2011 r. do 03.2011 r., 05.2011 r., od 11.2011 r. do 12.2011 r., 01.2012 r., od 09.2012 r. do 10.2012 r. w kwocie łącznej 2.434,40 zł w tym z tytułu:

• składek w kwocie 1.242,40 zł,

• odsetek naliczonych na dzień 26.08.2019 r. kwocie 1.192,00 zł.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek z uwagi na wszczęte (od 20 grudnia 2020 r.) postępowanie egzekucyjne

Jak następnie wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, skarżący prowadzi działalność gospodarczą, która od 16.01.2018 r. jest zawieszona (działalność [...]). Ustalono ponadto, iż skarżący nie mieszka z żoną i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, podaje natomiast, że pomieszkuje u znajomych i rodziny. Jako źródło dochodu wskazał świadczenie emerytalne w kwocie 1904,07 zł brutto tj. 1107,69 zł netto po potrąceniu kwoty 476,01 zł. Wnioskodawca podał, że ponosi miesięczne wydatki na czynsz w kwocie 300 zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie 200 zł i na inne wydatki w kwocie 200 zł. Na ochronę zdrowia przeznacza kwotę 400 zł. Posiada prócz długu składkowego również długi w bankach na kwotę 2000 zł, którą to zaległość spłaca po 200 zł miesięcznie. Jest właścicielem rachunku bankowego, nie posiada pojazdów. W Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych skarżący figuruje jako współwłaściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość położonego we W. o powierzchni [...] m2 o nr KW [...].

Powołując się na treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ stwierdził, że nie wystąpiły w sprawie wskazane tam przesłanki umorzenia należności składkowych ze względu na ich całkowitą nieściągalność. Podkreślił, że zaległa kwota składek przekracza wartość upomnienia oraz że wobec stwierdzonej zaległości prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne w formie zajęcia świadczenia emerytalnego, a na przestrzeni 6 miesięcy wyegzekwowano łącznie 1.894,90 zł, wobec czego organy egzekucyjne nie stwierdziły braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Dalej organ rozważył możliwość umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stanowiący, iż Zakład w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W tym kontekście organ odniósł się do przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) – dalej: rozporządzenie.

Analizie poddano przesłanki umorzenia zawarte w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia i uznano, że przesłanki te wobec całokształtu ustalonego stanu faktycznego nie zostały spełnione. Wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie składek może go pozbawić możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem ZUS nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, albowiem wnioskodawca nie wykazał, że poniósł jakiekolwiek straty związane z klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem. Dalej Zakład wskazał, iż nie zachodzą także przesłanki opisane w § 3 ust 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, albowiem nie wykazano przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej wnioskodawcę możliwości zarobkowania i opłacenia składek. Wnioskodawca nie wykazał również, że opłacenie składek może go pozbawić możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 2).

Uzasadniając to stanowisko Zakład zaznaczył, że wykazane przez skarżącego wydatki przewyższają dochody, zaś skarżący nie wskazał źródeł pokrycia deficytu. Jednocześnie nie przedstawił dokumentów potwierdzających zadłużenie (nieopłacone faktury czy rachunki) oraz trudności w zaspokajaniu potrzeb życiowych, podał, że nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form wsparcia. Przy tym opłaty i wydatki bieżące nie mają charakteru nadzwyczajnego i fakt ich ponoszenia nie uzasadnia przyznania ulgi w postaci umorzenia należności składkowych. Organ stwierdził, że sytuacja skarżącego nie ma też charakteru permanentnego, jako że działalność gospodarcza została zawieszona, co świadczy, że skarżący liczy się z jej wznowieniem. Dysponuje źródłem dochodu w postaci emerytury, z której prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne (a zakres dokonywanych potrąceń jest prawnie zawężony), przy jednoczesnym zapewnieniu środków na zaspokajanie podstawowych potrzeb. Z przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej wynika, że skarżący nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ponadto zły stan zdrowia związany z przewlekłymi schorzeniami oraz stałym leczeniem nie są samoistną przesłanką umorzenia należności składkowych w oparciu o obowiązujące przepisy i w rozpoznawanej sprawie nie ma wpływu na wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów. Zakład zaznaczył, że zadłużenie skarżącego z innych tytułów nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Należności publicznoprawne mają charakter priorytetowy w stosunku do zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym i należy je zaspokoić w pierwszej kolejności.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że spłacił kwotę należności głównej, a ponadto został błędnie poinformowany przez pracownika Zakładu, iż odsetki nie będą dalej naliczane w razie dobrowolnej spłaty zadłużenia ZUS wyjaśnił, że spłata jedynie należności głównej nie jest możliwa i nie może stanowić podstawy do umorzenia. Wskazał również na możliwość i warunki zawarcia z dłużnikiem układu ratalnego.

Reasumując Zakład stwierdził, że 1) sytuacja wnioskodawcy nie ma charakteru permanentnego i nie jest wobec tego wystarczającym argumentem do umorzenia zaległych składek, 2) ZUS jako instytucja powołana do dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych musi brać pod uwagę solidarny charakter ubezpieczeń, 3) akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku płacenia składek godzi w prawa innych płatników i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

W skardze na powyższą decyzję oraz w piśmie procesowym z 30 listopada 2020 r., stanowiącym rozwinięcie skargi, skarżący wniósł o zmianę decyzji ZUS zarzucając, że przy jej wydaniu nie uwzględniono przesłanek przemawiających za umorzeniem należności.

Podkreślił, że w decyzji Zakład przyznał, iż wydatki skarżącego przekraczają jego dochody – co świadczy o niemożności zaspokojenia potrzeb życia codziennego, a jednocześnie uznał, że opłacenie zaległych składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb swoich i rodziny. Organ nie dokonał pogłębionej analizy sytuacji wnioskodawcy, nie odniósł się do przedłożonej dokumentacji medycznej i związanych z również z tym wydatków strony. Zdaniem skarżącego Zakład bezpodstawnie utożsamił stan finansów publicznych z interesem społecznym oraz nie odnosząc się do kwestii pozostawienia skarżącego w skrajnym ubóstwie przedłożył interes społeczny nad ważny indywidualny interes strony. Tymczasem środki pozostawione skarżącemu do życia po potraceniu kwoty 476,01 na rzecz ZUS tj. 1107,69 zł nie pozwalają mu na jakąkolwiek egzystencję, a w szczególności na zadbanie o stan zdrowia. Zaznaczył, że gdyby nie pomoc córki i syna, nie byłby w stanie przeżyć, a obecnie będzie zmuszony wnioskować o pomoc materialną i finansową. Skarżący nie może poprawić swojej sytuacji poprzez jakiekolwiek zatrudnienie ze względu na wyniszczającą chorobę ([...]), wskutek której porusza się jedynie ([...] i cierpi z powodu stałego bólu oraz inne schorzenia (([...] znacznego stopnia ([...], stan po operacji [...] i [...]) – co też przesadziło przyznaniu mu statusu osoby niepełnosprawnej.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że sytuacja materialna skarżącego jest niełatwa, jednakże brak jej cech wyjątkowości, jaką odznaczają się wypadki losowe. Podkreślił, że ze względu na to, iż umorzenie należności składkowych wiąże się z definitywną rezygnacją z możliwości ich wyegzekwowania oraz zważywszy na publicznoprawny charakter tych należności, organ bierze pod uwagę nie tylko sytuację materialną sytuację dłużnika, ale także możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach. Dłużnik powinien być natomiast świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach, a obowiązek ten dotyczy wszystkich płatników składek. Na nim też ciąży ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Zakład zajął stanowisko, iż wskazanie na okoliczność ciężkiej sytuacji materialnej nie może stanowić podstawy do umorzenia należności składkowych. Wskazał na m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 06.05.2004 r. sygn. akt II UZP 4/06 wywodząc, że wystąpienie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Zakładu w kwestii braku przedawnienia objętych tą decyzją zobowiązań jest prawidłowe. Organ trafnie w tym zakresie wskazał, że w świetle art. 24 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. oraz po zmianach wprowadzonych ustawą z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, nie upłynął termin przedawnienia ani w stosunku do należności powstałych przed 31 grudnia 2011, ani późniejszych. Znajdujący się w aktach administracyjnych dokument "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" potwierdza, że na skutek podjętych czynności egzekucyjnych w stosunku do najstarszych zaległości, dotyczących okresów od marca 2004 do lipca 2009 r., doszło do zawieszenia biegu (10-letniego wówczas) terminu przedawnienia 2 grudnia 2010 r. , zaś w stosunku do należności powstałych za okres od stycznia 2011 do czerwca 2016 r., bieg 5-letniego terminu przedawnienia został zawieszony 16 stycznia 2017 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Niemniej artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zaznaczyć należy, że sytuacje wymienione w pkt 1-3 § 3 rozporządzenia mają charakter przykładowy i stanowią rozwinięcie ogólnej przesłanki, jaką jest "szczególny przypadek" o którym mowa w art. 28 ust. 3s u.s.u.s., wyrażający się sytuacji, gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się dla zobowiązanego ze zbyt ciężkimi skutkami.

Decyzja o przyznaniu ulgi w postaci umorzenia należności składkowych ma charakter uznaniowy, co – jak słusznie wskazał organ – oznacza, że po stronie organu jest kompetencja do wyboru treści rozstrzygnięcia. Podkreślenia jednakże wymaga, że uznanie administracyjne nie obejmuje etapu badania ustawowych przesłanek zastosowania ulgi. W tym zakresie bowiem warunki pozytywne określił ustawodawca i zadaniem organu jest jedynie ustalenie, czy zostały one spełnione. Ocena w tym zakresie nie należy do sfery uznania administracyjnego, ale musi być następstwem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz spełniać wymogi stawiane swobodnej ocenie dowodów tj. być rzetelna, obiektywna, oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego i odpowiadać zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego. Powinna również znaleźć wyraz w uzasadnieniu, w którym wnioski organu oparte zostaną na odniesieniu poczynionych ustaleń faktycznych do normatywnych warunków ulgi. Dopiero gdy w wyniku ustaleń poczynionych z zachowaniem wymogów procesowych oraz wszechstronnej oceny dowodów organ potwierdzi spełnienie którejś z przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach, może w ramach uznania administracyjnego zdecydować o umorzeniu w całości lub w części zaległości składkowych lub odmowie ich umorzenia.

Przy tym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny. Podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, organ ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego powinno również wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i także musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji w tym zakresie uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że nie spełnia ona powyższych wymogów.

Przede wszystkim na podstawie treści decyzji nie sposób stwierdzić, czy w istocie organ odmówił skarżącemu umorzenia wskazanych na wstępie należności składkowych z uwagi na niespełnienie żadnej z przytoczonych wyżej przesłanek umorzenia, zawartych w u.s.u.s. (w art. 28 ust. 3 tj. przesłanki całkowitej nieściągalności oraz w art. 28 ust. 3a tj. przesłanki "szczególnego przypadku", rozwiniętej w rozporządzeniu), czy też sytuacja skarżącego odpowiadała którejś z tych przesłanek, jednak organ na zasadzie uznania administracyjnego orzekł o odmowie zastosowania ulgi, dokonując wyważenia interesu społecznego oraz ważnego interesu strony. Zakład bowiem ocenił negatywnie spełnienie każdej z przesłanek ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu, a taki wniosek - o ile można go ocenić jako prawidłowy - wyłącza w ogóle możliwość orzekania w ramach uznania administracyjnego i obliguje ZUS do wydania decyzji odmownej, jako że organ nie ma prawa umarzać należności składkowych ze względów innych, niż wskazane w przepisach prawa, nawet gdyby dostrzegał ważny interes strony lub interes społeczny przemawiający za ich umorzeniem. Jednocześnie jednak w dalszej części decyzji stwierdzono "W omawianym przypadku Zakład odmówił uwzględnienia wniosku strony przedkładając interes społeczny nad interes osoby zobowiązanej" doprecyzowując, że ZUS kierował się zestawieniem ważnego interesu strony z interesem społecznym, a w szczególności względami takimi, jak trwałość sytuacji skarżącego, zadania ZUS i konieczność uwzględnienia skutków społecznych umorzenia dla innych ubezpieczonych, zasada równego traktowania ubezpieczonych. Są to okoliczności, które można uznać za istotne dla usprawiedliwienia skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego, a nie dla oceny czy zachodzą okoliczności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Powyższa argumentacja sugeruje więc z kolei, że omawianej ulgi odmówiono w oparciu o uznanie administracyjne skarżącemu, który spełnił przynajmniej jedno z kryteriów jej przyznania.

Kwestia ta jest istotna, bowiem, jak wyjaśniono na wstępie, przesądza ona o zakresie i "głębokości" dopuszczalnej kontroli przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie decyzji jest klarowne w zakresie przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a zawarte tam wnioski - co do że w przypadku skarżącego nie wystąpiła żadna ze wskazanych tam przesłanek umorzenia zaległości ze względu na ich całkowitą nieściągalność – Sąd w pełni podziela. Zgodzić trzeba się z organem również co do tego, że nie zachodziła w przypadku skarżącego przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem strona nie powołuje się na okoliczność poniesienia straty materialnej w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Natomiast w zakresie oceny przesłanki wskazanej w pkt 1 i 3 § 3 ust.1 rozporządzenia twierdzenia zawarte w decyzji nie zawsze znajdują uzasadnienie w materiale znajdującym się w aktach sprawy, zaś sformułowane tam wnioski zawierają wiele sprzeczności lub wniosków trudnych do zaakceptowania w świetle wynikających z przepisów przesłanek umorzenia.

Odnosząc się w zaskarżonej decyzji do przesłanki wskazanej w § 3 pkt 1 rozporządzenia (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że wskazane przez stronę wydatki (łącznie 1300 zł) przewyższają dochód pozostający w dyspozycji wnioskodawcy (1107,69 zł) i zarzucił, że skarżący nie wskazał źródeł pokrycia deficytu oraz sposobu zaspokojenia swoich potrzeb życiowych – co sugeruje, że nie dał wiary tym wartościom. Ostatecznie brak jednak w decyzji jednoznacznego stanowiska co do tego, czy organ dał wiarę twierdzeniom strony, a jeśli nie, to czy wątpliwości budzi wysokość dochodów strony, czy jej wydatków, czy tez całość tych informacji.

Jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych ma charakter wnioskowy, a w związku z tym to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania okoliczności świadczących o spełnieniu warunków do zastosowania ulgi, nie zwalnia to organu z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o informacje i dowody dostarczone przez stronę. Oznacza to także konieczność aktywnego udziału organu w procesie wyjaśniania ewentualnych wątpliwości powstałych na tle zebranego materiału dowodowego. Skarżący udzielił informacji o dochodach i wydatkach w zakresie określonym przez formularz wniosku oraz wysłane do niego wezwanie, w których nie informowano go, że w razie nadwyżki wydatków nad dochodami jest obowiązany wyjaśnić źródło pokrycia wydatków, pod rygorem nieuwzględnienia podanych informacji. Skarżący przedłożył obszerną dokumentacje medyczną, wskazał, że zaciągał długi na pokrycie kosztów leczenia, rehabilitacji, mieszkania i wyżywienia. W toku postępowania, przed wydaniem decyzji, organ nie próbował ewentualnych wątpliwości w tym zakresie wyjaśnić z udziałem strony. Skierowane do skarżącego wezwanie z dnia 28 sierpnia 2019 r. nie miało zindywidualizowanego charakteru i zawierało standardowe i ogólne informacje dotyczące warunków udzielenia ulgi, wraz ze wskazaniem, że aby potwierdzić dane zawarte w oświadczeniu "może Pan do niego dołączyć np. dokumenty przedstawiające Pana sytuację materialną (dokumenty potwierdzające dochody, wydatki, zadłużenie, orzeczenia lekarskie oraz zaświadczenia o stanie zdrowia oraz inne dokumenty potwierdzające okoliczności podnoszone we wniosku o umorzenie). Jeżeli nie przedłoży Pan tych dokumentów w terminie 14 dni od odebrania pisma, wniosek zostanie rozpatrzony na podstawie posiadanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacji."

Podkreślić przy tym trzeba, że wykazanie przez stronę spełnienia przesłanki umorzenia w związku z swoją sytuacją materialną, nie może być utożsamiane udowodnieniem wszystkich okoliczności – organ bowiem nawet w przypadku nieudokumentowania np. niektórych wydatków, powinien ocenić wiarygodność informacji podanych w tym zakresie przez stronę na podstawie m.in. posiadanych danych statystycznych, doświadczenia życiowego, innych znanych mu okoliczności dotyczących wnioskodawcy. Zakład nie wydaje się kwestionować wysokości osiąganego przez stronę dochodu z emerytury i posiada z urzędu informacje w tym zakresie. W kontekście konkretnej, opisanej przez skarżącego we wniosku i piśmie z 30 września 2019 r. sytuacji zdrowotnej (na potwierdzenie której dostarczono obszerną dokumentację medyczną) i mieszkaniowej (skarżący podaje, że "pomieszkuje kątem u znajomych i rodziny") organ powinien dokonać oceny wiarygodności danych o ponoszonych przez stronę wydatkach, w tym twierdzeń które pośrednio dotyczą także owej nadwyżki wydatków nad dochodami, a odnoszących się do zadłużania się na leczenie, jedzenie, mieszkanie i rehabilitację. W tym przypadku lakoniczne stwierdzenie organu dotyczące braku dowodów na nieopłacanie rachunków lub zadłużenie z tytułu czynszu trzeba uznać za niewystarczające, jako że opłacanie bieżących opłat eksploatacyjnych i administracyjnych nie wyklucza finansowania ich z powszechnie występujących w praktyce pożyczek (często nieudokumentowanych) w gronie znajomych i rodziny – a twierdzeń skarżącego o "zaciąganie długów" na te cele organ nie wyjaśniał z jego udziałem.

Nie można się również zgodzić z argumentacją organu, że brak nadzwyczajnego charakteru wydatków wskazanych przez skarżącego, jako zwykłych bieżących kosztów związanych z egzystencją, nie może stanowić podstawy do umorzenia należności. Z brzmienia omawianej przesłanki wprost wynika, że jako kryterium przyjęto niemożność (po uwzględnieniu opłacenia zaległości) zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – które definiowane są również koniecznością ponoszenia podstawowych koniecznych opłat związanych z mieszkaniem, wyżywieniem czy leczeniem, stanowiących właśnie "bieżące wydatki związane z egzystencją". Fakt, że wydatki te ponosi "ogół społeczeństwa" świadczy co najwyżej o ich niezbędnym charakterze i tym bardziej wchodzą one w zakres przesłanki z § ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wobec czego organ ma obowiązek dokonać oceny ich pokrycia z dochodu, który stronie pozostaje do dyspozycji po uwzględnieniu spłaty zadłużenia. Takiego odniesienia i takiej oceny brak w zaskarżonej decyzji.

Organ podnosząc, że z emerytury skarżącego jest skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne postawił więc następnie tezę bez pokrycia w stosownej argumentacji odwołującej się do konkretnych ustaleń: że egzekucja ma miejsce przy jednoczesnym zapewnieniu skarżącemu środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na stały (choć niewielki) dochód z emerytury, pewne kwoty należne ZUS od skarżącego można objąć egzekucją. Zakład nie rozważył jednak, czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącego zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. Takiej oceny organ powinien, zdaniem Sądu dokonać mając na uwadze, że prawa każdego obywatela m.in. do ochrony pracy, ochrony zdrowia, rodziny itp. są objęte gwarancjami konstytucyjnymi, a zatem przesłanki stosowania ulg w zapłacie należności publicznoprawnych winny być zazwyczaj interpretowane przez pryzmat możliwości realizacji tych gwarancji. Tym istotniejsze jest zatem, by organ właściwy w sprawach umorzenia należności z tytułu składek , przy badaniu przesłanek określonych w powołanym rozporządzeniu odniósł się wyczerpująco do ustalonych w postępowaniu faktów i potwierdził lub wykluczył zagrożenie wskazanych wartości wnioskującego o ulgę. To, czy nawet w razie ich potwierdzenia, organ zdecyduje o odmowie przyznania ulgi z uwagi na inne wartości, należy do sfery uznania administracyjnego, jednak należyte ustalenie faktycznej sytuacji strony i jej przeanalizowanie w kontekście wpływu postępowania egzekucyjnego na jej zdolność utrzymania jest obowiązkiem organu, a sformułowane na podstawie tej analizy wnioski muszą spełniać kryteria stawiane swobodnej ocenie dowodów. Stąd też uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie może być ogólnikowe, ale poczynione w nim rozważania i postawione wnioski muszą - w kontekście ustalonych faktów - poddawać się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny (co do zaistnienia przesłanek umorzenia). W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Zawarte dalej w decyzji stanowisko ZUS, że ze względu na interes społeczny spłata innych zobowiązań pieniężnych nie może być brana pod uwagę, gdyż "pozycja ZUS nie może być gorsza od innych podmiotów" nie odnosi się w ogóle do treści przesłanki dotyczącej możliwości jednoczesnej spłaty zadłużenia i zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ale stanowi już raczej ocenę w ramach uznania administracyjnego, toteż argument ten jest nieadekwatny w kontekście §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jeżeli natomiast organ powołuje się na fakt spłacania przez skarżącego zobowiązań prywatnych jako na okoliczność przemawiającą za uznaniem jego sytuacji materialnej za wystarczająco dobrą lub świadczącą o preferowaniu przez niego zobowiązań cywilnoprawnych w stosunku do publicznoprawnych, powinien, zdaniem Sądu, pochylić się nad charakterem tych zobowiązań i zbadać z czego wynikały i na jakie cele zostały zaciągnięte. Inaczej bowiem w świetle ww. przesłanki może być oceniona pożyczka np. na zakup nowego telewizora, a inaczej zaciągnięta na zakup niezbędnych leków, zabiegów medycznych czy opłacenie rachunków za mieszkanie. W przeciwnym wypadku podniesiona w tym zakresie argumentacja jest nieprzekonująca.

W ocenie Sądu, ustawodawca po to jednak stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), a nawet objął je całkowitą "abolicją" w ustawie z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Okoliczność, że powołana ustawa nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, nie powoduje pominięcia jej istnienia przy wykładni ustawy i rozporządzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA).

Za nieprzekonującą Sąd uznał również, w zakresie oceny spełnienia przesłanki z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, argumentację organu, że sytuacja skarżącego nie ma charakteru permanentnego. Brak cechy trwałości tej sytuacji organ wywodził bowiem z faktu, że działalność gospodarcza skarżącego została zawieszona, z czego konkludował, że liczy się on z jej wznowieniem. Sąd stoi na stanowisku, że dokonując oceny pod tym kątem organ musi brać pod uwagę przede wszystkim nie formalne aspekty, ale wszystkie znane mu okoliczności faktyczne określające obecną sytuację strony i mogące ewentualnie mieć na nią wpływ w przyszłości. Zakład, odnosząc się do dalszych możliwości zarobkowych skarżącego w ogóle nie dokonał natomiast ich oceny w świetle okoliczności takich jak: charakter prowadzonej działalności (kierowca), stan zdrowia skarżącego wynikający z dostarczonej dokumentacji medycznej i wyjaśnień (powołuje się m.in. na leczenie [...], chorobę [...] utrudniającą poruszanie się), wiek ([...] lat), przyczyny zaniechania pracy zarobkowej (wskazuje że od stycznia do marca 2019 r. pracował na umowę zlecenie, ale musiał zrezygnować ze względu na pogorszenie stanu zdrowia).

Powyższe zastrzeżenia należy odnieść również do zawartej w skarżonej decyzji oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Stan zdrowia skarżącego nie ma co prawda wpływu na osiągane przez niego świadczenie emerytalne, ale zważywszy na podniesione wyżej uchybienia w zakresie przesłanki z pkt 1 i niedokonanie de facto przez organ oceny możliwości spłaty zadłużenia jedynie z dochodu z emerytury, brak jest podstaw do wnioskowania, że zadłużenie może być spłacane wyłącznie z tego źródła. Tak więc określoną w pkt 3 § 3 ust. 1 przesłankę przewlekłej choroby można rozważyć jedynie w kontekście ewentualnych możliwości uzyskania dodatkowego dochodu. Organ takiej analizy i oceny materiału dowodowego nie dokonał. Podobnie natomiast, jak w przypadku przesłanki z pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia powołał w tym miejscu argumenty bazujące na zestawieniu interesu skarżącego z interesem społecznym, wskazując, że korzystanie przez niego z publicznych placówek leczniczych przy jednoczesnym nieopłacaniu składek uderza w solidarność ubezpieczonych. Są to jednakże motywy należące do sfery uznania administracyjnego, na które nie ma miejsca przy ocenie spełnienia przesłanek umorzenia.

Reasumując, Sąd uznał, że w zakresie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Zakład naruszył art. 77 i 80 k.p.a. nie dopełniając obowiązku dokonania wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny. Uzasadnienie decyzji w tej części nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wnioski tam sformułowane nie znajdują dostatecznego potwierdzenia we wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższe uchybienia wykluczają możliwość właściwego zastosowania instytucji uznania administracyjnego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy pod kątem przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i §3 powołanego rozporządzenia), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien wnikliwie rozważyć cały materiał dowodowy, obejmujący zarówno twierdzenia strony, jak i przedłożone dokumenty, w razie potrzeby wyjaśniając wątpliwości z udziałem strony i wskazać jednoznacznie, którym twierdzeniom i dowodom dał wiarę oraz uzasadnić tego przyczyny. Uzasadnienie decyzji organu winno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183 oraz CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.