I OSK 1270/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-04	
Data wpływu	2016-05-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Po 4/16	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 460; art. 136 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 4/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat na drogach publicznych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] , w przedmiocie stref płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat na drogach publicznych – stwierdził nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 5, § 4 ust. 3 i § 7 ust. 5-10 zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w [...]. Zaskarżając wyrok w części, w której orzeczono o stwierdzeniu nieważności § 1 ust. 2 i § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] , zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 13b ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. 2015 r., poz. 460) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że sobota nie jest dniem roboczym.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że argumenty Sądu I instancji, mające przemawiać za tym, aby sobota nie była dniem roboczym, opierają się na normach prawa procesowego, które jest służebne wobec prawa materialnego. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, została podjęta na tle art. 57 § 4 k.p.a i miała na celu zapewnienie dochowania przez uczestników postępowania administracyjnego terminu kończącego się w sobotę, a to z tego względu, że w soboty nieczynne są zarówno urzędy organów administracji publicznej, jak i przeważająca większość urzędów pocztowych. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "W konsekwencji, miejsce zamieszkania uczestnika postępowania administracyjnego decydowałoby w praktyce o zakresie jego uprawnień w kwestii obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym."

W ocenie autora skargi kasacyjnej wykładnia celowościowa art. 13b ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) powinna prowadzić do uznania, że sobota jest dniem roboczym. Ustawa o drogach publicznych umożliwia zarządcom dróg czerpanie dochodów za parkowanie pojazdów w wyznaczonych strefach, a kierujący pojazdami, za odpłatnością, mają możliwość parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, co wynika z art. 13b ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 7 u.d.p. Wyznaczenie strefy płatnego parkowania może być zatem traktowane jako swoista usługa, za którą należy się zarządcy drogi odpłatność. W konsekwencji, w odróżnieniu od sytuacji hipotetycznie przedstawionej w uchwale NSA z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, pobieranie opłat za parkowanie w soboty nie prowadzi do dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania, czy też ze względu na niezamożność.

Ponadto, skarżąca kasacyjnie odwołała się do argumentacji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 października 2015 r. II SA/Gl 354/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 września 2015 r. II SA/Bk 397/15.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanego w niej zarzutu, powołanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czyli naruszenia art. 13b ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. 2015 r., poz. 460) – u.d.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 13b ust. 1 u.d.p. w brzmieniu: "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo." Dokładnie chodzi o to, czy sobotę można zaliczyć do dni roboczych, w rozumieniu tego przepisu. Ust. 4 art. 13b u.d.p. (powołany także w skardze kasacyjnej) z powyższym zagadnieniem nie ma nic wspólnego, i jak sam autor skargi kasacyjnej wskazuje, nie wystąpiła potrzeba zajmowania się tym przepisem, mimo powołania go w podstawie rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

Innymi słowy należy odpowiedzieć na pytanie, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.

Powoływana przez Sąd I instancji ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 1951 r., Nr 4, poz. 28 ze zm.) zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to przyjęcie domniemania, że z samego faktu nie ujęcia w tej ustawie sobót, jako dni wolnych od pracy, wprowadza ona zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy.

W powoływanej przez Sąd I instancji uchwale z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, Naczelny Sąd Administracyjny przywołał uchwałę NSA z 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149), w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Należy podkreślić, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". Od daty podjęcia uchwały z 25 czerwca 2001 r. w przepisach prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezaktualizować stanowisko przyjęte w tej uchwale. W sensie systemowym wykładnia ta ma zatem znaczenie także na gruncie art. 13b ust. 1 u.d.p. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3507/15, LEX nr 2080050).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. (zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11), to zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie art. 13b ust. 1 u.d.p., niezależnie od tego, że ten ostatni przepis, w odróżnieniu od art. 57 § 4 k.p.a., jest przepisem prawa materialnego. Wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", przyjęta wykładnia powinna uwzględniać zasadę jednolitego rozumienia tych samych pojęć w obrębie szeroko rozumianej dziedziny prawa, jaką jest prawo administracyjne.

Odnosząc się do argumentu powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej." Pośród przesłanek "konstytuujących" istnienie strefy płatnego parkowania przysporzenie dochodu gminie nie jest celem samoistnym. W szczególności nie jest nim stworzenie przez gminę "płatnej usługi" dla posiadaczy pojazdów, jak podniesiono w skardze kasacyjnej. Strefę płatnego parkowania ustala się "na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych (...) w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej (...)". Jak podkreślono w powoływanej wyżej uchwale z 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00, "w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". W tym dniu zatem należy liczyć się z mniejszym niż w inne "robocze" dni tygodnia "deficytem miejsc postojowych", a więc w praktyce cele stojące za ustanowieniem strefy płatnego parkowania w soboty dezaktualizują się, tak jak w pozostałe dni wolne od pracy. Wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji należy więc podzielić.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.