II SA/Ol 746/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-14	
Data wpływu	2025-12-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1043; art. 39 ust. 4, ust. 4a; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Wójta Gminy P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu ucznia do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz M. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
M.G. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy P. (dalej: "wójt") z wnioskiem z 10 lipca 2025 r. o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia – jej syna do [...].

Pismem z 3 września 2025 r. skarżąca została poinformowana, że gmina nie ma obowiązku pokrywania kosztów transportu dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do szkoły ponadpodstawowej, jeżeli nie spełnia ono przesłanek zawartych w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, z późn. zm.).

Skarżąca podniosła w piśmie z 7 września 2025 r., że ze względu na charakter i stopień niepełnosprawności, jej syn nie może samodzielnie dojeżdżać do szkoły, korzystając z publicznych środków komunikacji. Stwierdziła, że gmina powinna zastosować wynikającą z art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego możliwość dofinansowania dowozu jej syna. Podała ponadto, że nie pracuje i samotnie wychowuje dwoje niepełnosprawnych dzieci, utrzymując rodzinę ze środków pochodzących ze świadczeń społecznych i alimentów. Skarżąca wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie.

W piśmie z 18 września 2025 r. wójt poinformował, że po ponownym przeanalizowaniu przedstawionych dokumentów, nie znalazł podstaw prawnych do przyznania refundacji kosztów przejazdu we wnioskowanej formie i odmawia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły ponadpodstawowej.

Stwierdził, że art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego może mieć zastosowanie, gdy istnieją ku temu istotne przesłanki. Wywiódł, że ustawodawca ograniczył obowiązek zwrotu kosztów dojazdów wyłącznie do dzieci i uczniów z określonymi formalnie potwierdzonymi niepełnosprawnościami. Autyzm, stwierdzony u syna skarżącej, nie jest samodzielną przesłanką do refundacji kosztów w przypadku dojazdu dziecka do szkoły ponadpodstawowej. Wójt ocenił, że w załączonym przez skarżącą orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nie stwierdzono u dziecka niepełnosprawności ruchowej ani innej, która wpływałaby na jego zdolność do samodzielnego poruszania się, przeciwnie wskazano, że syn cechuje się wysokimi zdolnościami logicznymi, a zalecenia poradni psychologiczno-pedagogicznej obejmują m.in. stwarzanie mu okazji do radzenia sobie w różnych sytuacjach społecznych. Zdaniem wójta, codzienne poruszanie się komunikacją publiczną do i ze szkoły jest realną, bezpieczną i kontrolowaną okazją do zdobywania takich doświadczeń, gdyż uczy punktualności, orientacji w przestrzeni, odpowiedzialności i interakcji z otoczeniem.

Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej skarżącej, wskazał na możliwość ubiegania się w gminnym ośrodku pomocy społecznej m.in. o: pokrycie kosztów zakupu biletu miesięcznego dla ucznia, dofinansowanie posiłków (np. obiadów szkolnych) czy jednorazową pomoc finansową z zasiłków celowych.

W skardze na czynność wójta, polegającą odmowie zapewnienia jej synowi bezpłatnego transportu i opieki lub zwrotu kosztów na podstawie art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że wójt naruszył prawo. Wniosła też o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że odmowa zastosowania art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego narusza konstytucyjne prawo dziecka do nauki i bezpieczeństwa (art. 69 i art. 70 Konstytucji RP oraz art. 3 Konwencji o prawach dziecka). Wywiodła, że skoro w orzeczeniu o niepełnosprawności stwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz konieczność całego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, to jest to wystarczające do zastosowania art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. Zarzuciła, że wójt arbitralnie stwierdził, że samodzielny przejazd komunikacją publiczną może być dla jej syna realną, bezpieczną i kontrolowaną okazją do zdobywania doświadczeń. Zdaniem skarżącej, w jej miejscu zamieszkania komunikacja publiczna nie funkcjonuje i niezbędne jest przejście niebezpiecznej drogi o długości ok. 2 km do autobusu lub 1,5 godz. do stacji kolejowej. Zmuszanie ucznia z autyzmem, z ograniczonymi kompetencjami społecznymi i sensorycznymi (co wynika z orzeczenia), do pokonywania samodzielnie niebezpiecznej trasy, narusza dobro dziecka i naraża go na bezpośrednie niebezpieczeństwo, uniemożliwiając mu realizację prawa do nauki.

Skarżąca podała, że jest samotną matką i wychowuje dwoje dzieci posiadających orzeczenia o niepełnosprawności. Utrzymuje rodzinę z zasiłków, alimentów i renty syna. Codzienne dowożenie syna do technikum wynosi ok. 750-800 zł miesięcznie, co drastycznie obciąża budżet rodziny, a zły stan dróg podnosi te wydatki. Zdaniem skarżącej, w świetle jej trudnej sytuacji materialnej, braku transportu i złego stanu dróg, gmina miała obowiązek zastosować art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. Dodała, że odmowa zapewnienia transportu dla jej niepełnosprawnego syna stanowi szykanę wymierzoną w skarżącą z powodu jej działalności publicystycznej i kontrolnej, co narusza art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zauważył, że z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej z 23 lipca 2025 r. wynika, że żadna z niepełnosprawności wskazanych w art. 39 ust. 4 pkt 1 nie występuje u niego, o czym skarżąca została pouczona. Synowi skarżącej bezwzględnie przysługiwało prawo do bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, natomiast gmina nie ma obowiązku zapewnienia dowozu do szkoły ponadpodstawowej.

Na rozprawie 14 kwietnia 2026 r. skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte. Skarżąca, powołując się na art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego, podniosła, że zanim jej dziecko nie ukończyło 16 roku życia, gmina zwracała koszty dowozu do szkoły w poszczególnych latach. Skarżąca wyjaśniła: "nie wiem, czy jest możliwość dowożenia dziecka do szkoły przez gminę, ale jeżeli byłaby, to jestem za".

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Podał też, że gmina nie finansuje obecnie żadnych dojazdów do szkół średnich dzieci powyżej 16 roku życia, gdyż ma do zwrotu dużo dotacji i nie jest to decyzja związana ze skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odmowa zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, z późn. zm.), ma charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia (por. np. postanowienie NSA z 13.04.2016 r. I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także wyrok NSA z 4.07.2018 r. I OSK 409/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3.02.2021 r. II SA/Bd 1069/20, 20.09.2023 r. II SA/Ke 417/23, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. W ust. 4a przewidziano, że gmina może zorganizować dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do szkoły ponadpodstawowej oraz ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 7, również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Stosownie natomiast do art. 39a ust. 1 obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.

Z powyższego wynika, że w przypadku gdy gmina ma obowiązek zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły uczniom niepełnosprawnym, o których mowa w art. 39 ust. 4, może zrealizować go w dwóch formach: albo zorganizowanego bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, albo zwrotu kosztów przejazdu uczniów i opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz ucznia do szkoły zapewniają rodzice.

W przypadku zaś gdy gmina nie ma obowiązku zapewnienia transportu na mocy ww. przepisu, ustawodawca wykluczył możliwość żądania przez rodziców dzieci i młodzieży niepełnosprawnej, o których mowa w art. 39 ust. 4a, zwrotu kosztów przejazdu, ograniczając możliwość gminy w tym zakresie wyłącznie do zorganizowania we własnym zakresie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci i młodzieży.

W sprawie jest bezsporne, że w przypadku syna skarżącej nie występują warunki wymienione w art. 39 ust. 4 ww. ustawy. Jest wprawdzie niepełnosprawnym uczniem szkoły ponadpodstawowej, lecz nie jest to niepełnosprawność, o której mowa w ww. przepisie. Nadto jego kształcenie i wychowanie nie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy (to jest kształcenie specjalne lub indywidualne nauczanie).

Skarżąca nie mogła więc skutecznie domagać się zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego syna, co było przedmiotem jej wniosku z 10 lipca 2025 r., co prawidłowo wyjaśnił wójt skarżącej w pismach z 3 i 18 września 2025 r.

W piśmie z 18 września 2025 r. wójt odmówił również zastosowania w odniesieniu do syna skarżącej uprawnienia wynikającego z art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego.

Podkreślić należy, że przepis ten nie przewiduje obowiązku zorganizowania bezpłatnego dowozu, lecz jedynie taką możliwość. Zaznaczyć również trzeba, że ustawodawca nie obwarował ewentualności zastosowania tego uprawnienia żadnymi przesłankami, poza określeniem podmiotów uprawnionych do tej formy bezpłatnego transportu i opieki: dzieci i młodzieży niepełnosprawnej, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 oraz ograniczeniem celu przewozu: do szkoły ponadpodstawowej i ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 7. Ocenę zasadności wniosku ustawodawca pozostawił zatem uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w odniesieniu do organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego, że obowiązkiem organu jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem.

Wskazać jednocześnie należy na ugruntowany pogląd, że sądy administracyjne nie są uprawnione do oceniania, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.05.2011 r. I OSK 301/11). Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną i z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20.4.2010 r. I OSK 130/10). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnych decyzji sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać merytorycznie danego rozstrzygnięcia.

Te uwagi należy odnieść również do czynności, o których mowa w art. 3 § 2

pkt 4 p.p.s.a., jeżeli są podejmowane w ramach uznania administracyjnego.

Z pisma z 18 września 2025 r. nie wynika, aby wójt prawidłowo ocenił wniosek skarżącej w świetle przesłanek z art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego.

W piśmie tym wójt wskazał bowiem, że skarżąca nie przedstawiła dodatkowo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności np. ruchowej, co w ocenie wójta mogłoby przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Wprawdzie w ust. 4a art. 39 ustawodawca nie określał żadnych okoliczności, w których możliwe byłoby zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej wymienionej w tym przepisie, lecz nie można uznać, że prawidłowa jest taka wykładnia tej normy, zgodnie z którą te same okoliczności warunkują zarówno obowiązek gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki niepełnosprawnym uczniom, jak i zorganizowanie takiego dowozu w ramach uznania administracyjnego. Brak orzeczenia o niepełnosprawności ruchowej, które jest przesłanką uprawniającą do korzystania z obligatoryjnego dowozu lub zwrotu kosztów, nie może sam w sobie uzasadniać odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w omawianym trybie.

Ponadto, wójt wyinterpretował z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej, że "Codzienne poruszanie się komunikacją publiczną w drodze do i ze szkoły jest realną, bezpieczną i kontrolowaną okazją do zdobywania takich właśnie doświadczeń - uczy punktualności, orientacji w przestrzeni, odpowiedzialności i interakcji z otoczeniem".

Choć orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego może stanowić ocenę wniosku w trybie omawianego przepisu, to organ gminy nie ma kompetencji do oceny możliwości samodzielnego dojeżdżania do szkoły przez ucznia niepełnosprawnego, który ma korzystać z fakultatywnego dowozu, o ile nie wynika to wprost z takiego orzeczenia.

Dodać należy, że ocena wójta pomija ograniczenia wymienione w tym orzeczeniu, takie jak ograniczony kontakt wzrokowy, utrudniający wyrażania i odbiór komunikatów pozajęzykowych, poniżej przeciętna umiejętność przekształcania odbieranych słuchowo informacji, potrzeba niezmienności, potrzeba prowadzenia indywidualnych zajęć celem stymulacji rozwoju społecznego, w tym komunikacji, zapewnienia poczucia bezpieczeństwa, które raczej nie wskazują na możliwość (na tym etapie) samodzielnego dojazdu tego ucznia do szkoły.

Z uwagi na to, że odmowa zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z tym, przy jej podejmowaniu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), które normują postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Brak sformalizowanych reguł postępowania nie oznacza jednak dowolności przy rozpoznawaniu wniosku z art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego, gdyż niezależnie od formy załatwienia sprawy, organ zawsze zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa, co wynika wprost z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Z kolei działanie zgodne z prawem wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na dokładne wyjaśnienie stanu faktywnego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego, dokonania ich wnikliwej oceny oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Należy też mieć na uwadze, że przy fakultatywnych formach pomocy, nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku jej przyznania. Organ powinien bowiem uwzględniać przesłanki wiążące się z wnioskodawcą, lecz nie może pomijać obiektywnego interesu publicznego.

Wobec tego, przy ponownym rozpoznaniu wniosku o zorganizowanie dowozu wójt powinien ustalić i ocenić okoliczności wskazane przez skarżącą, w tym m.in. jej sytuację materialną i wynikającą (lub nie) z tego możliwość ponoszenia przez nią kosztów samodzielnego dowozu jej syna do szkoły, a jednocześnie powinien mieć na uwadze również interes całej wspólnoty samorządowej, w tym względy finansowe. Sformułowanie "może zorganizować" świadczy o przyznaniu gminie autonomicznej swobody w podejmowaniu tego typu decyzji, gdyż taka decyzja jest obarczona przede wszystkim możliwościami finansowymi gminy i to jej organy decydują o priorytetach wydatkowania środków publicznych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 30.01.2025 r. II SA/Bk 782/24 i powołany tam wyrok NSA z 22.11.2018 r. I OSK 91/17).

Z treści pism wójta nie wynika, aby ww. okoliczności były przedmiotem jego rozważań w tej sprawie. Wprawdzie pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie, że gmina nie finansuje obecnie żadnych dojazdów do szkół średnich dzieci powyżej 16 roku życia, gdyż musi zwrócić dużo dotacji, lecz wyjaśnienia te nie mogą zastępować uzasadnienia, które powinno być skarżącej znane już na etapie podjęcia przez organ zaskarżonej czynności.

Wbrew zarzutowi skargi, z treści pism wójta, w szczególności pisma z 18 września 2025 r., nie wynika, aby wójt naruszył zasady bezstronności i jakoby to z uwagi na działalność publiczną skarżącej, odmówił zapewnienia fakultatywnego transportu synowi skarżącej.

Sąd zaznacza, że nie przesądza treści czynności podjętej przez wójta w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż leży to w sferze uznania administracyjnego, lecz podkreśla, że stanowisko wójta w tym zakresie musi zostać właściwie uzasadnienie, tak aby możliwe było ustalenie, jakimi przesłankami organ kierował się.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.