II SA/Kr 1178/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-13	
Data wpływu	2024-08-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. spółka jawna w K. na uchwałę Nr V/85/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu MW.4: w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 dotyczącego słów "lub podziemnych" oraz części tekstowej § 9 ust. 3, a także części graficznej w zakresie obejmującym wyznaczenie strefy zieleni w terenach zabudowy; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Spółka z o. o. spółka jawna w K. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lipca 2024 r. P. z.o.o. Spółka jawna wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zaskrzonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności oraz naruszenie zasady równości, a to poprzez:

a/ błędne i niezgodne z celem planu (§3 pkt 1 i 2 uchwały) zdefiniowanie w § 4 ust 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały "nieprzekraczalnej linii zabudowy", poza którą nie mogą być sytuowane podziemne części budynków. Podziemne części budynków (całkowicie zagłębione poniżej poziomu terenu) pozostają bez wpływu na ład urbanistyczny, co przy jednoczesnym zdefiniowaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy dokładnie wzdłuż elewacji części nadziemnych istniejących i planowanych budynków na terenie MW.4, (ale także i innych jednostek planistycznych) stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Powyższe uniemożliwia poprawę obsługi komunikacyjnej obszaru (§3 pkt 2 uchwały) oraz racjonalne wykorzystanie terenów niezabudowanych i tworzy przestrzeń niekorzystną dla użytkowników (§3 pkt 1 uchwały), poprzez wprowadzenie zakazu realizacji garaży podziemnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania budynków, poza obrysem elewacji ich części nadziemnych. Brak możliwości realizacji garaży podziemnych poza liniami zabudowy ustalonymi w powyższy sposób, drastycznie ogranicza ekonomicznie uzasadnioną możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej;

b/ wyznaczenie w §9 ust. 3 lit. a-c uchwały cyt. "strefy zieleni w terenach zabudowy" bez podstawy prawnej (ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie przewidziano delegacji do wyznaczania "strefy zieleni"), sprzecznie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, nakazującą rozdzielać tereny o rożnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz oznaczyć właściwym oznaczeniem literowym zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowe strefy zieleni nie są terenami zabudowy, gdyż zgodnie z §9 ust. 3 lit. b lit. a uchwały, na ich terenie ustalono zakaz zabudowy (a zatem całkowicie odmienną zasadę zagospodarowania niż dla terenów zabudowy). Wyznaczenie "stref zieleni w terenach zabudowy" przy jednoczesnym ustanowieniu dodatkowego warunku (ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie przewidziano takiego ograniczenia) dla minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, polegającego na konieczności zachowania min. 30 % powierzchni biologicznie czynnej cyt. "na gruncie poza obrysem obiektów budowlanych (w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych)" stanowi drastyczne ograniczenie możliwości lokalizowania budynków na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej m.in. MW.4. Natomiast ustanowienie na ww. terenie trzech konkurujących ze sobą ograniczeń zabudowy, tj.: wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskaźnika terenu biologicznie czynnego na gruncie oraz strefy zieleni, stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Natomiast w połączeniu z liniami zabudowy jw. praktycznie uniemożliwia racjonalną ekonomicznie zabudowę nieruchomości skarżącej, co również nie czyni zadość celom planu określonym w §3 pkt 1 i 2 skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podano, że w uchwale w § 4 ust. 1 pkt 7 ustalono definicję "nieprzekraczalnej linii zabudowy" przewidującej zakaz lokalizowania poza tą linią również części budynków znajdujących się pod ziemią (części podziemnych budynków). Jednocześnie dla terenu oznaczonego jako obszar MW.4, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, organ dokonał wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy projektując w istocie obrysy poszczególnych budynków. Ten zabieg spowodował, że w sposób drastyczny ograniczona została, ekonomicznie uzasadniona możliwość zabudowy nieruchomości albowiem dla wykorzystania teoretycznie dopuszczalnej do wybudowania powierzchni użytkowej mieszkań, konieczne byłoby wybudowanie garaży podziemnych na 3 kondygnacjach podziemnych, co w gigantyczny sposób podrażałoby koszty realizacji - do poziomów nieakceptowalnych rynkowo. Organ wyznaczając linie zabudowy poprzez konkretne w istocie zaprojektowanie kształtów i lokalizacji budynków wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje - przekroczył granice władztwa planistycznego. Przyjęte zapisu w zaskarżanej uchwale naruszają prawo własności i w sposób nieuzasadniony ograniczają prawa właściciela. Przyjęte rozwiązania są również w sposób jawny przejawem nierównego traktowania właścicieli gruntów na ternie, dla którego przyjmowany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albowiem wyłącznie dla terenów MW.4, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej przyjęto tak dalece idące ograniczenie w postaci z jednej strony wrysowania konkretnych Lokalizacji przyszłych budynków jak i tym samym ograniczenie możliwości zabudowy podziemnych działki poza wrysowanymi obrysami budynków. Na pytanie o przyczyny przyjętego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie nie daje analiza rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu przestrzennego (załącznik do zarządzenia Nr 1332/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 maja 2023 roku). Na stronie 38 tego dokumentu Prezydent odnosząc się do uwag złożonych przez skarżącą, w których wnosiła o wyznaczenie dla terenu nieruchomości skarżącej linii zabudowy wyznaczonych tylko od strony terenów publicznych ogólnodostępnych i odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy wewnątrz prywatnych działek - nie uwzględnił uwagi skarżącej a na uzasadnienie wskazał, że "nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób aby powstające zagospodarowanie terenu spełniało zasadę kształtowania ładu przestrzennego. Wyjaśnia się, że przyjęte w projekcie planu zasady dotyczące możliwości lokalizowania budynków zmierzają do wytworzenia zdefiniowanego i spójnego układu urbanistycznego". O ile zatem z tak przedstawionego, w odpowiedzi na uwagi skarżącej, stanowiska Prezydenta można wnioskować, że wprowadzenie obrysów budynków w obszarze MW.4 ma na celu zapewnienie utrzymania ładu przestrzennego dla objętego planowaniem terenu o tyle w żadnym zakresie nie uzasadniono ograniczenia możliwości zabudowy podziemnej, która nie ma żadnego uzasadnienia w zakresie planowania przestrzennego i nie wpływa pozytywnie w żadnym zakresie na funkcje urbanistyczne. Taka regulacja natomiast wpłynie negatywnie na funkcje urbanistyczne albowiem wszystkie miejsca parkingowe przy dopuszczalnym wykorzystaniu możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej będą musiały zamiast być lokalizowanymi wyłącznie pod ziemią, być lokalizowane w dużej części na powierzchni. To zaprzeczenie idei, na jaką w uzasadnieniu dla rozstrzygnięć planu wskazuje organ. Uzasadnieniem było stworzenie przyjaznej dla mieszkańców, stanowiącej pewną konsekwentną kontynuację sąsiedztwa, zabudowy nowoczesnego osiedla, a definicją z § 4 ust 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, w zestawieniu z wrysowaniem w plan obrysów budynków, doprowadzi się do czegoś kompletnie odmiennego. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż zastosowanie na jednym terenie MW.4 jednocześnie trzech rożnych ograniczeń zabudowy, dotyczących konieczności lokalizacji terenów biologicznie czynnych - podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy przewidział konieczność zachowania tylko wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy. Natomiast zestawienie bardzo wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, równego 50% (przewyższającego dwukrotnie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wielorodzinnej jaki wskazano w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z koniecznością zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej na gruncie (co oznacza, że na tych 30 % terenu obowiązuje zakaz zabudowy) przy jednoczesnym ustaleniu "strefy zieleni w terenach zabudowy’' między obrysami elewacji projektowanych budynków (w której również obowiązuje zakaz zabudowy), czyni racjonalne zaprojektowanie budynków niemalże niemożliwym. Zauważyć należy, że ww. "strefa zieleni (...)" nie pokrywa się z 30% powierzchni biologicznie czynnej na gruncie, gdyż w "strefie" dopuszczono lokalizację podziemnych obiektów i urządzeń budowlanych, podczas gdy na powierzchni biologicznie na gruncie, takie obiekty i urządzenia są zakazne. Zatem już samo ustanowienie na ww. terenie trzech konkurujących ze sobą ograniczeń zabudowy, tj.: wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskaźnika terenu biologicznie czynnego na gruncie oraz strefy zieleni, uniemożliwia zabudowę znacznej części terenu skarżącej, to w połączeniu z liniami zabudowy jw. (a właściwie liniami elewacji budynków, tak istniejących jak i projektowanych) praktycznie uniemożliwia ekonomicznie racjonalną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie całej nieruchomości skarżącej. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 w części dotyczącej "lub podziemnych" oraz całego § 9 ust. 3 oraz załącznika graficznego do uchwały w części oznaczonej na rysunku, jako "stref zieleni w terenach zabudowy" na obszarze MW.4.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta w wymiarze prawnym pozostaje w pełni uzasadniona. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a jego treść jest kształtowana, m. in. przez przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zasadą polskiego modelu planowania przestrzennego na poziomie gminy w okresie sporządzania i uchwalania skarżonego planu miejscowego był bezwzględny obowiązek zachowania zgodności planu miejscowego z wytycznymi wynikającymi z dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W realiach niniejszej sprawy dokumentem tym jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżonej uchwale zarzucono m. in. naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisach tych wyznaczono katalog wartości uwzględnianych nie tylko w planach miejscowych, lecz również w innych aktach planowania przestrzennego, w szczególności w Studium. W związku z powyższym strona skarżąca podnosi, że uwzględnienie i wyważenie wartości stypizowanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło już w dokumencie studium w wersji z 2014 r. Związek funkcjonalny istniejący pomiędzy planem miejscowym a studium stanowi logiczną konsekwencję, ponieważ ustalenia planistyczne muszą wpisywać się w politykę przestrzenną gminy ujętą w studium gminnym. Przechodząc do zagadnienia zgodności skarżonego planu miejscowego z wytycznymi płynącymi z ww. dokumentu studium, teren MW.4 w skarżonym planie miejscowym, o którym mowa w skardze, znajduje się w obszarze, dla którego obowiązują wytyczne studium gminnego dla terenu MW - teren zabudowy wielorodzinnej. W zakresie standardów przestrzennych studium wyznacza: zabudowa wielorodzinna w formie małych domów mieszkalnych, bloków mieszkalnych i osiedli mieszkaniowych; powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min. 50%. W zakresie wskaźników zabudowy studium wyznacza: wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25m; udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100 m wzdłuż ul.J.B. W granicach analizowanego obszaru występuje: obszar o wysokim walorze przyrodniczym (wg mapy roślinności rzeczywistej); strefa kształtowania systemu przyrodniczego (fragmentarycznie); siedliska chronione. Przytoczone powyżej zapisy studium w porównaniu z ustaleniami skarżonego planu miejscowego dla terenu MW.4 w opinii strony przeciwnej jednoznacznie dowodzą zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium. W skarżonym planie wyznaczono strefę obniżonej wysokości na potrzeby zachowania harmonii architektonicznej oraz zapewnienia komfortu życia mieszkańcom. Ograniczenie wysokości zabudowy miało na celu stworzenie stopniowania zabudowy w celu lepszego nasłonecznienia i wentylacji przestrzeni, jak również zrównoważeniu wysokości w terenach sąsiadujących. Uściślając powyższy wywód strona przeciwna podnosi, że: wprowadzenie stopniowanej wysokości budynków sprzyja spójności architektonicznej w obszarze. Budynki o rożnej wysokości mają tworzyć zróżnicowaną panoramę zabudowy; niższe budynki w pobliżu tych wyższych otrzymają więcej światła słonecznego, co jest szczególnie istotne w gęsto zaludnionych obszarach. Odpowiednie ustawienie budynków pozwala na ograniczenie cienia rzucanego przez wyższe struktury, co wpływa na komfort życia mieszkańców; wysokość budynków ma również wpływ na cyrkulację powietrza. Zróżnicowanie wysokości budowli sprzyja lepszemu przepływowi powietrza, redukując lokalne zanieczyszczenia i poprawiając jakość powietrza, co ma znaczenie dla zdrowia mieszkańców; wysokość budynków wpływa też na percepcję krajobrazu. Stopniowanie wysokości tworzy zróżnicowane widoki, a odpowiednie rozmieszczenie budowli zewnętrznych pozwala na lepsze wkomponowanie w ukształtowanie terenu. Kwestionowany w skardze § 9 ust 3 uchwały ustanawiający strefę zieleni w terenach zabudowy miał na celu odsunięcie wysokiej zabudowy wielorodzinnej (16m) od niskiej zabudowy jednorodzinnej (lim) obszar ten ma pełnić kluczową rolę w poprawie jakości życia mieszkańców. Przy wyznaczaniu stref zieleni w zainwestowanej części terenu MW.4 - w otoczeniu istniejących budynków przy ul. [...] - brano pod uwagę aktualne zagospodarowanie; ochroną objęto już istniejącą zieleń towarzyszącą zabudowie, w formie gazonów, rabat kwiatowych czy ogrodów przynależnych mieszkaniom. Pozostałe strefy zieleni wyznaczono w oparciu o procedowane decyzje w zakresie warunków zabudowy, z wykorzystaniem materiałów udostępnionych przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, z uwzględnieniem m.in. planowanej obsługi komunikacyjnej. Wprowadzenie terenów zielonych ma za zadanie przyczynić się także do zwiększenia estetyki otoczenia, tworząc przyjazne przestrzenie, które będą sprzyjać rekreacji i relaksowi przyszłych mieszkańców. Roślinność poprawia także mikroklimat, redukując hałas i zanieczyszczenia, co ma pozytywny wpływ na zdrowie mieszkańców. Dodatkowo, tereny zieleni miały służyć jako miejsca spotkań społecznych, sprzyjających integracji lokalnych społeczności. Roślinność w strefach zieleni ma za zdanie absorbować zanieczyszczenia powietrza, produkować tlen i regulować temperaturę, co przyczynia się do poprawy jakości powietrza w miastach. Wyznaczone strefy miały pomagać w zarządzaniu wodami opadowymi, redukując ryzyko podtopień oraz poprawiając retencję wody. Ponadto w związku z sąsiadującymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczono strefę obniżonej wysokości. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 3 uchwały w strefie zieleni ustanowiono zakaz lokalizacji budynków oraz miejsc parkingowych. Dopuszczono jednak lokalizację: obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw, wiat śmietnikowych. Należy zatem stwierdzić, że obszar strefy zieleni nie jest całkowicie wyłączony z zabudowy i istnieje możliwość jego zagospodarowania w określony sposób. Tak ukształtowana strefa zieleni stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i nie pozostaje w sprzeczności z inwestycyjnym przeznaczeniem tego terenu. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami art 15 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania. Powyższy przepis oznacza, że w planie miejscowym należy dokonać podziału obszaru na tereny o rożnych kategoriach przeznaczenia terenu i wyodrębnić je granicami spomiędzy siebie. Jednakże ustawodawca nie zawęził przedmiotu planu miejscowego wyłącznie do podziału obszaru na tereny o równych kategoriach przeznaczenia oraz do wyodrębnienia granic pomiędzy tymi terenami, ale wskazał również na inne elementy, które musza się w planie miejscowym znaleźć, dokonując równocześnie ich podziału na elementy obligatoryjne (art 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz fakultatywne (art 15 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wśród elementów obowiązkowych planu miejscowego, każdorazowo muszą znaleźć się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Strona skarżąca, będąca właścicielem nieruchomości znajdujących się w terenie objętych zapisami tego planu (obszar MW.4), domaga się stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej zapisów zamieszczonych w § 4 ust 1 pkt 7 o treści "ilekroć w uchwale jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków oraz ich nadziemnych lub podziemnych części" w zakresie obejmującym słowa "lub podziemnych" oraz całego § 9 ust 3 o treści "Wyznacza się strefę zieleni w terenach zabudowy, dla której ustala się:

a) nakaz:

a) ochrony zieleni z uwzględnieniem zachowania wykształconego drzewostanu,

b) wprowadzania zieleni wysokiej i niskiej poprzez nowe nasadzenia i uzupełnienia oraz wprowadzanie nowych układów kompozycyjnych zieleni, a także zieleni o formie i skali dostosowanej do skali danego wnętrza urbanistycznego (dobór gatunków uwzgledniających ich docelową wielkość);

b) zakaz lokalizacji:

a) budynków, z wyjątkiem ich części podziemnych,

b) miejsc parkingowych (postojowych) naziemnych;

c) dopuszczenie lokalizacji:

a) obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej,

b) dojść i dojazdów,

c) terenowych urządzeń sportu i rekreacji,

d) placów zabaw,

e) wiat śmietnikowych".

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie dotyczącego interesu prawnego strony skarżącej.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu który ma tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej zapisami planu. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonych w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały, w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego jej prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego w sposób niebudzący wątpliwości jest spełniona. Tym niemniej stwierdzone przez sąd istotne naruszenie zasad sporządzania planu nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności zapisów, które dotyczą całego planu, a jedynie obszaru w którym zlokalizowane są działki, których są właścicielami. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje bowiem interes prawny stron skarżących oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Miasta Krakowa. uchwalając przedmiotową uchwałę w stosunku do strony skarżącej przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom czy użytkowania wieczystego, uprawnienie to podlegać będzie jednak różnym obostrzeniom z uwagi na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie

uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego podmiotów, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Odnośnie zapisu zamieszczonego w § 4 ust 1 pkt 6 o treści "ilekroć w uchwale jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków oraz ich nadziemnych lub podziemnych części" wskazać należy, że w ocenie sądu, narusza on władztwo planistyczne gminy, ogranicza bowiem własność strony skarżącej w sposób nieuprawniony, nie wynikający z obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art 15 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.). w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Warto podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia linii zabudowy, a pojęciem tym posługuje się trzykrotnie tj. w cytowanym wyżej art 15 ust 2 pkt 6, ponadto w art 61 ust 1 pk1 1 który typizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, warunkującą możliwość ustalenia warunków zabudowy, oraz art 61 ust 7, który to przepis stanowi ustawową delegacje dla właściwego ministra wyznaczając mu kompetencje, do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, także w zakresie linii zabudowy. Ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminem linia zabudowy posługuje się tak w zapisach dotyczących treści planów miejscowych jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w ocenie sadu pojęciom tym nie należy przypisywać odmiennych pojęć, zamieszczone są bowiem w tym samym akcie prawnym.

W orzecznictwie wykształcił się jednolity pogląd, że linia zabudowy to odległość frontu budynku od drogi publicznej. Linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie zabudowy kubaturowej, zlokalizowanej nad powierzchnią gruntu do drogi publicznej i ma na celu, po pierwsze, zachowanie bezpieczeństwa dla ruchu na tej drodze jak też działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym, po drugie zaś, zapewnienie ładu przestrzennego przez wyznaczenie urbanistycznych uwarunkowań w zakresie odległości budynków od drogi publicznej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r. II OSK 1613/19 zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

Linii zabudowy nie można legalnie wyznaczyć dla podziemnych części budynku, takich jak podziemne parkingi, ponieważ części te nie zbliżają zabudowy do granic działki drogowej a wyznaczenie takiej linii nie służy celom, dla jakich linia ta jest wyznaczana tj. nie przemawiają za tym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz uwarunkowania urbanistyczne. Wyznaczenie linii zabudowy dla części obiektu budowlanego zlokalizowanego pod powierzchnią ziemi jest nie tylko sprzeczne z celem wyznaczania tego parametru, ale narusza też w sposób nieuprawniony prawa właścicieli gruntów, do racjonalnego wykorzystania terenu. Jest powszechnie wiadomym, że wobec lawinowego wzrostu liczby samochodów, problematycznym, nie tylko na terenie K., jest zapewnienie im wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Wszelkie ograniczenia w tym przedmiocie, jak minimalizowanie powierzchni podziemnych parkingów przez wyznaczanie im linii zabudowy, jest nie tylko nieuprawną ingerencją w uprawnienia właścicielskie, ale też wydaje się być działaniem nieracjonalnym i ograniczającym powierzchnie terenów zielonych, wobec konieczności zapewnienia wystarczającej i określanej planem miejscowym liczby miejsc parkingowych dla terenów zabudowy wielorodzinnej, które z natury rzeczy są powierzchniami utwardzonymi. W ocenie sądu, skarżony zapis jest zatem nielegalny.

Zapisy zamieszczone w § 9 ust 3 skarżonej uchwały tj. wyznaczenie stref zieleni w terenach zabudowy, w ocenie sądu naruszają zasady sporządzaniu planu, w tym przekraczają władztwo planistyczne gminy. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy na oczywiście instrumenty aby chronić istniejącą zieleń w ramach zabudowy mieszkaniowej przez wyznaczanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki ale też przez wyznaczanie w obszarów zieleni urządzonej, bądź nieurządzonej. Nie może jednak, ustalać przeznaczenia terenów pod zieleń w obszarach, które w planie mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, znacznie ograniczając możliwość zabudowy tych działek. Stanowi to też naruszenie władztwa planistycznego. Nadmiernie ogranicza bowiem prawo własności, nie wykazując interesu społecznego, który te ograniczenia by uzasadniały, o czym mowa niżej.

Odnosząc się do prawnej możliwości ustalania stref zieleni (z zakazem zabudowy) na terenach o przeznaczeniu pod zainwestowanie kubaturowe (czy to pod zabudowę mieszkaniową, czy usługową bądź przemysłów) wskazać należy, że o takich strefach nie ma mowy tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W niniejszej sprawie działki skarżących położone są na terenie rozgraniczonym od innych, oznaczonym jako MW.4. Charakterystyka przeznaczenia tego terenu, jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uwidoczniona jest w planie. Podstawowe przeznaczenie tego obszaru, to zabudowa wielorodzinna z określonymi w planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego. W obszarze MW.4 minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego to 50%, przy czym min. 30 % na gruncie poza obrysem obiektów budowlanych (§ 19 ust 3 pkt 5 skarżonej uchwały). Istnienie w tym terenie stref zieleni, dla których obowiązują ustalenia zawarte w całego § 9 ust 3 obejmujące nakazy ochrony zieleni z uwzględnieniem zachowania wykształconego drzewostanu, wprowadzania zieleni wysokiej i niskiej poprzez nowe nasadzenia i uzupełnienia oraz wprowadzanie nowych układów kompozycyjnych zieleni, a także zieleni o formie i skali dostosowanej do skali danego wnętrza urbanistycznego a także zakaz lokalizacji budynków, z wyjątkiem ich części podziemnych, i miejsc parkingowych (postojowych) naziemnych, są z tymi zapisami sprzeczne. Wyznaczona linia zabudowy zakazuje bowiem lokalizacji poza tą linią powierzchni podziemnych budynku, natomiast zapis zamieszczony w § 9 ust 3 pkt b a dopuszcza lokalizowanie części podziemnych budynków w strefach zieleni, a więc poza liniami zabudowy.

Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu MW.4 liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu. Wewnątrz terenu MW.4 jest tylko oznaczona ukośnymi zielonymi liniami. W ocenie Sądu doszło tu do naruszenia przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W planie nie określono bowiem terenu o innym przeznaczeniu (np. zieleni nieurządzonej), oddzielonej liniami rozgraniczającymi od trenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której prawodawca lokalny wyznacza powierzchnie biologicznie czynną (obszar wolny od zabudowy) w wartości określonej procentowo, ale w obszarze zabudowy wielorodzinnej, oprócz wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnego, ustanowiono dodatkowo strefy zieleni. W tym stanie rzeczy niejasna jest relacja pomiędzy pojęciem powierzchnia biologicznie czynna (w obszarze MW.4, jak mowa wyżej, jest to wielkość 50% - przy czym min. 30 % na gruncie poza obrysem obiektów budowlanych) oraz strefy zieleni w terenach zabudowy, gdzie można realizować dojścia, dojazdy i wiary śmietnikowe. Zapisy takie czynią plan miejscowy mało czytelnym.

Na koniec wskazać należy, że orzecznictwo dopuszcza w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają np. funkcja mieszkaniowo-usługowa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r. II OSK 428/18, oraz z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 2488/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 740/19). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej, jednocześnie z wyznaczeniem znacznych terenów wyłączonych spod zabudowy, de facto celem ochrony przyrody na nich się znajdującej, czyli z innym przeznaczeniem, nie może zostać uznane za funkcje uzupełniające. Takie przeznaczenie danych obszarów powinno być wydzielone liniami rozgraniczającymi. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji normy prawnej wynikłej z zapisów planu. Nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r. II SA/Kr 400/19, LEX nr 2718083, por. też wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1334/12, LEX nr 1251793 ). W rozpatrywanej sprawie, jak to już wskazano wyżej, w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyznaczono tereny spod tej zabudowy wyłączone, bez wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny (o różnym przeznaczeniu), co ocenie sądu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, i co przesądza o jego nieważności w tej części.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1, art. 151 a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.