Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta [...] B. z [...] lipca 2022 r. nr [...].

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2022r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] B. z [...] lipca 2022 r. nr [...], którą Wójt odmówił H. M. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na Z. M. za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] października 2021 r.

Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy:

2. Wójt [...] B. decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na Z. M..

Wójt ustalił, że Z. M. jest mężem Skarżącej, który na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2021 r. czyli od 60 roku życia.

Wójt stwierdził ponadto, że Skarżąca nie pracuje zawodowo, sprawuje opiekę nad mężem poprzez pomoc w codziennym funkcjonowaniu i wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Wraz z małżeństwem mieszka ich syn. W tej sytuacji Wójt uznał, że spełniona jest jedna z przesłanek warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Natomiast zdaniem Wójta nie jest spełniony warunek przyznania świadczenia określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki szkolnej lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W przedmiotowej sprawie bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała od 60 roku życia. Wójt zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) nie uchylił ww. przepisu, jest zatem zobowiązany go stosować.

3. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Wójta odnośnie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13, jest brak możliwości stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Z wyroku tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także opiekunowi osoby niepełnosprawnej dorosłej i nie ma znaczenia, że niepełnosprawność powstała od 61 roku życia.

Kolegium uznało natomiast, że opieka sprawowana przez Skarżącą nie ma charakteru wymaganego przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj. nie jest stała lub długoterminowa. Zdaniem Kolegium zakres pomocy udzielanej przez Skarżącą zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w rodzinach gdzie wszyscy ich członkowie pracują.

Kolegium podniosło, że nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest fakt, że Skarżąca jest bierna zawodowo od 2007 r. tj. od 13 lat, podczas gdy niepełnosprawność męża powstała w 2020 r. Trudno zatem doszukać się związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad mężem.

4. Kwestionując decyzję Kolegium w skardze do Sądu Skarżąca podniosła, że pracowała w firmie K. A. Sp. z o.o. w Gniewkowie do roku 2007. W tym roku mąż otrzymał delegację służbową ze swojego ówczesnego miejsca pracy do miejscowości oddalonych o kilkaset kilometrów od ich miejsca zamieszkania, gdzie budowano wówczas autostrady. Ośniszczewo, gdzie Skarżąca mieszka wraz z rodziną, jest oddalone od G. o 12 km, przy czym do G. nie jeździła wówczas żadna tj. ani prywatna ani państwowa komunikacja samochodowa. W okresie przed delegacją mąż, pracując w godzinach 7:30 – 15:30, każdego dnia woził Skarżącą do pracy i przywoził z pracy w Gniewkowie. W momencie otrzymania delegacji przez męża Skarżąca musiała przejąć opiekę nad 6 – letnim synem, przy czym w opiece tej nie mogła wyręczyć jej 17 – letnia córka, która uczyła się w szkole w I.. W związku z zawałem serca męża w roku 2019 i orzeczeniem o niepełnosprawności z roku 2021 Skarżąca nie mogła podjąć pracy.

5. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] stycznia 2022 r. uchylił decyzję Kolegium z [...] czerwca 2021 r. oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta z [...] maja 2021 r.

6. Sąd podzielił stanowisko Kolegium odnośnie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Tym niemniej Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odwołując się do definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 u.ś.r.) oraz art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), do której odsyła ww. art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., a także § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) – Sąd stwierdził, że konieczność sprawowania opieki to nie tylko sytuacja powodująca całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych (na którym to zakresie opieki poprzestaje Kolegium w swojej argumentacji), ale także zależność od otoczenia w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Prowadzi to do wniosku, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale również zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Sąd uznał za błędne stanowisko Kolegium, że wykonywanie "czynności dnia codziennego" z zasady należy uznawać za pozostające poza zakresem opieki nad niepełnosprawnym. Zdaniem Sądu nie można oderwać oceny rodzaju i ilości czynności wykonywanych w ramach opieki przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne od wpływu, jakie one wywierają na możliwość podjęcia zatrudnienia. Aby uznać, że wykonywanie w ramach opieki nad niepełnosprawnym "czynności życia codziennego" nie skutkują brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia należałoby wskazać na te elementy stanu faktycznego, które wskazują, że czynności te są wykonywane w taki sposób lub w takim czasie, że pozostawia to dostateczny czas na wykonywanie zatrudnienia, bądź że możliwe jest takie zorganizowanie wykonywania "czynności życia codziennego" (np. przy udziale innych członków rodziny), że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne będzie dysponował czasem, które może przeznaczyć na wykonywanie zatrudnienia. Zdaniem Sądu Kolegium w zaskarżonej decyzji tego rodzaju rozważań nie przeprowadziło.

7. Sąd wytknął także, że Kolegium nie wyjaśniło, jak kształtuje się rzeczywista sytuacja rodzinna Skarżącej, jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji (z wywiadu środowiskowego oraz treści skargi wynika, że mąż Skarżącej ma dwoje dzieci, aczkolwiek nie wiadomo w jakim są wieku), czy i ile z tych osób zamieszkuje wspólnie z osobą wymagająca opieki i jaki każda z nich wykonuje rzeczywisty zakres opieki nad niepełnosprawnym.

Sąd wskazał, że odnośnie oceny charakteru sprawowanej opieki tj. oceny czy jest ona stała, długotrwała i wyklucza podjęcie zatrudnienia - w sprawie nie jest jasne, jak kształtuje się zakres czynności wykonywanych przez Skarżącą w związku z opieką nad mężem, ile zajmują one czasu, czy są na tyle przewidywalne, aby pewne okresy dnia czy pewne dni tygodnia Skarżąca mogła przeznaczyć na zatrudnienie. Nie wiadomo także czy i w jakim zakresie w opiekę nad mężem Skarżącej wykonują jego dzieci. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że czynności wykonywane przez Skarżącą w związku z opieką nad mężem nie wykraczają poza zakres czynności wykonywanych w typowym gospodarstwie domowym.

8. Sąd wskazał ponadto, że fakt śmierci niepełnosprawnego po wniesieniu skargi nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece.

9. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na Z. M. za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] października 2021 r.

10. Wójt stwierdził, że opieka sprawowaną przez Skarżącą nad mężem nie miała charakteru stałej ani długoterminowej. Z. M. bowiem pomimo swojej niepełnosprawności miał możliwość samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb życiowych, poruszał się i komunikował samodzielnie. Opieka Skarżącej mieściła się w ramach zwykłych obowiązków wynikających z obowiązku alimentacyjnego między małżonkami. Organ stwierdził ponadto, że syn Skarżącej pracuje, więc tylko w niewielkim stopniu pomagał matce w opiece nad ojcem.

11. Wskutek odwołania Skarżącej, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta.

12. Kolegium ustaliło, że Skarżąca opiekowała się chorym na nowotwór mężem do dnia jego śmierci.

Jednakże w ocenie Kolegium brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Mąż Skarżącej był do 2019 r. jedynym żywicielem rodziny, natomiast Skarżąca przerwała pracę w 2007 r., gdyż mąż otrzymał wówczas delegację do pracy w miejscu oddalonym o kilkaset kilometrów od ich miejsca zamieszkania. Skarżąca nie miała wówczas jak dojeżdżać do miejsca pracy oddalonego 12 km od miejsca zamieszkania, gdyż nie kursowała żadna komunikacja (wcześniej do pracy zawoził ją mąż). Nadto na utrzymaniu rodziny był 6 – letni syn, nad którym Skarżąca musiała przejąć całkowitą opiekę.

Powyższe zdaniem Kolegium wskazuje na brak związku przyczynowo – skutkowego, tym bardziej że niepełnosprawność męża Skarżącej powstała w jego 61 roku życia tj. w roku 2020. Skarżąca w ostatnich latach, kiedy syn był samodzielny, mogła podjąć pracę w pobliżu swojego miejsca zamieszkania, czego jednak nie uczyniła. Z akt sprawy nie wynika również, aby Skarżąca takiej pracy poszukiwała i zmuszona była zrezygnować z poszukiwań w 2020 r. ze względu na chorobę męża. Zdaniem Kolegium należy mieć także na względzie wiek Skarżącej. Obecnie jest ona w wieku emerytalnym, co ani teraz nie rok wcześniej nie uniemożliwiało jej zatrudnienia, lecz rzeczywista chęć i próba podjęcia pracy w tych okolicznościach, w celu umożliwienia przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, powinny zostać przez nią wykazane.

13. W skardze do sądu kwestionując decyzję Kolegium H. M. podniosła, że ze względu na opieką nad mężem nie miało możliwości podjąć pracy zarobkowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że wskazując na niepełnosprawność męża Skarżącej Kolegium powołuje się na rok 2020, tymczasem była dwa orzeczenia o niepełnosprawności: o umiarkowanym stopniu w 2019 r. i o znacznym stopniu w 2020 r.

14. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

16. W decyzji wydanej wskutek ponownego postępowania Kolegium nie zaprzecza już, że Skarżąca sprawowała opiekę (w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.) nad niepełnosprawnym mężem. Przyczyną odmowy stało się natomiast wyłącznie stwierdzenie, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

17. Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi o to świadczenie. Przesłanką przyznania świadczenia jest przede wszystkim sprawowanie opieki. Rezygnacja z aktywności zawodowej – w kontekście uzasadniającym przyznanie żądanego świadczenia – musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym. Ocena czy doszło do tego rodzaju rezygnacji musi dotyczyć przede wszystkim okresu począwszy od momentu, kiedy pojawiła się konieczność opieki i opieka zaczęła być sprawowana. Zasadniczą kwestią jest zatem, czy w momencie podjęcia opieki opiekun musiał zrezygnować z zatrudnienia (aby móc podjąć opiekę) ewentualnie czy w okresie począwszy od momentu pojawienia się konieczności opieki opiekun nie podejmował zatrudnienia, pomimo że taką możliwość zatrudnienia istniała, przy czym powodem niepodjęcia zatrudnienia była właśnie konieczność sprawowania opieki, której się podjął. Zasadniczo zatem nie ma znaczenia fakt, że przed pojawieniem się konieczności opieki opiekun nie podejmował zatrudnienia.

18. Fakt braku zatrudnienia przed momentem rozpoczęcia opieki może mieć o tyle znaczenie, że może przemawiać na rzecz tezy, iż opiekun, nawet gdyby miał możliwość zatrudnienia, to by go nie podjął - ale nie z racji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, tylko dlatego, że wcześniej dokonał wyboru życiowego, iż nie będzie podejmował zatrudnienia. Istnienia takiego wyboru nie można jednakże domniemywać. Co więcej brak podstaw prawnych, aby w tym zakresie – jak chce tego Kolegium, to wnioskodawca, a nie organ miał ustalać stan faktyczny tj. dowodzić, czy sytuacja takiego wyboru życiowego zaistniała.

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2017 r., sygn.. III SA/Kr 892/16, LEX nr 2270424).

W niniejszej sprawie organy nie zgromadziły i nie rozważyły w sposób wyczerpujący dowodów przemawiających na rzecz tezy, że Skarżąca w okresie do momentu powstania konieczności opieki nad niepełnosprawnym mężem mogła podjąć zatrudnienie, ale z własnego wyboru zatrudnienia tego nie podejmowała. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie jest wystarczające samo twierdzenie, że ostanie zatrudnienie Skarżącej ustało w roku 2007. Organ nie kwestionuje bowiem przyczyn zaprzestania pracy w roku 2007 r. tj. że Skarżąca utraciła możliwość dojazdu do miejsca, w którym mogła wykonywać zatrudnienie przy jednoczesnej potrzebie wykonywania opieki nad niepełnoletnim, 6-cio letnim synem. W sprawie nic nie wiadomo (brak zgromadzenia dowodów) o tym czy w 2007 r. istniała i czy od tego momentu cały czas istnieje przyczyna braku możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy w postaci niemożliwości dojazdu do miejsca, w którym taka praca mogła być przez nią wykonywana. Można jedynie wnioskować, że na pewno ustała przyczyna braku podejmowania pracy w postaci konieczności opieki nad synem, skoro ten osiągnął pełnoletność. Jeżeli począwszy od roku 2007 oraz przez cały okres sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem istniała wskazywana przez Skarżącą przyczyna braku podjęcia zatrudnienia w postaci niemożności dojazdu do miejsca w którym jakakolwiek praca mogła być podjęta – to wyklucza to konieczność sprawowania opieki nad mężem jako przyczynę niepodejmowania zatrudnienia. Jeżeli jednak przyczyna w postaci braku możliwości dojazdu odpadła – to co do zasady za przyczynę braku podjęcia zatrudnienia może być uznana konieczność sprawowania opieki nad mężem. Twierdzenie, że jednak tak nie jest wymagałoby staranniejszego zbadania i rozważenia okoliczności sprawy. W szczególności należałoby przede wszystkim uzyskać od Skarżącej odpowiedź na pytanie czy po zaprzestaniu opieki nad synem zamierzała podjąć zatrudnienie i jakie ewentualne przeszkody (np. choroba własna, opieka sprawowana nad innym członkiem rodziny) uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, a następnie zweryfikować jej twierdzenia poprzez zgromadzenie stosownych dowodów. Tego rodzaju czynności organ nie podjął.

19. Z powyższego wynika, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium (jak też organ I instancji), wbrew wynikającemu z art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a obowiązkowi nie zgromadziły i nie rozważyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że to konieczność opieki nad mężem była przyczyną dla której Skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia.

20. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

21. W ponownym postępowaniu organ winno orzec po wyczerpującym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Przy orzekaniu organ winien także zwrócić uwagę, że wniosek Skarżącej wpłynął nie w lutym ale w marcu 2021 r. (tj. [...] marca 2021 r.), a istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności u zmarłego męża Skarżącej ustalono od [...] lutego 2021 r. Spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie mogło zatem nastąpić wcześniej niż od [...] lutego 2021 r.