Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 542/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 542/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. K. i uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak:[...], którym odmówiono skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z tarasem i studni wierconej na terenie działki nr [...], w obrębie B., Gmina [...].

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ przedwcześnie i w sposób nieuzasadniony stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Dolno. Z 2007 r. Nr 88, poz. 1012 z późn. zm.), który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W aktach sprawy - oprócz wydruku ze strony geoportal.gov.pl, na którym trudno określić odległość od zbiornika wodnego oraz uznać, że istotnie istnieje zbiornik wodny - brak jest bowiem jakiegokolwiek innego dowodu potwierdzającego, że miejsce planowanej przez skarżącego inwestycji znajduje się w pasie 100 m od brzegu zbiornika wodnego. W konsekwencji wobec uznania, że rozstrzygnięcie organu oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej w skrócie K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd Wojewódzki Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że organ ochrony przyrody rozpoznający sprawę w drugiej instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego oraz oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, podczas gdy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przeprowadził postępowanie dowodowe w stopniu umożliwiającym ocenę, czy w sprawie zastosowanie miały odpowiednie przepisy prawa materialnego, następnie dokonał oceny zgromadzonego materiału czyniąc zadość zasadzie prawdy materialnej, tym samym Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało

wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjne nie są uzasadnione.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, czy też materiał zgromadzony przez organy administracyjne jest niepełny i nie pozwalał na ustalenie rzeczywistego stanu sprawy.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ustalił, że kompetencja regionalnego dyrektora ochrony środowiska do uzgadniania projektów decyzji ustalających warunki zabudowy dla obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). W związku z powyższym projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego z tarasem i studnią wierconą na działce nr [...] objętej obszarem ochrony Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" wymagał przedstawienia do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu, a zażalenie na postanowienie tego Dyrektora zostało rozpoznane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej i mając na uwadze wskazaną istotę sporu należy stwierdzić, że w tej sprawie dotyczącej uzgodnienia przez organy ochrony środowiska projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy istotne znaczenie miało ustalenie granic zbiornika wodnego oraz odległości posadowienia obiektu budowlanego od tego zbiornika. Przedmiotem uzgodnienia był bowiem projekt decyzji dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.). Jednym z warunków umożliwiających legalizację tego budynku było ustalenie w odrębnej decyzji warunków zabudowy.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy nie ma materiału dowodowego pozwalającego na wskazanie przebiegu granicy zbiornika wodnego, ani też miejsca posadowienia przedmiotowego budynku. To stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Na karcie nr 8 akt administracyjnych sprawy zawierającej załącznik graficzny do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy (projekt ten był przedmiotem uzgodnień organów ochrony środowiska) znajduje się ręcznie wrysowana linia wraz ze strzałką mającą pokazywać odległość 100 metrów. Nie wiadomo jednak, gdzie jest linia brzegowa zbiornika wodnego ani też gdzie jest zlokalizowany budynek, dla którego ustalane były warunki zabudowy. Tych kluczowych informacji dotyczących zbiornika wodnego oraz posadowienia przedmiotowego budynku na działce nr [...] w miejscowości B. nie zawiera ani kopia mapy zasadniczej (karta nr 10 akt administracyjnych sprawy), ani też wydruk mapowy z systemu informacji przestrzennej (karta nr 16 akt administracyjnych). Mając powyższe należy stwierdzić, że trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stwierdził istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie obejmującym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. Powołane przepisy nakazują organom administracyjnym w toku postępowania administracyjnego podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a,). Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danej okoliczności.

Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na niepełny materiał dowodowy uniemożliwiający dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, to stanowisko strony skarżącej kasacyjnie argumentującej jakoby ten materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy był wystarczający - nie znajduje uzasadnienia. Nie można także uznać za zasadne twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie co do posługiwania się ortofotomapami, skoro materiał dowodowy ich nie zawiera.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń istotnych okoliczności takich jak granice zbiornika wodnego oraz posadowienie budynku na działce nr [...] uniemożliwiał ustalenie, czy budynek ten znajduje się w odległości mniejszej od tego zbiornika.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjne nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą przez Sądem pierwszej instancji, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie zasądzić na rzecz J.K. kwotę 240 złotych stanowiąca zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z późn. zm.).