Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 509/20 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi [A.] w R. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 509/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę [A.] w R. (dalej: skarżąca) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismem nadanym w placówce operatora wyznaczonego w R. w dniu 6 lutego 2020 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG lub Fundusz) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [B.] w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA wskazał, że badanie dopuszczalności skargi polega m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. – to jest trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie. Od tego unormowania wprowadzane są odstępstwa w przepisach szczególnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o BFG), a ukształtowana przez Naczelny Sąd Administracyjny linia orzecznicza zakłada, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o BFG, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 11 ust. 6 ustawy o BFG).

Z powyższego wynika, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis ten ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Jednocześnie, uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji, ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie obowiązku nałożonego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu – z uwagi na zawarte w decyzji treści prawnie chronione – tylko informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji z [...] stycznia 2020 r. nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upłynął zatem z dniem 24 stycznia 2020 r. Oceny tej nie zmienił fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, skoro skarga w tej sprawie została nadana w placówce operatora wyznaczonego w dniu 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), należało ją odrzucić jako wniesioną z uchybieniem terminu. Natomiast zgodnie z art. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi.

W zażaleniu skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a., zaskarżyła w całości powyższe postanowienie i wniosła o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

- art. 105 ust. 3 ustawy o BFG poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie;

- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia. W ocenie skarżącej, przyjęta przez sąd pierwszej instancji interpretacja art. 105 ust. 3 ustawy o BFG, zgodnie z którą przepis ten ustanawia odrębną regulację wnoszenia skarg przez podmioty, których interes prawny został naruszony decyzją jest interpretacją contra legem albowiem nie uwzględnia literalnego brzmienia tego przepisu. Zdaniem skarżącej, twierdzenie sądu, iż nie ma podstaw do różnicowania terminów do wniesienia skargi przez radę nadzorczą podmiotu w restrukturyzacji i podmiotu, którego interes prawny został naruszony decyzji powoduje istotną, niczym nieuzasadnioną dyskryminację skarżącej. Bardzo krótki termin do wniesienia skargi, który wynika z przyjętej interpretacji sądu, uniemożliwia skarżącej obronę jej praw. Skarżąca szeroko przytoczyła też korespondencję z administratorem restrukturyzowanego banku na okoliczność niewyjaśnienia przyczyn i okoliczności zajęcia znacznych środków skarżącej zdeponowanych na rachunkach i lokatach prowadzonych przez bank. Skarżąca podkreśliła również, że skoro przepisy art. 105 ust. 3 i art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG nie regulują początku biegu terminu do wniesienia skargi, to zastosowanie winien znaleźć art. 11 ust. u ustawy o BFG, zgodnie z którym do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie.

Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Zasadnie bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga [A.] w R. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [B.] w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.

Trafnie WSA w Warszawie przyjął, wskazując na utrwalony pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który sąd kasacyjny w tej sprawie podziela, że podstawą odrzucenia skargi na wymienioną decyzję powinien być art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG.

Przepis art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przewiduje, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG (błędnie przez skarżącą powoływany jako art. 105 ust. 3) przewiduje, że "Od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.".

Z powyższego wynika, że przywołany przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – ma zastosowanie do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. np. postanowienia NSA: z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; z 8 października 2020 r., sygn. akt II GZ 290/20; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20; z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GZ 193/21; z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt 207/21; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skrócenie do 7 dni podmiotowi, którego interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, terminu na wniesienie skargi jest zgodne z celem ustawy, tj. potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez sąd administracyjny (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). W związku z tym za niezasadny należy uznać zarzut, że skrócenie terminu do wniesienia skargi uniemożliwia skarżącej obronę jej praw.

W ocenie NSA analizowana regulacja prawna wprowadza jednolity wzorzec korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji dla adresata tej decyzji i dla podmiotu powołującego się na naruszenie przez tę decyzję swojego interesu prawnego. Literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zakłada istnienie ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu. A zatem niemożliwa jest rekonstrukcja treści normy zawartej w zdaniu drugim tego przepisu z pominięciem konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zdanie pierwsze należy traktować jako wprowadzenie do zdania drugiego, co ma zasadnicze znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia skargi. W konsekwencji należy przyjąć, że przewidziany w tym przepisie 7 dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy również każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie ma bowiem żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji.

Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na zażalenie, czynność ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji nie stanowi czynności wykonywanej na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) przepisy tej ustawy regulują postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, których podmiotem jest strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy szczególne mogą modyfikować przyjęte w k.p.a. pojęcie strony (zawężając lub rozszerzając jego zakres), jednak podejmowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie kierowane jest do strony postępowania, a nie innego podmiotu (osoby). Doręczenie stronie postępowania decyzji administracyjnej, a ściślej uzyskanie przez taką decyzję cechy ostatecznej, jest czynnością finalną, do której zmierza prowadzone postępowanie. Z uwzględnieniem rozwiązań szczególnych dotyczących samego toku postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, należy zauważyć, że przepis art. 103 ust. 1 ustawy o BFG nakłada na Fundusz obowiązek doręczenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, co odpowiada obowiązkowi wynikającemu z art. 109 § 1 k.p.a., a jednocześnie przepis art. 103 ust. 2 ustawy o BFG wprowadza szczególną – w stosunku do k.p.a. – definicję strony postępowania, uznając za taką wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4 ustawy o BFG. Status strony postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji ma zatem – w określonych przypadkach: a) podmiot krajowy; b) oddział podmiotu mającego siedzibę na terytorium państwa trzeciego lub banku zagranicznego; c) oddział banku zagranicznego; d) instytucja finansowa, o której mowa w art. 64 pkt 2 lit. b; e) podmiot, o którym mowa w art. 64 pkt 2 lit. c i d; f) co najmniej jeden podmiot zależny będący instytucją lub bankiem.

Podkreślenia zatem wymaga, że skoro skarżąca nie była bezpośrednim adresatem tej decyzji, nie było obowiązku doręczenia jej rozstrzygnięcia. Zatem podlegała ona ogólnej zasadzie, zgodnie z którą przysługiwał jej 7 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia ogłoszenia decyzji BFG na stronie internetowej.

W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zażaleniu, że dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, termin ten powinien wynosić trzydzieści dni, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty zmierzające do podważenia ustalenia przez sąd pierwszej instancji początku biegu terminu do wniesienia skargi. Zasadnie bowiem przyjął sąd w zaskarżonym postanowieniu, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji w sposób przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG.

Przepis ten przewiduje, że Fundusz publikuje na swojej stronie decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8,11,12 i 17-26 ustawy o BFG lub informacje o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Tym samym ogłoszenie na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest wystarczające do wypełnienia zawartego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. W związku z powyższym i z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów [B.] w S. zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania. Jak wynika z odpowiedzi Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na zażalenie skarżącej, z wyżej wskazanych względów do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. A zatem, wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z decyzji.

Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia art. 109 ust. 1 ustawy o BFG.

Skoro w rozpoznawanej sprawie informacja o przyczynach i skutkach wydania spornej decyzji z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w dniu 17 stycznia 2020 r., ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był 24 stycznia, natomiast jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona w dniu 6 lutego 2020 r. (koperta k. 12 akt sądowych), czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia.