II OSK 1997/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-09	
Data wpływu	2021-09-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1934/20	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 48 ust. 2 i 3, art. 81c ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 110 § 1, art. 126, art. 141 § 1, art. 8 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 137; art. 1 § 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 2255;  art. 5 pkt 11, art. 35, art. 26 ust. 2; Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1934/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 1217/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1934/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr 1217/20 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącą od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 maja 2020 r., nr R/67/2020.

Powyższym postanowieniem Powiatowy Inspektor uchylił z urzędu własne postanowienie z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr R/217/2016 (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.), którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b." – z zastrzeżeniem, że skrótowe określenie dla tego aktu prawnego będzie odnoszone dla różnego brzmienia ustawy, stosownie do dalszych uwag) nałożono na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 P.b. dotyczącej wolnostojącego nośnika reklamowego, składającego się z dwóch tablic ekspozycyjnych (obecny nr identyfikacyjny 14980A i 1498B) o wymiarach 3,0 m x 6,0 m umieszczonych na słupie, utwierdzonym w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu, usytuowanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Aprobując stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że podstawą prawną postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 29 maja 2020 r., nr R/67/2020 stanowił art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W powyższej sytuacji, z uwagi na to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wywiedzenia zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie wymienionego przepisu, w ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Sąd pierwszej instancji przede wszystkim zauważył, że art. 48 P.b. nie określał uprawnienia organu do zmiany sformułowanych w postanowieniu z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. obowiązków lub też uchylenia tego rodzaju postanowienia. Zdaniem Sądu ujawnia się w omawianej regulacji pewna luka, która (podobnie jak w odniesieniu do zbliżonego postanowienia z art. 81c ust. 2 P.b.), wymaga odwołania się do ogólnych przepisów procedury. W orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest posiłkowanie się art. 77 § 2 K.p.a., z zastrzeżeniem, że modyfikacja postanowienia na tej podstawie nie może prowadzić do nałożenia na adresata nowego obowiązku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. Z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a."), art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 110 § 1, art. 126, art. 141 § 1, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r." [dotyczyło to więc tekstu jednolitego Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. NSA] – przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy doszło do naruszeń wskazanych przepisów K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji wadliwie też nie uwzględnił jej zarzutu błędnego zastosowania art. 77 § 2 K.p.a. do postanowienia z art. 48 ust. 2 P.b. [...] sp. z o.o. podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2. art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 16 § 1 (odpowiednie zastosowanie do postanowień zasady trwałości decyzji administracyjnych), art. 110 § 1, art. 126 K.p.a., art. 5 pkt 11, art. 35, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 z późn. zm., dalej "nowel.2016"), art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., art. 5 pkt 11, art. 35, art. 26 ust. 2 nowel.2016 (zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). [...] sp. z o.o. zaznaczyła, że doszło też do niewłaściwego rozpoznania i nieuwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 134, w zw. z art. 144, art. 142, art. 77 § 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. i art. 26 ust. 2 nowel.2016 (przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, pomimo że na postanowienie to przysługuje zażalenie;

3. art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 16 § 1 (odpowiednie zastosowanie do postanowień zasady trwałości decyzji administracyjnych), art. 110 § 1, art. 126 K.p.a., art. 5 pkt 11, art. 35 i art. 26 ust. 2 nowel.2016 przez wadliwą analizę stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych. Skarżąca dodała, że wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

4. art. 90 § 1 i 2, art. 119 pkt 3, art. 120 w zw. z art. 106 § 1, art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a., art. 48 ust. 2 i 3 P.b., art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 141 § 4, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie jej na rozprawie. W ocenie [...] sp. z o.o. nie uwzględniono przez to jej prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej gwarantowanych Konstytucją RP. Pozbawiono ją uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 P.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 P.p.s.a.), pomimo że przedmiotem sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem spółki tego rodzaju sprawa powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych (prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków). Skarżąca podniosła również, że zabrakło analizy i oceny, czy rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, jak też, czy gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi. W ocenie skarżącej te wszystkie wady nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

5. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przez błędną wykładnię i niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) pomimo, że według wymienionych przepisów przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., a w niniejszej sprawie wymienione przepisy stanowiły podstawę prawną postanowienia Powiatowego Inspektora z 2016 r.

6. art. 5 pkt 11, art. 26 ust. 2 i art. 35 nowel.2016 przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ponieważ zaskarżony wyrok stwierdza niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2020 r. pomimo, że według wymienionych przepisów, według ich brzmienia od dnia 1 stycznia 2017 r. (art. 48 ust. 2 P.b.) przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie

– "zmianę zaskarżonego wyroku" i rozpoznanie skargi [...] sp. z o.o. przez uchylenie postanowień obu instancji, względnie też uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora oraz "zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia"

Co do każdego przypadku [...] sp. z o.o. wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Na poparcie przedstawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie przywołała szereg tez pozostających w kontrze do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka przede wszystkim wyjaśniła, że jej zdaniem regulacja prawa budowlanego dotycząca postanowień wydawanych przez nadzór budowlany jest regulacją szczególną, która nie daje podstaw do posiłkowania się art. 77 § 2 K.p.a. jako podstawą prawną zmian [uchylenia] takich postanowień. W ocenie [...] sp. z o.o. sam z kolei art. 77 § 2 K.p.a. odnosi się do postanowień wyłącznie dowodowych. Art. 48 P.b. jest natomiast przepisem, który nie wskazuje na możliwość stosowania art. 77 § 2 K.p.a., a więc do postanowień wydawanych na jego podstawie należy stosować przepisy o postanowieniach: art. 123 i nast. K.p.a.

Spółka przedstawiła też co do zasady odmienny, aniżeli Sąd pierwszej instancji, sposób postrzegania regulacji zawartej w art. 48 P.b. Jej zdaniem ustawodawca w art. 48 P.b. celowo nie przewidział możliwości uchylenia postanowienia o nałożeniu obowiązków przedstawienia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Nie występuje więc "luka" wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę wyraża się w tym, że po wydaniu postanowienia z art. 48 P.b., jego wykonanie tworzy przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej, natomiast niewykonanie – jest podstawą orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 P.b.).

W ocenie [...] sp. z o.o. organy nadzoru budowlanego określają zakres dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, a to, czy takie dokumenty mogą być wydane, oceniają podmioty właściwe do ich wydania. Nie ma więc żadnego racjonalnego powodu, aby uchylać postanowienie nadzoru budowlanego o obowiązku przedłożenia dokumentacji.

Spółka dodała też, że w razie uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 P.b. wydatki poniesione przez inwestora na jego wykonanie okazałyby się bezprzedmiotowe. Ponadto inwestor traci uprawnienie do kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej orzeczeń organów właściwych do wydania dokumentów określonych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego.

[...] sp. z o.o. stwierdziła wreszcie, że postanowienie, takie jak postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia 23 listopada 2016 r., daje jej uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej i ustala obowiązek o charakterze materialnoprawnym. Uchylenie tego rodzaju postanowienia prowadzi do pozbawiania uprawnienia do legalizacji.

Skarżąca stwierdziła wreszcie, że nawet gdyby przyjąć tezę o możliwości stosowania do postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. trybu z art. 77 § 2 K.p.a., to i tak należałoby uznać, iż uchylenie, jako zmianę materialnoprawnych elementów postanowienia legalizacyjnego, należałoby traktować jako rozstrzygnięcie zaskarżalne. W sprawie, [...] sp. z o.o. spośród wymaganych dokumentów, nie przedłożyła tylko decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie. Wobec uchylenia postanowienia z dnia 14 listopada 2016 r. wydatki i starania skarżącej ukierunkowane na jego wykonanie stały się bezprzedmiotowe.

Spółka w skardze kasacyjnej podważyła również merytoryczne powody powoływania się w sprawie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na poparcie prezentowanych tam tez (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 895/17, z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1064/11 oraz z dnia 11 lipca 2019 r., II OSK 2230/17 oraz z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2649/12). [...] sp. z o.o. zaznaczyła, że dwa pierwsze z nich dotyczą innego stanu prawnego, kiedy to art. 48 ust. 2 P.b. nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia od wydanego na tej podstawie postanowienia. Gdy chodzi natomiast o wyrok o sygn. akt II OSK 2230/17, to wyrażono w nim stanowisko, iż nie można dokonywać w trybie art. 77 § 2 K.p.a. zmiany treści nałożonego obowiązku, gdyż to stanowiłoby rodzaj nałożenia nowego obowiązku. W ocenie spółki Inspektor Powiatowy uchylając własne postanowienie z dnia 23 listopada 2016 r. dopuścił się najdalej idącej "zmiany" w odniesieniu do obowiązków skarżącej. Wreszcie także wyrok o sygn. akt II OSK 2649/12 potwierdza stanowisko [...] sp. z o.o., ponieważ zaznaczono tam, iż pomiędzy przepisami art. 81c ust. 1 P.b. (w danym przypadku traktowanym podobnie jak art. 48 ust. 2 i 3 P.b.) i art. 77 § 2 K.p.a. nie występuje relacja, jak pomiędzy przepisem ogólnym i szczególnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu nr 4. Dotyczy on naruszenia przepisów postępowania w związku wprawdzie z przepisami materialnoprawnymi, lecz zagadnienie proceduralne ma w tym przypadku znaczenie pierwszoplanowe. Otóż [...] sp. z o.o. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom art. 90 § 1 i 2, art. 119 pkt 3, art. 120 w zw. z art. 106 § 1, art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a., art. 48 ust. 2 i 3 P.b., art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 141 § 4, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, pomimo że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie jej na rozprawie.

Powyższy zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny. Uprzedzając dalsze argumenty Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie deprecjonuje w najmniejszy sposób zasady jawności procedury sądowej. Skarżąca powołując się w skardze kasacyjnej na art. 45 ust. 1 Konstytucji ma zasadniczo rację, że wyrażono tam przysługujące każdemu prawo do sprawiedliwego, ale i jawnego rozpatrzenia sprawy. Przyznać też trzeba, że wyjątki od jawności rozprawy sądowej określone zostały w art. 45 ust. 2 Konstytucji.

[...] sp. z o.o. niewłaściwie jednak próbuje zasadę jawności procedury sądowej utożsamiać z bezwzględnym wymogiem rozpoznania każdej sprawy na jawnej rozprawie, gdy strona (tak jak skarżąca) tego zażąda.

Jawne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych (publiczności procesu), bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy, a także informowania o nim w środkach masowego przekazu. Obejmuje to nie tyko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, poza naradą sędziów poprzedzającą orzekanie. Rozprawa oznacza natomiast pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest elementem (jednym z wielu) rozpatrywania sprawy. Faza ta charakteryzuje się określonym dyskursem, wymianą argumentów między składem orzekającym a stronami (stroną) procesowymi, a także rozpoznawaniem dowodów. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy (zob.: P. Sarnecki [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 45, punkty 11 i 12, wyd. el.; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19 oraz z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1364/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.

Ustawą, która reguluje materię opisaną w art. 176 ust. 2 Konstytucji jest niewątpliwie P.p.s.a. Jej przepisy uwzględniają art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 10 P.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 P.p.s.a.). W myśl art. 90 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (art. 90 § 1 P.p.s.a.). Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 90 § 2 P.p.s.a.).

Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a. są art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. stanowiące, że: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: [...] przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie" (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.), a w trybie uproszczonym "sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów" (art. 120 P.p.s.a.).

Wbrew stanowisku [...] sp. z o.o. przepis art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., przewidujący rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w przypadku opisanym poprzednim akapicie, nie niweczy prawa do sądu w powszechnie przyjmowanym rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie: 1) prawa dostępu do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej; 3) prawa do wyroku sądowego, to jest prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. są zarazem przepisami zapewniającymi uproszczenie i przyspieszenie rozpatrywania spraw, których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości, a przez to pozwalają one na skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu, bez uszczerbku dla zapewnienia należytej ochrony interesu strony oraz potrzeby wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a to wobec nakazu orzekania w składzie trzech sędziów (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633 i nr 2539 Sejmu VII Kadencji oraz projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmianie ustawy – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3074 Sejmu VII Kadencji).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy po pierwsze, że skarga [...] sp. z o.o. dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zaistniał więc formalnie przypadek uzasadniający przeprowadzenie postępowania uproszczonego w oparciu o przesłankę z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, w którym zgodnie z art. 120 P.p.s.a. rozpoznaje się sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie więc z całą pewnością nie naruszył nie wyznaczając rozprawy. Zarzut nr 4. skargi kasacyjnej w tym zakresie ocenić należy jako nietrafny.

Skarżąca twierdzi, że pomimo powyższego sprawa powinna być rozpoznana na rozprawie z jej udziałem i w tym kontekście przedstawia w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 § 1 i 2 P.p.s.a.

Argumentację dotyczącą analizowanego tu zagadnienia zawarto na stronach 20-22 skargi kasacyjnej. Z wywodu skarżącej wynika, że jest ona nieusatysfakcjonowana szczegółowością uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i twierdzi, że nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Twierdzi, że Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wskazanych w zarzutach skargi. To niezadowolenie skarżącej stało się powodem do podniesienia przez spółkę również ogólnego zarzutu naruszenia zasady jawności procesu. [...] sp. z o.o. podniosła, że wobec praw, jakie przysługują jej na mocy art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji, powinna ona mieć możliwość realizacji uprawnień procesowych związanych z przebiegiem rozprawy sądowej, takich jak prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 P.p.s.a.) oraz prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.). Zdaniem skarżącej – co zresztą jest w skardze kasacyjnej eksponowano kilkukrotnie – Sąd pierwszej instancji pomimo rozpoznania sprawy w trybie art. 119 i nast. P.p.s.a. "nie dokonał analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska [...] sp. z o.o. dotyczącego rzekomej wadliwości przebiegu postępowania sądowego przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżąca nie wskazała okoliczności, które powinny skłonić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Spółka ogólnie twierdzi jedynie, że nie miała możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, a także nie miała możliwości składać ustnie żądań i wniosków oraz wyjaśnień, jak również wskazywać podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazała i nie wyjaśniła, jakie żądania i wnioski nie mogły być przez nią złożone przez to jedynie, że przed Sądem pierwszej instancji nie odbyła się rozprawa. Warto w tym miejscu odnotować, że [...] sp. z o.o. w całym toku procesu reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który składał nie tylko skargę, ale także przedstawił pismo procesowe będące repliką na odpowiedź organu na jej skargę. Spółka nie doznała więc najmniejszych ograniczeń w zakresie możliwości składania żądań, wniosków i wyjaśnień na piśmie. Dodać należy w tym miejscu, że także charakter sprawy nie wymagał prezentowania stanowiska skarżącej w formie ustnej. Okoliczności sprawy, pomijając sporne zagadnienia prawne, pozostawały zasadniczo jednoznaczne. Skarżąca w skardze nie wnosiła też o przeprowadzenie dowodów. Gdy chodzi natomiast o podnoszoną przez [...] sp. z o.o. możliwość zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, to sprawozdanie to stanowi element rozprawy, w którym przedstawia się przedmiot i stan sprawy na potrzeby jej rozpoznania w dalszym toku posiedzenia. Sprawozdanie sędziego nie jest natomiast samodzielną częścią postępowania sądowego, ze względu na którą musi odbyć się rozprawa.

Wreszcie zaznaczyć należy, że w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa do jawności procedury sądowej (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji) dlatego, że, cyt.: "przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie". Główny przedmiot sprawy nie zmienia faktu, że w ujęciu proceduralnym zaskarżeniu podlegało postanowienie w toku trwającego postępowania administracyjnego, a nie kończąca takie postępowanie decyzja administracyjna.

Podsumowując, z uwagi na rodzaj zaskarżonego aktu (postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym), zachodziły formalne podstawy do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. [...] sp. z o.o. nie przedstawiła też przekonujących argumentów na poparcie tezy, że z uwagi na brak rozprawy, także w kontekście żądania jej przeprowadzenia (art. 90 § 1 i 2 P.p.s.a.), naruszono istotnie konstytucyjne prawo do jawności procedury sądowej (art. 45 pkt 1 i 2 Konstytucji). Jak zaznaczono, skarżąca nie była w najmniejszym stopniu ograniczona w możliwości składania żądań i wniosków oraz wyjaśnień, a także prezentowania podstaw prawnych tych żądań i wniosków na piśmie, zwłaszcza, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W rezultacie za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej wymienionych wyżej przepisów, jak i również przepisów dotyczących przebiegu rozprawy (art. 106 § 1, art. 106 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) oraz ogólnych regulacji procesowych dotyczących kontroli legalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.). Stosownie do przedstawionych wyjaśnień, nie doszło też do naruszenia prawa do jawności procedury sądowej w kontekście prawnych podstaw zaskarżonego aktu (art. 48 ust. 2 i 3 P.b.).

Końcowo trzeba wreszcie dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione tu elementy. Nie jest też tak, jak twierdzi [...] sp. z o.o., że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiada jakiekolwiek wady, które "nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku". W szczególności nie jest przekonująca argumentacja, jakoby w motywach wyroku powinno znaleźć się stanowisko na poparcie, dlaczego sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym. Taki wymóg nie wynika z przepisów art. 119 i nast. P.p.s.a. ani z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Można dodać, że zarzuty skarżącej nie mogą być uznane za trafne nawet, gdyby badać uzasadnienie zaskarżonego wyroku z nieco bardziej ogólnej perspektywy – to jest w kontekście jego funkcji jako elementu orzeczenia służącego realizacji zasady jawności procedury sądowej. W motywach wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłuszczył zasadniczy problem prawny, który sprowadzał się do ustalenia charakteru postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz określenia kwalifikacji następczego postanowienia, którym to pierwsze zostaje uchylone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został uzasadniony w sposób wyczerpujący, a możliwość prawnej polemiki z przyjętym w nim stanowiskiem w skardze kasacyjnej – wbrew ocenie [...] sp. z o.o. – nie została w najmniejszym stopniu ograniczona.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że zarzuty nr 1-3 i dalsze, skonstruowane jako materialnoprawne (według listy przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu nadano im dla porządku numery 5-6) opierają się na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż [...] sp. z o.o. konsekwentnie twierdzi, że do postanowienia uchylającego postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie powinno się stosować art. 77 § 2 K.p.a. Skarżąca uważa, że ustawodawca celowo wykluczył możliwość zmiany lub uchylenia takiego postanowienia organu nadzoru budowlanego, jako że wywiera ono skutki w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej. Wykonanie postanowienia przez inwestora (dostarczenie wymaganej dokumentacji) prowadzi do legalizacji obiektu budowlanego, niewykonanie – do orzeczenia o rozbiórce. W motywach skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. starała się przekonać, że postanowienie nakładające na nią obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej daje jej prawo do legalizacji obiektu, jeżeli postanowienie to zostanie przez nią wykonane. Postanowienie takie nie powinno być zatem uchylane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej przedstawiona na poparcie wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej jest nietrafna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 11 sierpnia 2020 r. stwierdzające wyłącznie niedopuszczalność zażalenia, a nie postanowienie rozstrzygające zażalenie merytorycznie. Należy więc skoncentrować się na ocenie charakteru prawnego pierwszoinstancyjnego postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 29 maja 2020 r. objętego zażaleniem spółki i odpowiedzieć na pytanie, czy ze względu na jego kwalifikację prawną mogło być ono zaskarżone w postępowaniu administracyjnym.

Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że dostrzega oczywiście – co intensywnie akcentuje skarżąca w konstrukcji zarzutów nr 1, 5 i 6 (numeracja według listy powyżej) – że w dacie, gdy postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 29 maja 2020 r. uchylono postanowienie tegoż organu z 14 listopada 2016 r. (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.) art. 48 ust. 2 P.b. zawierał już zastrzeżenie o możliwości wniesienia zażalenia. Dodano je na podstawie przepisów nowelizujących szereg ustaw związanych z otoczeniem prawnym przedsiębiorców w 2017 r. [...] sp. z o.o. kilkukrotnie w kolejnych zarzutach przepisy ten wymienia. Są to: art. 5 pkt 11 (zmieniający brzmienie art. 48 ust. 2 P.b.), art. 35 (stanowiący o wejściu w życie nowelizacji z dniem 1 lipca 2017 r.) oraz art. 26 ust. 2 nowel.2016 (stanowiący o stosowaniu do spraw prowadzonych na podstawie art. 48 P.b. przepisów nowych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i o obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, ale zażalenia na postanowienie uchylające takie postanowienie. Jest to rodzajowo inne rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że art. 48 ust. 2 P.b. w stanie prawnym obowiązującym od 11 lipca 2007 r. niezmiennie stanowił o przesłankach odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (względnie będącego w budowie) obiektu budowlanego i o związanym z tym "wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych", natomiast art. 48 ust. 3 P.b. określał integralną treść tego postanowienia, na którą składał się obowiązek przedstawienia dokumentacji wymaganej do legalizacji obiektu budowlanego. Współczesna, zasadnicza zmiana analizowanej tu regulacji (która weszła w życie 19 września 2020 r.) nastąpiła dopiero po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, dlatego nie będzie ona przedmiotem rozważań Sądu.

Wracając do poruszonego w poprzednich akapitach wątku należy zaznaczyć, że o ile rzeczywiście z dniem 1 stycznia 2017 r. do art. 48 ust. 2 P.b. dodano istotne zastrzeżenie, że: "Na postanowienie przysługuje zażalenie", to należy pamiętać, że zażalenie to przysługuje na postanowienie wstrzymujące postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – Druk nr 994 Sejmu VIII Kadencji) i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Dokładniejsza analiza omawianej tu regulacji pozwala zorientować się, że możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wiązała się z potrzebą usunięcia przez ustawodawcę niekorzystnego dla inwestorów (w tym przedsiębiorców – wszakże nowel.2016 dotyczyła ich otoczenia prawnego) rozwiązania. Otóż przed 1 stycznia 2017 r. wszelkie spory wokół postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych – z reguły dotyczące założeń co do kwalifikacji obiektu budowlanego (zwłaszcza tego, czy wymagał on pozwolenia na budowę), czy właściwego stanu prawnego (zob. art. 103 ust. 2 P.b.) – przenosiły się na etap decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Dodatkowo podmioty zainteresowane legalizacją stawiane były w dalece dwuznacznej sytuacji – nie zgadzając się z postanowieniem z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i tak musiały je wykonać (dostarczyć wymaganą dokumentację), gdyż inaczej naraziłyby się niechybnie na "automatyczne" orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. To rodziło dla takich podmiotów daleko idące ryzyko niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest zatem racjonalnym rozwiązaniem ustawodawcy.

W tym miejscu trzeba jeszcze raz podkreślić, że możliwość zaskarżenia postanowienia zażaleniem wprowadzona do art. 48 ust. 2 P.b. dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia określonego w tym przepisie i w art. 48 ust. 3 P.b. "Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych" ma przy tym charakter wyłącznie kwalifikujący prawnie daną budowę i "zatrzymujący" określony stan obiektu na potrzeby dalszej procedury legalizacji (pod rygorem skutków z art. 50a pkt 1 P.b.). Można dodać, że wprawdzie w art. 48 ust. 2 P.b ustawodawca posłużył się zwrotem "wstrzymanie", to jednak akurat to nie wpływa na materialnoprawne prawa inwestora dotyczące budowy, ponieważ już z mocy samego prawa samowolne prowadzenie robót budowlanych w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 P.b. i tak nie było i nie jest dopuszczalne. Istotą omawianego postanowienia są natomiast obowiązki, które określa art. 48 ust. 3 P.b. formułujący zakres dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. To właśnie ta regulacja skłania to stwierdzenia, że w istocie rzeczy i przede wszystkim mamy do czynienia z postanowieniem – zawartym wprawdzie w ustawie szczególnej – ale jednak dotyczącym przeprowadzenia określonego rodzaju dowodów, w tym przypadku dokumentów służących legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze należy udzielić odpowiedzi na pytanie sygnalizowane już wcześniej, a więc, jaki jest charakter prawny postanowienia organu nadzoru budowlanego uchylającego postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i czy tego rodzaju postanowienie można uznać za zaskarżalne na podstawie art. 48 ust. 2 in fine P.b.? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego uchylając postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., a to właśnie uczynił Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r., przede wszystkim nie orzekał o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ani nie nakładał na skarżącą w żadnej formie i postaci nowych obowiązków. Już z tego powodu trudno kwalifikować takie rozstrzygnięcie za zaskarżalne zażaleniem z oparciu o art. 48 ust. 2 P.b. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 895/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "Od dnia 1 stycznia 2017 r. zażalenie przysługuje, ale tylko na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym". Przedstawioną tu myśl można wywieść także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2230/17, w którym dopuszczono wprawdzie możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie nadzoru budowlanego zmieniające postanowienie dowodowe (orzeczenie dotyczyło analogicznego postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b.), jednakże tylko dlatego, że dokonana "zmiana" sprowadzała się w konkretnym stanie faktycznym do nałożenia obowiązku na inny podmiot, a więc była formą skierowania rozstrzygnięcia wobec nowego adresata.

Pozostaje oczywiście nadal otwarta i wymagająca zajęcia stanowiska kwestia – eksponowana w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie – jaką kwalifikację prawną należy przypisać postanowieniu uchylającemu postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b.? [...] sp. z o.o. twierdzi wręcz, że w ogóle nie ma podstawy prawnej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia prawnego należy zasygnalizować, że stosownie do art. 126 K.p.a. do postanowień nie stosuje się odpowiednio art. 154-155 K.p.a. o uchyleniu i zmianie decyzji. Postanowienie organu nadzoru budowlanego zmieniające czy uchylające dotychczasowe postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie może być więc traktowane jako wydane w trybie nadzwyczajnym, analogicznie jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnych.

Nie jest jednak tak, że postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. pozostają niewzruszalne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywiedziony zresztą z dorobku judykatury przywołanej w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Otóż należy przyjąć, że wzruszenie postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest dopuszczalne na zasadach ogólnych w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a., w myśl którego: "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu".

Jak już wyżej zaznaczono, wprawdzie w analizowanym postanowieniu organ nadzoru budowlanego "wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych", co gwarantuje zatrzymanie stanu budowy jako przedmiotu legalizacji, jednakże nie zmienia to faktu, że pierwszoplanową istotą i funkcją omawianego postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest "nałożenie określonych w tym przepisie obowiązków dostarczenia dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym, w tym względzie nie można mieć wątpliwości" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1064/11, jak i podobne orzeczenie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2649/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. powinno być zatem traktowane przede wszystkim jako postanowienie dowodowe, tyle wydawane na podstawie przepisów szczególnych, w określonej w nich procedurze.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nietrafne jest rozumowanie [...] sp. z o.o. przedstawione stronie 5 skargi kasacyjnej, jakoby uchylenie postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. dotyczyło uprawnień materialnych inwestora i odbierało mu domniemane prawo do legalizacji samowoli budowlanej, które miałoby wynikać z takiego postanowienia (w razie jego wykonania i przedłożenia wymaganej dokumentacji). Skarżąca zdaje się zapominać, że główną część sprawy o legalizację samowoli budowlanej rozpoczyna działanie inwestora następujące po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o nałożeniu obowiązków przedłożenia wymaganej dokumentacji, które jest postanowieniem o charakterze wstępnym. Stanowi o tym wprost art. 48 ust. 5 P.b.: "Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Oceny przesłanek legalizacji dokonuje się więc w trybie art. 49 P.b., stosownie do stanu faktycznego i prawnego na datę orzekania. Podsumowując, nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. "nadaje stronie uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej", a jego uchylenie "pozbawia skarżącą uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej". Postanowienie wydawane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie wskazanego tu przepisu ma charakter wstępny oraz dowodowy i określa zakres dokumentacji, która następnie procedowana jest jako element wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i ewentualnie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 P.b.).

Wbrew tezom skarżącej organ nadzoru budowlanego może uchylić własne postanowienie o nałożeniu obowiązków przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdza, że w jego ocenie obiektywnie odpadły podstawowe przesłanki odstąpienia od rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 P.b.). W praktyce dotyczyć to może wstępnego etapu postępowania, poprzedzającego złożenie przez inwestora dokumentacji stosownie do art. 48 ust. 5 P.b., czyli kiedy nie dochodzi jeszcze do drugiej merytorycznej fazy procedury legalizacji (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 P.b.).

Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. uchylił własne postanowienie z dnia 14 listopada 2016 r. (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.), którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożono na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji wolnostojącego nośnika reklamowego, składającego się z dwóch tablic ekspozycyjnych na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wynikało to z ustalenia organu o niezgodności inwestycji z uchwalonym 30 sierpnia 2018 r., a więc w toku postępowania, nowym planem miejscowym.

Postanowienie z dnia 29 maja 2020 r. nie nakłada na [...] sp. z o.o. żadnych nowych obowiązków i nie jest ono postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. Nie jest więc to postanowienie zaskarżalne zażaleniem stosownie do art. 48 ust. 2 in fine P.b. Inspektor Wojewódzki trafnie więc zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 (w zw. z art. 144) K.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej nr 1-3 i 5-6 (według listy w niniejszym uzasadnieniu), wskazujące na naruszenie rozbudowanych grup przepisów i prezentujące tezę przeciwną – nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim aprobując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie identyfikując po stronie organu naruszenia art. 134 (w zw. z art. 144) K.p.a. i nie uwzględniając skargi. Z powodów opisanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia nie doszło także do naruszenia wszelkich regulacji prezentowanych przez [...] sp. z o.o. jako bezpośredni albo pośredni kontekst prawny tego zagadnienia, a więc art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 110 § 1, art. 126, art. 141 § 1, art. 8 § 1, art. 16 § 1 K.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 P.b., czy art. 5 pkt 11, art. 35, art. 26 ust. 2 nowel.2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał także w zgodzie z art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a., oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w aspekcie procesowym została przeprowadzona prawidłowo. Jak już zaznaczono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi treściowe z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyłuszczył w nim zasadnicze zagadnienie prawne i odniósł się do niego merytorycznie, przedstawiając wyjaśnienie z powołaniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że wywód prawny mógł w subiektywnym odczuciu skarżącej jej nie satysfakcjonować, jednak to jeszcze nie oznacza, że uzasadnienie wyroku uchybia wymogom procedury, a kontrola legalności aktu została przeprowadzona w sposób niepełny. Skądinąd można dodać, że wbrew odczuciu [...] sp. z o.o. uzasadnienie zaskarżonego wyroku trudno uznać za takie, które posiada "wady [...] nie pozwalające na kontrolę kasacyjną wyroku". Wręcz przeciwnie, całość wywodu skargi kasacyjnej świadczy o tym, że skarżąca właśnie w oparciu o pisemne uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapoznała się z merytorycznymi motywami wydanego orzeczenia i zdołała w kontrze do stanowiska Sądu sformułować własny pogląd, który został w niniejszym wyroku poddany ocenie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.