Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/22 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2022 r. nr DON.7200.42.2022.JSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę B. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 18 lipca 2022 r., znak: DON.7200.42.2022.JSK, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 10 października 2018 r., nr 1398/18, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z dnia 20 czerwca 2018 r., nr 168/18, nakazującą E. i B. B. rozbiórkę nadbudowanego poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...] w miejscowości O. gmina B. oraz nadbudowanej części ganka z niezależnym wejściem na mieszkalne poddasze budynku, bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę.

Sąd I instancji wskazał na czym polegają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." ("rażące naruszenie prawa" i "niewykonalność decyzji"). Mając to na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie nie zachodzi techniczna niewykonalność decyzji, w sensie możliwości dokonania samej rozbiórki. Obecny stan wiedzy bez wątpienia umożliwia bowiem rozebranie zarówno części budynku, jak i ganku. Nie można także podzielić sugestii skarżącej, że część robót nie wymagała w ogóle pozwolenia budowlanego, co, jak należy przypuszczać, ma w odniesieniu do tychże robót świadczyć o rażącym naruszeniu prawa poprzez zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. 2017 r. poz. 1332), zwanej dalej "P.b.".

Zdaniem Sądu, możliwość zgłaszania tego rodzaju uwag istniała w sprawie prowadzonej pierwotnie przez PINB i WINB oraz w ewentualnej skardze (odrzuconej przez WSA w Warszawie). W sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie może być zatem mowy o tym, że obiekt nie został przebudowany i nadbudowany w trybie samowoli, tym bardziej, iż wynikający z akt sprawy zakres wykonanych robót świadczył o dokonaniu samowoli budowlanej. Podobnie kwestia niewyjaśnienia czasu, w którym budynek miał już dwie kondygnacje, co miało mieć miejsce w 1991 r. i co ma wynikać jednoznacznie z wypisu z kartoteki budynków z dnia 9 października 2019 r., jest co najwyżej nową okolicznością, która nie może być rozważana w trybie stwierdzenia nieważności, a może być brana pod uwagę w ramach ewentualnego wznowienia postępowania, o którym ani organ ani Sąd nie rozstrzyga w tym postępowaniu.

Natomiast w sprawie zachodzi nieważność decyzji WINB i PINB, z uwagi na rażące naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. przez zastosowanie tego trybu do stwierdzonej nadbudowy budynku. Sąd z powołaniem się na pogląd zawarty w wyroku NSA o sygn. akt II SA/Wr 236/96, wskazał, że powstała nadbudowa była także wynikiem częściowej rozbiórki budynku, co oznacza, iż wykonanie aktualnie rozbiórki w orzeczonym zakresie nie uwzględnia tego, że wymagane będzie także doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.

Za oczywiste i niekwestionowane w orzecznictwie należy przy tym traktować stwierdzenie, że art. 48 P.b. nie dawał i nie daje nadal podstaw do nakazania przywrócenia budynku nadbudowanego czy rozbudowanego do stanu poprzedniego (sprzed samowolnej rozbudowy lub nadbudowy). Takie możliwości daje dopiero tryb naprawczy, uregulowany w art. 50-51 P.b. Tym samym, tryb likwidacji samowoli budowlanej, określony w art. 48 P.b., nie będzie mógł mieć zastosowania wszędzie tam, gdzie w wyniku samowoli budowlanej doszło do takiej zmiany budynku (ingerencji w jego strukturę), że likwidacja samej samowoli (jej rozbiórka), doprowadzi do stanu, w którym po jej wykonaniu budynek nie zostanie przywrócony do stanu legalnego. Nie chodzi przy tym o sytuację, w której poprzez np. dobudowę, wykuto także w pierwotnej ścianie otwór drzwiowy łączący starą i nową część budynku, a o taką sytuację, w której doszło do tego rodzaju ingerencji, że nie jest możliwe, w drodze samej rozbiórki, przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

W efekcie wykonania rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 48 P.b., dojdzie do sytuacji, w której jej realizacja, pozostawi budynek skarżącej bez dachu, gdyż na podstawie decyzji PINB utrzymanej przez WINB nie będzie możliwe wykonanie odbudowy dawnego dachu (przywrócenie budynku do stanu poprzedniego). Stan taki przesądza zatem o rażącym naruszeniu prawa, gdyż jakkolwiek egzekucja prawa jest jak najbardziej pożądana, to jednak nie może prowadzić do wyzucia z praw słusznie nabytych.

W sprawie tej, organy nadzoru budowlanego wadliwie, i to w sposób oczywisty, zastosowały art. 48 P.b., nie dostrzegając skutków orzeczonej rozbiórki. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek zwalczanie samowoli budowlanych, stanowiących przejaw braku szacunku i poszanowania przez obywatela elementarnych i powszechnie znanych reguł prawnych, polegających na tym, że budowę można prowadzić co do zasady na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może prowadzić do ślepego stosowania odwetu. Istotą postępowania legalizacyjnego jak i naprawczego, jest doprowadzenie do stworzenia ram prawnych umożliwiających funkcjonowanie obiektu, a nie jego rozebranie.

Podobne stanowisko, potwierdzające sens zastosowania art. 48 P.b., zaprezentowano również w wyroku WSA w Krakowie z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 497/21, w którym wskazano, że nakazanie rozbiórki części budynku nie jest dopuszczalne, jeżeli nie da się jej wykonać bez rozbiórki całego legalnie wybudowanego obiektu względnie znacznej jego części.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie PINB z 30 stycznia 2018 r., nr 17/18, nie zwierało pouczenia o prawie jego zaskarżenia zażaleniem. Zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), zmianie uległ art. 48 ust. 2 P.b., wprowadzając zaskarżalność postanowienia legalizacyjnego zażaleniem. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W niniejszej sprawie, do postanowienia legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., należało zatem stosować nowe brzmienie przepisów, a więc także pouczyć o prawie do złożenia zażalenia, czego w sprawie zabrakło. Jest to, jak wskazano, dodatkowy argument, wskazujący na wadliwość tym razem zastosowania stricte procedury legalizacyjnej, która doprowadziła do błędnego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez błędne uznanie, że organy niewłaściwie zastosowały tryb postępowania określony w art. 48 P.b., powodując nieważność ww. decyzji wydanej przez WINB, podczas gdy GINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB, nie znajdując rażącego naruszenia prawa w skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca B. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, choć Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. A mianowicie, jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14). A zatem oparcie argumentacji na wykładni przepisu zasadniczo nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji administracyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. Stąd wymóg poddania w postępowaniu nieważnościowym decyzji jedynie przez pryzmat przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd I instancji wadliwie stwierdził jakoby WINB i PINB błędnie do dokonanej "klasycznej" samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie budynku i ganku, zastosowały tryb z art. 48 P.b., co miałoby świadczyć o wydaniu nakazu rozbiórki z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, ocena Sądu I instancji w tym zakresie opiera się na poglądzie orzeczniczym będącym wynikiem wykładni art. 48 P.b., co już samo w sobie wyklucza możliwość stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. Należy mieć na względzie, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" wymaga m.in. stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste, a interpretacja przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Wynika z tego, że konieczność dokonania wykładni przepisu wyklucza możliwość stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Taką ocenę potwierdza dodatkowo to, że stanowisko, wedle którego niedopuszczalna byłaby rozbiórka części obiektu budowlanego, w związku z jej "powiązaniem" z obiektem istniejącym legalnie, spotykało się z krytyką w doktrynie (por. glosę S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997, nr 11, poz. 202). Po drugie, dostrzec wypada, że z art. 48 ust. 1 P.b. wynika wprost, że nakaz rozbiórki może być zastosowany także do części obiektu budowlanego. Nie jest więc sprzeczne z prawem wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. wówczas, gdy samowola budowlana dotyczy części obiektu budowlanego. Prawdą jest, że w orzecznictwie wyklucza się zastosowanie nakazu rozbiórki do części obiektu budowlanego, gdy miałoby to prowadzić także do rozbiórki legalnie wybudowanej części tego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2246/19). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, albowiem zakres rozbiórki obejmuje wyłącznie roboty stanowiące efekt samowoli budowlanej, czyli nowo wybudowaną kondygnację o wysokości większej niż pierwotna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., II OSK 18/24). Po trzecie, taką ocenę jedynie potwierdzają dokonane przez WINB i PINB ustalenia, z których wynika, że samowoli budowlanej dokonano w 2008 r., co polegało na wykonaniu poddasza i podniesieniu o 1 metr do góry dachu, ale o odmiennej orientacji połaci dachowych niż dotychczas. Wcześniej był to bowiem mały nieużytkowy strych bez ścian, a nadto dokonano nadbudowy ganku. Wynika z tego, że nie ma przeszkód aby w realiach niniejszej sprawy, skoro wykonano nadbudowę obiektu budowlanego, nakaz rozbiórki tej nadbudowy polegać będzie na odwrotnym wykonaniu poszczególnych robót budowlanych, które złożyły się na nadbudowę (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2019 r., II OSK 1393/18). Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 P.b. nazwać m.in. część większego obiektu budowlanego (np. kondygnację), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2520/18; NSA z 29 kwietnia 2011 r., II OSK 852/10; WSA w Warszawie z 14 września 2010 r., VIII SA/Wa 192/10; WSA w Olsztynie z 14 października 2010 r., II SA/Ol 329/10).

Dla powyższej oceny nie ma więc znaczenia, że norma prawna wynikająca z art. 48 P.b. nie przewiduje obowiązku przywrócenia rozbudowanego budynku do stanu poprzedniego, tj. tak aby przedmiotowy budynek uzyskał parametry zabudowy sprzed dokonania samowoli budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to po prostu niemożliwie skoro samowola budowlana, polegająca na nadbudowie, wiązała się w pierwszej kolejności z faktycznym rozebraniem dotychczasowego nieużytkowego poddasza, a więc i dachu. Jak sam wskazał Sąd I instancji, przedmiotowa nadbudowa bez wątpienia poprzedzona była rozbiórką i przebudową ścian szczytowych i kolankowych oraz dachu, na których ten się pierwotnie opierał. Skutki z tym związane ponosi wyłącznie inwestor/właściciel nieruchomości, ponieważ nawet ewentualne częściowe wykorzystanie ścianek kolankowych, czy to do budowy ścian szczytowych, czy ich podwyższenia celem uzyskania funkcji użytkowej kondygnacji nie stanowi przeszkody zakwalifikowania także i takiej część substancji budowlanej do powstałej samowolnie nadbudowy budynku. Wynika to z tego, że nawet w sytuacji gdy w wyniku nadbudowy doszło także do rozebrania znacznej części dotychczasowego nieużytkowego poddasza nie można uznać, że mamy do czynienia z "remontem" (zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b. to odtworzenie stanu pierwotnego, a nie bieżąca konserwacja), a właśnie z realizacją "nadbudowy", czyli "budową" (zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu) choćby zrealizowanej z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącej części obiektu budowlanego. Tak więc dla wadliwości zastosowania art. 48 P.b. nie ma znaczenia stwierdzenie Sądu I instancji, że przepis ten pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla inwestora, gdyż rozbiórka nadbudowy spowodowałaby nie tylko cofnięcie jej efektów, lecz także całkowite pozbawienie konstrukcji dachu spornego budynku. Wynika to z tego, że rozbiórka kondygnacji nie uniemożliwia w przyszłości późniejszej/następczej budowy dachu, np. w kształcie sprzed dokonania samowoli budowlanej, co oczywiście wymagać będzie uzyskania stosownej zgody budowlanej i jest wyłącznie uzależnione o woli i stosownych działań inwestora/właściciela. Niewątpliwie każda rozbiórka części obiektu budowlanego pozostawia uszczerbek w jej wyglądzie, funkcjonalności, sposobie korzystania czy kubaturze. Chodzi tutaj jednak o taką sytuację, gdy nakaz rozbiórki nielegalnie wykonanej dobudowy, rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy ma wpływ przede wszystkim na cechy konstrukcyjne budowli, a nie cechy estetyczne, czy funkcjonalne (por. wyrok NSA 13 listopada 2024 r., II OSK 313/22).

Nakaz rozbiórki, na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny, jest środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. Instytucja nakazu rozbiórki służy zatem ochronie tych samych wartości, które chroni Państwo za pomocą instytucji pozwolenia na budowę, skoro jest środkiem pozwalającym na wyegzekwowanie obowiązku uzyskania pozwolenia (wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01).

Oczywiście dla prawnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych nie jest przesądzającym to, czy kondygnacja jest na tyle niezależna technicznie od budynku, że możliwa jest jej rozbiórka bez istotnej ingerencji w ten budynek. Możliwość taka jest istotna z punktu widzenia wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego, co wiąże się z koniecznością oceny przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji, czy wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego jest wykonalne technicznie, bez zagrożenia pozostałej części budynku (po. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., II OSK 2726/19; z 12 marca 2019 r., II OSK 1010/17; z 7 lipca 2006 r., II OSK 1052/05). W okolicznościach niniejszej sprawy – toczącej się w trybie nieważnościowym – nie wykazano zaś aby istniały techniczne przeszkody do wykonania rozbiórki nadbudowanej części budynku, poza wskazaniem samego skutku rozbiórki, tj. pozostawienia budynku bez dachu, co w żadnym razie nie stanowi technicznej przeszkody dla wykonania nakazu rozbiórki powstałej samowolnie nadbudowy i nie stanowi przesłanki "niewykonalności decyzji", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej", skoro w sprawie nie istniały względy merytoryczne mogące świadczyć o wadliwości dokonanej przez GINB oceny co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.