II SA/Wr 679/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-12-09	
Data wpływu	2014-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Siedlecka
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 305/15	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409;  art. 66; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie hałasów i wibracji występujących w godzinach nocnych w lokalu mieszkalnym oddala skargę.	
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 123 oraz art. 61a § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił A. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie hałasów i wibracji występujących w godzinach nocnych w lokalu mieszkalnym na Osiedlu S. [...] w B..

Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 8.03.2014 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo A. W. w sprawie ustawicznych hałasów i wibracji występujących w jej mieszkaniu, których natężenie w dzień i w nocy uniemożliwia normalne funkcjonowanie.

Podczas postępowania wyjaśniającego w sprawie i wizyty w mieszkaniu wnioskodawczyni wraz z przedstawicielem Spółdzielni Mieszkaniowej w dni 8 kwietnia 2014 r. w godzinach przedpołudniowych nie stwierdzono hałasów i wibracji włączonej wcześniej klimatyzacji i wentylacji mechanicznej w Banku Spółdzielczym znajdującym się piętro niżej ani żadnych innych. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. wezwano A. W. do określenia trybu w jakim zdaniem wnioskodawczyni powinno być prowadzone postępowanie. W piśmie z dnia 2.06.2014 r. skarżąca wskazuje artykuł 66 Prawa budowlanego. Ewentualne wibracje urządzenia klimatyzatora pokojowego podwieszonego do stropu w pomieszczeniu poniżej nie dają jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, ze obiekt budowlany: 1. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, 2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, 3. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, Występowanie wskazanej usterki po potwierdzeniu jej występowania przez służby techniczne Spółdzielni Mieszkaniowej w B. można usunąć w ramach działalności statutowej Spółdzielni. Organ dodaje, że montaż wymienionego klimatyzatora nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia a więc jest wyłączony z kompetencji nadzoru budowlanego.

Zażalenie na to postanowienie złożyła A. W.. Wskazała na brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy. Wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez ponowne zbadanie sprawy i przeprowadzenie dowodów wskazanych przez żalącą się.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji posługując się przepisem art. 61 a kpa, po uprzedniej analizie wniosku A. W. w dacie 02.06.2014 r., odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż w ocenie organu stopnia powiatowego zachodzą inne uzasadnione przyczyny uzasadniające takie rozstrzygniecie. Występowanie hałasów i wibracji w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku przy Osiedlu S. [...] poprzez urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne znajdujące się na parterze w lokalu mieszkalnym w budynku, nie daje podstaw do wszczęcia postępowania za art. 66 Prawo budowlane. Ponadto, organ wskazał, iż występowanie wskazanych usterek należy usunąć w ramach działalności statutowej Spółdzielni Mieszkaniowej, a montaż wymienionego klimatyzatora nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co oznacza, iż jest wyłączony z kompetencji nadzoru budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego wydane postanowienie uznać należy za prawidłowe, przy czym uzasadnieniem jego wydania winna być przede wszystkim przesłanka braku przymiotu strony osoby wnoszącej podanie. W tym też miejscu wskazać należy, iż skarżąca w piśmie z dnia 02 czerwca 2014 r. sprecyzowała treść swego żądania tj. wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego w zakresie instalacji wentylacyjnych i klimatyzacyjnych w budynku przy S. [...] w B.. Organ zaznacza, iż stroną postępowania w trybie przepisu art. 66 p.b. jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny zainteresowany funkcjonowaniem obiektu w tego typu sprawie posiada interes faktyczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1717/11. Członek wspólnoty, członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma legitymacji do występowania jako postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego całego budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2011 r. II SA/Sz 810/11).

Jak wynika z materiału dowodowego obiekt jest we Spółdzielni Mieszkaniowej w B., co oznacza, iż skarżąca nie posiada prawnej możliwości żądania wszczęcia postępowania w sprawie technicznego stanu obiektu, jak również nie będzie stroną takiegoż postępowania w sytuacji gdyby zostało ono w określonych okolicznościach wszczęte z urzędu przez organ I instancji. Za nietrafny uznać należy wywód organu I instancji dotyczący możliwości wszczęcia postępowania z powodu "innych uzasadnionych przyczyn" formułujący ocenę stanu technicznego obiektu jako nie wyczerpującego dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Takie bowiem stanowisko stanowi niedopuszczalne w trybie art. 61 a Kpa formułowanie ocen i wniosków, dotyczących meritum żądania.

Reasumując, należy stwierdzić, iż z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdza, iż pomimo nietrafnego uzasadnienia, w badanej sprawie przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa wart. 61 polegająca na braku przymiotu strony osoby wnoszącej podanie, co w konsekwencji przesądza o prawidłowości orzeczenia organu I instancji.

W skardze na ostateczne postępowanie w sprawie wnioskodawczyni wskazała, że wbrew stanowisku organów posiada w inicjowanym postępowaniu przymiot strony, bowiem legitymuje się odrębną własnością lokalu wraz z udziałem w gruncie, dlatego jej zdaniem winna być strona w toczącym się postępowaniu na równi ze spółdzielnią mieszkaniową. Zdaniem skarżącej nietrafnie organ drugiej instancji nie zajął się merytoryczna kwestią hałasów i wibracji a ograniczył się jedynie do rozważania kwestii formalnych.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył:

Dokonując sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, prowadzonej na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W stanie faktycznym sprawy organy dokonały interpretacji przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.). Zgodnie z literalnym brzemieniem tego artykułu, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki, dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką zastosowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, natomiast z pewnością przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie (n. p.) spełniona, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej sprawie zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jedną z przesłanek zastosowania omawianego przepisu jest ustalenie przez organ, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28 zawiera definicję legalną strony postępowania. Z wykładni gramatycznej tego artykułu wynika, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny.

W stanie faktycznym sprawy organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdzając, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 7 sierpnia 2014 r. (II SA/SZ 438/14) "W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcie jakiego postępowania żąda skarżąca (...). W kolejnym etapie organ powinien ustalić czy strona ma interes materialno-prawny w sprawie. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt II OW 157/13)"Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

W warunkach tej sprawy należy powiedzieć, że wnioskodawczyni od początku formułowała swoje żądania jako dotyczące "hałasów i wibracji występujących w godzinach nocnych w lokalu mieszkalnym na Osiedlu S. [...] w B.".

Z powyższego wynika, że skoro skarżąca na żądanie organu pierwszej instancji jednoznacznie określiła, że żąda działań organów nadzoru budowlanego w zakresie stanu technicznego budynku (art. 66 Prawa budowlanego), to organy nadzoru budowlanego mogły dokonać takiej wykładni art. 61a § 1 k.p.a.

Trzeba bowiem powiedzieć, że kwestia ochrony przed hałasem została uregulowana w Dziale V ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U z 2013 r. 1232), wedle której stosownie do art. 115a ust. 1. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu.

"Biorąc pod uwagę, że postępowanie w tej sprawie jest wszczynane wtedy, gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie przekroczeń, należy przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Omawiany rodzaj decyzji jest wydawany w celu zapewnienia im odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności. Natomiast adresatem takiej decyzji może być tylko podmiot, którego działalność stanowi źródło emisji hałasu" (vide komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska, Krzysztof Gruszecki, stan prawny 2011.06.01, Lex 2011).

Skoro zatem merytoryczne kwestie związane z podaniem strony nie należały do organów nadzoru budowlanego i nie mieściły się w skonkretyzowanym żądaniu skarżącej, nadto w stosownym czasie organ nie przekazał podania do organu właściwego, na obecnym etapie należało skargę oddalić. (art. 151 ppsa). W konsekwencji pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy okoliczność, ze na etapie skargi skarżąca wylegitymowała się wpisem lokalu do księgi wieczystej (vide k. 21 akt sądowych).