Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 528/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2019 r. nr DSKKZ-WKD.0281.7.2019.DI w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie założenia szkoły publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 528/20 oddalił skargę Fundacji [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2019 r. nr DSKKZ-WKD.0281.7.2019.DI w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie założenia szkoły publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W związku z wnioskiem Fundacji [...] z dnia 27 września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej o nazwie Publiczne Liceum [...], Wydział Oświaty Urzędu Miasta [...] pismem z dnia 18 października 2019 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii na podstawie art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"). Postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., działając na art. 88 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy, [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował wniosek o założenie w/w szkoły publicznej. Wskazał, że szczegółowe zasady i warunki udzielania zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną i osobę fizyczną określają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1625 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie". Analiza przedłożonej dokumentacji wskazuje, że wiele z warunków wynikających z rozporządzenia nie zostało spełnionych. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia, Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia z dnia 19 grudnia 2019 r. nr DSKKZ-WKD.0281.7.2019.DI utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 55 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 56 ust. 1 i 7 ustawy, wskazując zakres uprawnień i zadania kuratora oświaty. Stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił zakres przedmiotowy opinii, obejmującej zgodność przedłożonego projektu aktu założycielskiego i projektu statutu szkoły publicznej z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie. Według Ministra, Kurator zasadnie wskazał sprzeczność postanowień przedłożonego przez stronę projektu statutu z przepisami ustawy, tj. brak określenia: celów i zadań Szkoły oraz sposobu ich wykonywania w zakresie udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej (art. 98 ust. 1 pkt 4); brak określenia szczegółowych warunków współdziałania organów szkoły oraz sposobu rozwiązywania sporów między nimi (art. 98 ust. 1 pkt 5); brak określenia zakresu zadań nauczyciela wychowawcy/opiekuna oddziału i nauczyciela bibliotekarza (art. 98 ust. 1 pkt 7); rodzajów nagród i warunków ich przyznawania uczniom/słuchaczom oraz tryb wnoszenia zastrzeżeń do przyznanej nagrody (art. 98 ust. 1 pkt 18); rodzajów kar stosowanych wobec uczniów oraz trybu odwoływania się od kary (art. 98 ust. 1 pkt 19); form opieki i pomocy uczniom/słuchaczom, którym z przyczyn rozwojowych, rodzinnych lub losowych jest potrzebna pomoc i wsparcie (art. 98 ust. 1 pkt 22); organizacji biblioteki szkolnej oraz warunków i zakresu współpracy biblioteki szkolnej z uczniami, nauczycielami i rodzicami oraz innymi bibliotekami (art. 98 ust. 1 pkt 23). Ponadto, według art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy, szkoła publiczna obowiązana jest przeprowadzać rekrutację uczniów/słuchaczy w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, na zasadach określonych w rozdziale 6 ustawy. Wszelkie odstępstwa od tych zasad należy zatem uznać za sprzeczne z przepisami ustawy. W szczególności dotyczy to § 7 ust. 3 i 4 oraz § 19 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 projektu statutu, w których przyznano dyrektorowi szkoły szczególne uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w sprawie przyjęcia ucznia/słuchacza do szkoły oraz wprowadzono obowiązek przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej, niezgodnie z procedurą postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 130, art. 141 i art. 157 ustawy. Minister wskazał, że nieprawidłowości zawierają także kolejne postanowienia statutu, określające zadania dyrektora szkoły, obowiązki rady pedagogicznej oraz organizację szkoły: treść § 8 ust. 1 projektu statutu jest sprzeczna z art. 71 ust. 1 ustawy, który przyznaje dyrektorowi szkoły prawo wstrzymania wykonania uchwał niezgodnych z przepisami prawa, podjętych przez radę pedagogiczną w ramach jej kompetencji stanowiących; treść § 12 ust. 1 pkt 6 projektu statutu jest sprzeczna z art. 70 ust. 1 pkt 6 ustawy, który nakłada na radę pedagogiczną obowiązek ustalenia sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego sprawowanego nie tylko przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, ale również przez dyrektora szkoły; treść § 15 ust. 2 i 3 projektu statutu jest sprzeczna z art. 4 pkt 29c ustawy oraz § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, wydanego na podstawie art. 111 ustawy. W świetle w/w przepisów, kształcenie zaoczne odbywa się co 2 tygodnie przez 2 dni, a w uzasadnionych przypadkach – co tydzień przez 2 dni. Konsultacje zbiorowe dla słuchaczy mogą odbywać się co tydzień przez 2 dni, w szczególności gdy dni wolne od pracy w danym roku kalendarzowym uniemożliwiają realizację tych zajęć co dwa tygodnie przez 2 dni, zaś konsultacje indywidualne mogą być organizowane w wymiarze 20% ogólnej liczby godzin zajęć w semestrze. Nie dopuszcza się przy tym możliwości organizowania zajęć edukacyjnych i konsultacji z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Zdaniem organu drugiej instancji, zastosowanie w przedłożonym projekcie aktu założycielskiego określenia "Liceum" z pominięciem wymaganego określenia "Ogólnokształcące" zasadnie zostało uznane przez [...] Kuratora Oświaty jako błędne wskazanie typu szkoły, pozostające w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Dopuszczalne jest natomiast użycie w nazwie szkoły określenia "Publiczne", jednak należy je dodać bezpośrednio po określeniu typu szkoły ("Liceum Ogólnokształcące"). Organ odwoławczy wskazał także, iż organ pierwszej instancji odniósł się do przedłożonego dokumentu "Wykaz kadry dydaktycznej przewidzianej do zatrudnienia w całym cyklu kształcenia w danym typie szkoły. Rok szkolny 2020/2021" – zwrócił uwagę, że w jednym przypadku nie podano informacji o posiadaniu przez nauczycielkę przygotowania pedagogicznego, wskazując równocześnie rodzaje dokumentów potwierdzających posiadanie takiego przygotowania. Trafnie podkreślono, że niepełna informacja o posiadaniu przez nauczycieli przygotowania pedagogicznego uniemożliwia ocenę spełnienia wymogu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, warunkującego wydanie zezwolenia na założenie szkoły.

Powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej stało się przedmiotem skargi Fundacji [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielenia i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438).

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego są nietrafne. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, bowiem nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Organy nie mogły ich zatem naruszyć. W tej sprawie organy zastosowały właściwe przepisy prawa, tj. art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 4 rozporządzenia. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji jednoznacznie wskazują, że opinia wydana została w ramach przyznanych ustawą kompetencji do sprawowania nadzoru pedagogicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy obu instancji: art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 75, art. 78, art. 76 i art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, z pominięciem argumentacji skarżącego bez przeciwdowodu oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów i prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na ogólnej akceptacji ustaleń i postępowania organów obu instancji;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na:

a) braku zakwestionowania pozostałych aspektów oraz dokumentów wskazanych we wniosku, a które to również podlegały opiniowaniu przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty;

b) braku zakwestionowania pod kątem formalnoprawnym innych dokumentów przedłożonych przez podmiot, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, iż szkoła lub organ prowadzący nie spełniły norm do wydania pozytywnej opinii w pozostałym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Uzasadniony jest podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122 oraz wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA).

Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA).

Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Podkreślenia wymaga także, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie p.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, aby WSA w Warszawie dostatecznie ocenił prawidłowość ustaleń oraz oceny prawnej dokonanej przez organy obu instancji. Przyznać trzeba, że wprawdzie skarga Fundacji, reprezentowanej przez adwokata, do Sądu pierwszej instancji została sporządzona nieudolnie i podniesiono w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie obowiązywały w dacie orzekania organów i nie miały one zastosowania w sprawie. Jednakże, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem wadliwe wskazanie w skardze przepisów prawa materialnego nie zwalniało WSA w Warszawie z merytorycznej oceny zakwestionowanych postanowień, to jest ustalenia, czy zakres opinii organu współdziałającego odpowiada prawu oraz czy podniesione przez organy zarzuty natury prawnej wobec dokumentacji złożonej przez Fundację są zasadne. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organy zastosowały właściwe przepisy prawa, tj. art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 4 rozporządzenia, świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.