Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Wieprz NR XXXVII/320/2018 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wieprz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Wieprz, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 2151) podjęła w dniu 30 maja 2018 r. uchwałę nr XXXVII/320/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wieprz.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.

1. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity.: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1-3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wieprz, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji.

Zdaniem Prokuratora brak uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązywała organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawierał art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewidywało w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania musiały, zdaniem Prokuratora, pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Prokurator podkreślił, że projekt zaskarżonej uchwały nie posiadał pisemnego uzasadnienia. Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się więc do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła taką, a nie inną maksymalna liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.

Prokurator zaznaczył, że uchwała naruszała § 12 i 143 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją uzasadnienie projektu powinno m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).

Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXVII/2018 z sesji Rady Gminy Wieprz z 30 maja 2018 r.). Opisane dowolne i bez uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to narusza art.12 ust. 1, 5, 7 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wieprz wniósł o oddalenie skargi w całości.

W pierwszej kolejności organ podał, że Prokurator oznaczył nieprawidłowo Radę Gminy Wieprz jako organ posiadający legitymację bierną do występowania w niniejszej sprawie (uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12).

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku należytego uzasadnienia projektu uchwały organ podniósł, że przepisy ustrojowych ustaw samorządowych poza nielicznymi przypadkami nie implikują konieczności sporządzania uzasadnień do podejmowanych uchwał. Kompetencja do określenia zawartości uzasadnienia do projektu uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z uprawnieniem do uregulowania lokalnego lub regionalnego procesu prawodawczego. Materia ta mieści się w zakresie autonomii ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19: "brak uzasadnienia do projektu uchwały nie powoduje wadliwości podjętej przez radę gminy uchwały, stanowiącej podstawę do jej uchylenia".

Z ostrożności organ wskazał, że jedynie niektóre z orzeczeń sądów administracyjnych podkreślają, że brak sporządzenia uzasadnienia do projektu uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, lecz jedynie w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (np. wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2014 r., III SA/Lu 72/14). Natomiast w rozpoznawanej sprawie brak jest przyczyn uniemożliwiających ustalenie powodów podjęcia uchwały. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, zwłaszcza uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały oraz protokół sesji Rady Gminy umożliwiają ocenę motywów i zasadności ustalenia liczy punktów sprzedaży alkoholu, zwłaszcza. Przyjęta w zaskarżonej uchwale liczba punktów sprzedaży alkoholu jest porównywalna z liczba takich samych punktów w innych gminach. Pozwala to na dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, projekt uchwały został przez Radę Gminy należycie uzasadniony, a sama uchwała poddana debacie publicznej, w której uczestniczyli m.in. sołtysi poszczególnych wsi, którzy przedstawili radnym opinie rad sołeckich odnoszących się wprost o treści podejmowanej uchwały. Przy czym nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o danych dotyczących problemów alkoholowych w Gminie, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały, a tym samym, że uchwała z tego powodu niezgodna z prawem. Skoro zatem ustawodawstwo nie nakazuje Radzie Gminy sporządzać uzasadnienia projektów podejmowanych uchwał, to ad minus a maiori nie można czynić zarzutu z braku wyczerpującego uzasadnienia podęcia danej uchwały.

Niezasadny zdaniem organu jest ponadto zarzut dowolności oraz arbitralności organu w ustaleniu maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaży napojów alkoholowych. Prokurator przedstawił jedynie ogólnikowe zarzuty dotyczące braku należytego uzasadnienia podjętego aktu, w konsekwencji uchybieniu przez organ obowiązkowi podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu. Prokurator nie wskazał w treści skargi w zasadzie na żadne skonkretyzowane braki analityczne, opiniodawcze czy kontrolne, które jego zdaniem powinny były zostać uzupełnione przez organ przed podjęciem przedmiotowej uchwały.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości istotnie nakazuje wprowadzać profilaktyczne działania mające na celu m.in. przeciwdziałanie skutkom nadmiernego spożywania alkoholu przez mieszkańców Gminy, lecz nigdzie w swej treści nie nakłada wprost obowiązku redukowania liczby ośrodków handlowych, w których możliwy staje się zakup napojów alkoholowych bądź też określania konkretnych odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych. Liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć jakikolwiek wpływ na ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Niemniej jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, sama opinia jednostki pomocniczej nie jest wiążąca. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ wystąpił do przedstawicieli wszystkich jednostek pomocniczych (sołectwa Gierałtowice, Przybradz, Nidek, Frydrychowice, Gierałtowiczki oraz Wieprz) z wnioskiem o zaopiniowanie projektu tej uchwały. Z tożsamym wnioskiem wystąpiono również do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wszystkie wyżej wymienione podmioty pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały. Co więcej w sesji Rady Gminy, podczas której podejmowano uchwałę, uczestniczyli przedstawiciele jednostek pomocniczych gminy, którzy zgodnie z protokołem z sesji Rady Gminy dodatkowo oświadczyli, że poszczególne rady sołeckie wsi pozytywnie zaopiniowały projekt podejmowanej uchwał. Opinie wydano na podstawie bieżącej analizy danych z Powiatowej Komendy Policji, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, placówek lecznictwa odwykowego oraz innych placówek zajmujących się rodziną z problemami alkoholowymi. Jednocześnie wskazano liczbę osób uzależnionych od alkoholu, liczbę dzieci wychowujących się w rodzinach z problemami alkoholowymi oraz przypadki przemocy w rodzinie na tle alkoholowym, naruszenia ładu i porządku publicznego przez sprawców pod wpływem alkoholu, prowadzenia przez osoby w stanie nietrzeźwości pojazdów mechanicznych, rowerów pojazdów zaprzęgowych w Gminie Wieprz. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad przewidzianych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 uchwalonym przez Radę Miejską, jak również przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Organ zaznaczył też, że zgodnie z orzecznictwem ustalenie konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej (wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).

Do chwili sporządzenia skargi w niniejszej sprawie, ilość wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie wzrosła. Co więcej określona w uchwale maksymalna ilość zezwoleń w liczbie 15 (spożycie w miejscu sprzedaży), 30 (spożycie poza miejscem sprzedaży) oraz 45 (sprzedaż napojów alkoholowych) nie została wyczerpana. Ustalając tę granicę Rada uwzględniła dotychczasowe usytuowanie punktów usługowych, ich odległości od szkół, miejsc publicznych oraz miejsc kultu, a także okoliczność, czy dokonywana przez podmioty gospodarcze sprzedaż alkoholu pozostaje zgodna z celami przepisami powołanej wyżej ustawy. Rada gminy corocznie analizuje funkcjonowanie punktów sprzedaży alkoholu i sposób ich prowadzenia, oraz każdorazowo przed wydaniem konkretnego zezwolenia konsultuje tę kwestię z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W okresie niemal 6 lat od obowiązywania zaskarżonej uchwały, w żadnym z punktów sprzedaży alkoholu położonych w Gminie nie odnotowano sprzedaży alkoholu nieletnim, czy spożywania alkoholu w miejscu sprzedaży, nie odnotowano też żadnej skargi na sposób funkcjonowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Zdaniem organu uchwała była zgodna z obowiązującym prawem, a jej postanowienia są wyrazem realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji we wszystkich sołectwach i uwzględnieniu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a także z poszanowaniem uzasadnionych interesów całej społeczności gminnej.

Praktyka polegająca na wprowadzeniu ograniczeń dla konkretnej grupy przedsiębiorców (lub innych rodzajów ograniczeń w zależności od rodzaju prowadzonej działalności), naruszałaby przytoczone przepisy Konstytucji. Ustawodawca wyszczególnił kryteria, jakimi powinien kierować się organ i nie pozostawił w tym kontekście możliwości samodzielnego podjęcia przez organ decyzji co do stosowania tych kryteriów ani możliwości wprowadzenia innych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ całkowity brak uzasadnienia projektu uchwały, a także lakoniczność innych dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego, uniemożliwił sądowi administracyjnemu kontrolę przesłanek jakimi rzeczywiście kierowała się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę. Natomiast uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawione na etapie odpowiedzi na skargę - Sąd uznał za niepoparte materiałem potwierdzającym twierdzenia Wójta w tym zakresie, a więc nie sanujące dostrzeżonych w sprawie istotnych naruszeń procesu legislacyjnego zaskarżonej uchwały.

Na wstępie Sąd zaznacza, że Prokurator prawidłowo wskazał organ, którego uchwałę zaskarżył. Uchwałę tę podjęła Rada Gminy Wieprz, co literalnie wynika z brzmienia uchwały. Zgodnie z § 19 ust. 1 Statutu Gminy Wieprz, rada gminy jest organem gminy. Powołanie się przy tym przez Wójta na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, nie oznacza jednak, że jako zaskarżony organ powinien zostać wskazany Wójt Gminy Wieprz. Wójt jedynie reprezentuje radę gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale w obowiązującym stanie prawnym, wobec precyzyjnej treści art. 25 § 1 p.p.s.a., nie ulega wątpliwości, że rada gminy jako skarżony organ administracji publicznej ma zdolność sądową (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 1309/19). Jedynie na marginesie sprawy Sąd zaznacza, że powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta przed nowelizacją ww. art. 25 §1 p.p.s.a. tj. zmianą, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. (art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 poz.658), a więc w orzecznictwie wskazuje się, że zmiana przepisów prawa w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały o sygn. I OPS 3/12 polega na tym, że w wówczas obowiązującym stanie prawnym zdolność sądową miały tylko osoby fizyczne i osoby prawne, a tym samym w sytuacji, w której gmina jest osobą prawną powstał spór, kto może gminę reprezentować. Stan prawny uległ w 2015 r. zmianie i obecnie także organ wykonujący administrację publiczną posiada odrębną zdolność sądową. Takim organem jest także rada gminy w zakresie, w jakim podejmuje uchwały wykonujące administrację publiczną (por. postanowienie WSA w Krakowie z 21 czerwca 2023 r., III SA/Kr 1756/22)

Przechodząc natomiast do merytorycznych zarzutów skargi należałoby wskazać, że podstawą do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zgodnie z tym przepisem, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Wprawdzie sposób tego typu ustaleń należy do kompetencji rady gminy, ale motywy jakimi kieruje się rada powinny być weryfikowalne w trybie nadzoru (wojewoda) i przez sądy administracyjne. Z tych to powodów ewentualne brak w ujawnieniu rzeczywistych przyczyn takich, a nie innych rozwiązań uchwałodawczych, może być poczytany jako istotne naruszenie procedury legislacyjnej, a co za tym idzie prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Projekt wprawdzie uzyskał pozytywne opinie wszystkich jednostek pomocniczych gminy, ale z zapisów materiałów legislacyjnych nie wynika jakie to okoliczności zadecydowały o pozytywnym zaopiniowaniu. Wójt ani w trakcie sesji Rady Gminy (o czym świadczą protokoły sesji), ani nawet w odpowiedzi na skargę nie przedstawił dowodów na okoliczność, że zaskarżona uchwała rzeczywiście została przygotowana na podstawie "bieżącej analizy danych z Powiatowej Komendy Policji, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych".

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd przyznaje, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 26 maja 2023 r., II GSK 1167/22 oraz powtarzającego ten pogląd wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2024 r., II GSK 1117/22 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Jak zaznaczają sądy administracyjne pogląd ten należy uznać za dominujący w miarodajnym piśmiennictwie naukowym; jest on również podzielany w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z 18 maja 2017 r., I OSK 23/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności".

Również poglądy, które akcentują obowiązek uzasadniania aktów uchwałodawczych organów samorządowych jako konsekwencję konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa i prawa oraz jawności działania władzy publicznej (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; z 23 maja 2013 r., I OSK 240/13) odwołują się w istocie do materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu.

Wymogu sporządzenia uzasadnienia nie można więc wywieść wprost z art. 2 Konstytucji RP, w którym zawarta została ustrojowa zasada demokratycznego państwa prawnego. Ma on bowiem charakter ogólny i generalny, w związku z czym nie sposób wprost wywodzić z niego konkretnych rozwiązań w zakresie procedury uchwałodawczej, w oderwaniu od regulacji wprost dotyczących konkretnej problematyki.

Powyższe wywody stanowią powtórzenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w ww. wyroku z 5 listopada 2024 r., II GSK 1117/22, które orzekający Sąd w całości podziela i uznaje za swoje. Skutkiem braku uzasadnienia projektu uchwały, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest ustalenie, czy z pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy możliwe jest wywiedzenie wniosków co do motywów podjęcia uchwały czy też wyboru w niej konkretnych rozwiązań prawnych.

Sąd nie neguje, że w orzecznictwie przyjmuje się, że również odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r. I OSK 1634/18 (odwołując się m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 27 kwietnia 2020 r. I OSK 973/19) brak jest ustawowego zakazu, aby uzasadnienie uchwały nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Celem uzasadnienia jest bowiem umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych. Treść odpowiedzi na skargę pełni właśnie taką rolę. Organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mają na podstawie tam przytoczonych argumentów i faktów możliwość skontrolowania zaskarżonej uchwały w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu. Niemniej jednak, nie jest tak, że w każdej sprawie tego typu argumentacja, nie poparta stosownymi dokumentami będzie akceptowalna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2024 r., I OSK 2599/20 zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak możliwości odkodowania rzeczywistych motywów jakimi się kierowała Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazuje na jej arbitralność i brak rzeczywistego rozważenia zakresu upoważnienia ustawowego. Jak bowiem uzasadniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2023 r., II GSK 414/20 ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak wskazania takich motywów w uzasadnieniu uchwały lub też brak możliwości ich ustalenia na podstawie materiałów dotyczących procesu legislacyjnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się przy tym uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał.

Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że pozytywne opinie rad sołeckich zostały wydane na podstawie bieżącej analizy danych z Powiatowej Komendy Policji, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, placówek lecznictwa odwykowego oraz innych placówek zajmujących się rodziną z problemami alkoholowymi. Opinie te, zdaniem Wójta, miały zostać wydane w oparciu o dane odnoszące się do liczby osób uzależnionych od alkoholu, liczby dzieci wychowujących się w rodzinach z problemami alkoholowymi oraz przypadki przemocy w rodzinie na tle alkoholowym, naruszenia ładu i porządku publicznego przez sprawców pod wpływem alkoholu, prowadzenia przez osoby w stanie nietrzeźwości pojazdów mechanicznych, rowerów i pojazdów zaprzęgowych w Gminie Wieprz.

Argumentacja ta nie została jednakże poparta jakimikolwiek dowodami. W rozpatrywanej sprawie wiadomym jest jedynie, że uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez jednostki pomocnicze. Jednakże i w tym przypadku, nie wiadomo jakie przesłanki zadecydowały o takiej pozytywnej opinii. Natomiast na sesji Rady Gminy przyjęto proponowany kształt uchwały ale również bez jakiejkolwiek dyskusji: "W związku z brakiem uwag i propozycji" (protokół nr XXXVII/2018).

Zgodnie natomiast z art. 133 §1 in principio p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z powodu braku uzasadnienia projektu uchwały oraz lakoniczności zapisów protokołu posiedzeń Rady Gminy – orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie miał możliwości dokonania kontroli z jakich rzeczywistych przyczyn Rada Gminy ustaliła konkretne zasady usytuowania miejsc sprzedaży (np. czy poprzednio obowiązujące zasady powodowały jakieś problemy; interwencje policji, sąsiadów itp.). Sąd zwraca uwagę, że w przypadku, gdy materiały legislacyjne pozwalają odkodować sądowi administracyjnemu, motywy jakimi kierują się radni – skargi Prokuratora oparte na założeniu braku uzasadnienia lub jego lakoniczności – nie są uwzględniane (por. wyroki WSA w Krakowie: z 29 października 2024 r., III SA/Kr 1024/24; z 17 września 2024 r., III SA/Kr 1092/24).

Argumentacja Wójta zawarta w odpowiedzi na skargę, a dotycząca motywów jakimi miała się kierować Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, nie została poparta jakimikolwiek dokumentami na powyższe okoliczności.

Z uwagi więc na powyższe istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.