VII SA/Wa 1629/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-06	
Data wpływu	2023-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Paweł Konicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III OSK 128/24	
Skarżony organ	Minister Edukacji i Nauki	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000;  art. 31 par. 1 i 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082;  art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 55 ust. 2 pkt 4, art. 114; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak: DKO-WOKO.4028.7.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z 5 kwietnia 2023 r. (znak: DKO-WOKO.4028.7.2022.MT), którym uchylono postanowienie Małopolskiego Kuratora Oświaty z 25 maja 2022 r. (znak: NP.1410.123.2022.DB) w całości i umorzono w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie uchylenia niektórych postanowień statutu II Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Pismem z 3 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. (zwane dalej skarżącym Stowarzyszeniem) złożyło do Małopolskiego Kuratora Oświaty wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., domagając się:

1. przeprowadzenia w ramach sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm. – zwanej dalej Prawem oświatowym) nadzoru pedagogicznego kontroli legalności Statutu II Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. (zwanego dalej Statutem),

2. wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień Statutu,

3. dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którym mowa w pkt 2,

4. wydania Dyrektorowi Szkoły zaleceń co do dostosowania Statutu do wymogów prawa – w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w pkt 1.

Postanowieniem z 25 maja 2022 r. Małopolski Kurator Oświatowy na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 114 Prawa oświatowego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 114 Prawa oświatowego wskazanych postanowień Statutu ww. Szkoły z powodu ich sprzeczności z prawem. Zdaniem organu I instancji postanowienie § 43 ust. 1 pkt 13 Statutu [opuszczanie terenu szkoły przez ucznia pełnoletniego] nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Z art. 68 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 Prawa oświatowego, art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1166 ze zm.) nie wynika, by obowiązek sprawowania opieki nad uczniami i pełnienia nad nimi nadzoru kończył się z uzyskaniem przez nich pełnoletności. Do obowiązków dyrektora oraz nauczycieli należy zapewnienie bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę od momentu rozpoczęcia do zakończenia zajęć i to oni ponoszą za nich odpowiedzialność. Z kolei postanowienie § 43 ust. 1 pkt 16 Statutu [odpowiedzialność materialna rodziców ucznia] nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, jednak wymaga doprecyzowania. Uczniowie uczęszczający do ww. Szkoły, którzy ukończyli 13 lat, lecz jednocześnie nie są pełnoletni (nie ukończyli lat osiemnastu), zgodnie z art. 15 Kodeksu cywilnego posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych, tzw. zdolność deliktową. Oznacza to, że mogą oni odpowiadać za szkodę na zasadzie winy. Z kolei uczniowie pełnoletni, zgodnie z art. 415 tej ustawy, sami ponoszą odpowiedzialność za wyrządzone szkody. W związku z powyższym, Szkoła winna doprecyzować § 43 ust. 1 pkt 16 Statutu, uwzględniając wiek uczniów i ich zdolności do czynności prawnych. Organ I instancji wskazał również, że gdyby podjęte na podstawie art. 55 Prawa oświatowego czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego nie doprowadziły do zmiany postanowienia wskazanego w § 43 ust. 1 pkt 16 Statutu rozważy wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 114 ustawy. Na obecnym etapie byłoby to jednak przedwczesne i niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji rozstrzygnął istotę sprawy, co nie mogło nastąpić w drodze aktu o charakterze stricte procesowym. Ocena, czy zachodzą wskazane w art. 114 Prawa oświatowego przesłanki uchylenia statutu lub niektórych jego postanowień dokonywana jest w decyzji kończącej postępowanie, nie zaś na etapie rozstrzygania o wszczęciu postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w nim powinno nastąpić w oparciu o kryteria określone w art. 31 § 1 in fine K.p.a. Nadto strona skarżąca podważyła ocenę organu I instancji co do zgodności postanowień Statutu z przepisami prawa.

Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. Minister Edukacji i Nauki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z art. 114 Prawa oświatowego kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektorowi specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Tym samym możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko kuratorowi oświaty (dyrektorowi specjalistycznej jednostki nadzoru w przypadku szkół i placówek artystycznych).

Wskazując na powyższe organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje zawsze z urzędu, a zatem skierowane w sprawie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie obligowało Kuratora Oświaty do wykonania tego żądania, ponieważ art. 114 Prawa oświatowego nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek. Skoro zaś Kuratorowi Oświaty jako organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny nad szkołą zostały przypisane kompetencje do wszczęcia czynności związanych z kontrolą statutu szkoły, w tym postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji, to nie mógł sobie samemu odmówić wszczęcia postępowania. Kurator podjął natomiast w sprawie inne czynności w trybie nadzoru pedagogicznego, działając na podstawie art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego, polegające na wydaniu zaleceń Dyrektorowi II Liceum Ogólnokształcącego oraz wskazaniu terminu ich realizacji. Jak podkreślił organ, statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe) i nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa. Wniosek osoby trzeciej nie wszczyna automatycznie postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu, a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 Prawa oświatowego postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły. Skargę na tę decyzję może wnieść strona, którą jest organ, który statut nadał lub uchwalił. Ten ograniczony w zakresie podstaw wszczęcia, stron postępowania oraz kontroli sądowej tryb postępowania (zgodność z prawem treści statutu) wynika z faktu, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe), który – choć ma charakter normatywny – nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Organ odwoławczy przywołał również stanowisko zaprezentowane w analogicznej sprawie w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2022 r. (sygn. akt lI SA/Wa 1587/22), w którym podkreślono, że do wyłącznych prerogatyw organów wszczynających postępowanie z urzędu należy ocena zasadności i konieczności zainicjowania procedury działania z urzędu. Oceny takiej organy dokonują zaś w oparciu o wiedzę jaką już posiadają, ewentualnie w oparciu o informacje udostępnione przez osoby trzecie. Wpływ osób trzecich na procedowanie organu podejmowane z urzędu ograniczone jest do informowania organu o zdarzeniach, które organ potencjalnie winien zbadać, ale nie obligują one organu do automatycznego wszczynania postępowania z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien był zakwalifikować wniosek Stowarzyszenia co najwyżej jako złożony w trybie art. 241 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o:

• uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Małopolskiego Kuratora Oświaty z 25 maja 2022 r.,

• zasądzenie od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

udostępnienie akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym sądu.

W uzasadnieniu skargi podważono stanowisko wyrażone w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/22, na które powołał się organ. Nadto zdaniem skarżącego Stowarzyszenia na tle art. 31 § 1 i 2 k.p.a. brak jest, co do zasady, podstaw do potraktowania wniosku organizacji jako zwykłej informacji (sygnalizacji), nie wymagającej odniesienia się przez organ we właściwej formie procesowej (postanowienia pozytywnego albo negatywnego). Organ związany jest żądaniem sformułowanym przez wnioskodawcę, a zatem skoro we wniosku zawarto żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenie do udziału w nim, to organ zobowiązany był do załatwienia tego wniosku we właściwej formie procesowej, zgodnie z dyspozycją art. 31 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły również przesłanki bezprzedmiotowości, w związku z czym organ zażaleniowy winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Okoliczność ta winna zaś skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 24 września 2023 r. skarżące Stowarzyszenie przedstawiło dodatkowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że art. 114 Prawa oświatowego ma charakter przede wszystkim materialny i nie może dziwić w nim brak regulacji proceduralnych. Prowadzone na jego podstawie postępowanie ma natomiast charakter postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Nadto Stowarzyszenie wskazało, że dopuszczalność udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym jest zasadą, a jego ograniczenie wyjątkiem, który wymaga ograniczenia ustawowego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że art. 31 K.p.a. nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego na podstawie art. 114 Prawa oświatowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać należy, że przedmiot niniejszej skargi stanowi postanowienie Minister Edukacji i Nauki, którym uchylono zaskarżone postanowienie w całości i umorzono w całości postępowanie pierwszej instancji, a więc rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 144 K.p.a.

Analizując kwestię prawidłowości podstawy prawnej, stwierdzić trzeba, że chociaż ustawodawca nie wskazał przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to – jak przyjmuje się w doktrynie – organ odwoławczy, podejmując takie rozstrzygnięcie, kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Zaliczyć do nich należy takie okoliczności jak: sprawa została już rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie, brak podstawy prawnej do rozpoznania danej sprawy w formie decyzji administracyjnej, ustalenie przez organ odwoławczy, że nie ma podstaw uzasadniających nałożenie na stronę obowiązku lub cofnięcia uprawnień strony. Organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie analizowanego przepisu zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu I instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (A. Golęba [w:] H. Knysiak – Sudyka. Kodeks postępowania administracyjna. Komentarz. Wydanie 2, str. 968 – 969), a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych" oraz gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (M. Jaśkowska, Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego- LEX/el – komentarz do art. 138).

Mając na względzie art. 144 K.p.a., powyższe odnieść należy się również odpowiednio do zażaleń na postanowienia. Zastrzeżenie słowa "odpowiednio" jest natomiast o tyle istotne, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej jest – co do zasady – załatwienie sprawy co do jej istoty. Postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej dotyczą natomiast poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 K.p.a.). Z powyższego wynika, że przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, że postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Dlatego też w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie dysponował kompetencjami o charakterze merytoryczno - reformacyjnymi oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. "Odpowiedniość" ta wyrażać się będzie również w tym, że w niektórych kategoriach spraw brak będzie możliwości umorzenia postępowania pierwszej instancji. Tak rozumiany zakres "odpowiedniego" stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań odnieść należy w szczególności do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanych w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., kontrolowanych w trybie zażaleniowym przez organ wyższego stopnia. W przypadku bowiem zażaleniem na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z 2 czerwca 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1744/92, OSP 1995, Nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 686/09). Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. W przypadku więc, gdy organ II instancji uzna, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, to uprawniony jest do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy nawet jeśli miałby ona wyrażać się w umorzeniu postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości (wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt III OSK 3291/19).

Wskazując na powyższe, zastosowaną w sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego należało uznać za wadliwą, podzielając postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.

Przechodząc do oceny stanowiska organów obu instancji rozpoznających niniejszą sprawę odnośnie niemożności domagania się przez skarżące Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia niektórych postanowień statutu szkoły, zauważyć należało, że art. 31 § 1 K.p.a. "[o]rganizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny".

Jak wskazuje się w literaturze, jeżeli organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania, to innymi osobami w rozumieniu ww. przepisu będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania. Organizacja społeczna nie może zatem żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego- LEX/el – komentarz do art. 31).

W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Małopolskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o przeprowadzenie w ramach sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo oświatowe nadzoru pedagogicznego kontroli legalności Statutu szkoły i wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenie na podstawie art. 144 Prawa oświatowego sprzecznych z prawem postanowień oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tymże postępowaniu i wydanie Dyrektorowi Szkoły stosownych zaleceń.

Zgodnie z art. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo oświatowe: "[k]urator oświaty, w imieniu wojewoduy, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a". Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 4 nadzorowi podlega m.in. przestrzeganie statutu szkoły lub placówki. Z kolei w myśl art. 114 Prawa oświatowego: "[k]urator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego".

Powołane przepisy, wskazując na kompetencje nadzorcze kuratora oświaty, stanowią o jego wyłącznym prawie do kwestionowania legalności postanowień statutowych bądź statutów wymienionych placówek oświatowych w trybie postępowania administracyjnego, wszczynanego z urzędu. Wyrażony w literaturze pogląd i podzielony przez orzecznictwo, że stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który statut nadał lub uchwalił, zaś wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty, podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (por. M. Pilich (red.). Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, LEX/el – komentarz do art. 114, a także postanowienie WSA w Kielcach z 15 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 129/17, postanowienie WSA w Warszawie z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1444/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, prawo wewnętrzne (zakładowe), do którego należy zaliczyć statut szkoły, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa. Wniosek osoby trzeciej nie wszczyna automatycznie postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty.

Wskazując na powyższe, uznać należało, że nie została spełniona (i nie mogła być spełniona) określona w art. 31 § 1 K.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. Skoro żądanie przeprowadzenia kontroli w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 1 K.p.a.), a jedynie wypełnienia zadań powierzonych kuratorowi oświaty, zaś wniosek osoby trzeciej nie wszczyna postępowania z art. 114 Prawa oświatowego, to nie było podstaw do rozważania przez organ, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w takiej sprawie oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny.

Za nadmierne uproszczenia należy natomiast uznać twierdzenie organu odwoławczego, że skoro art. 114 Prawa oświatowego nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek, to organ nie mógł sam sobie odmówić wszczęcia postępowania. Zauważyć należy, że przedmiotem sprawy jest wniosek złożony na podstawie art. 31 K.p.a., którego procedowanie jest zakończone wydaniem postanowienia, o którym mowa w § 2 tego przepisu, tj. postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Za dopuszczalne należy zatem uznać rozstrzygnięcie, w którym organ działając na wniosek strony odmawia wszczęcia postępowania z urzędu, tak jak orzekł w sprawie organ I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł, skarżącego działającego osobiście.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sprawy oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.