II SA/Bk 1904/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-12-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. W. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2025 r. nr WOP.7721.96.2025.MW w przedmiocie budowy zbiornika na nieczystości płynne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz strony wnoszącej sprzeciw I. W. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2025 r., nr WOP.7721.96.2025.MW, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (dalej: "PINB") z 29 września 2025 r., nr NB.5140.2.2025, umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika na nieczystości płynne na działce o nr geod. [...] w m. N.

Uchylając decyzję organu I instancji PWINB przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 stycznia 2025 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy zbiornika na nieczystości płynne na działce o nr. geod. [...] w m. N.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2025 r. ustalono, że na działce o nr geod. [...] w m. N. usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Ścieki z przedmiotowego budynku odprowadzane są do szamba dwukomorowego, zbudowanego z 3 kręgów betonowych średnicy 100 cm, pojemności 2,3 m3. Obie komory nie posiadają pokryw, zakryte są płytą PW i blachą. I. W. poinformowała, że zbiornik wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, prawdopodobnie z 1989 r.

W dniu 7 lutego 2025 r. do siedziby organu powiatowego dostarczono kserokopię decyzji Urzędu Gminy w N. z 10 czerwca 1989 r. obejmującego budowę budynku mieszkalnego drewnianego, budynku gospodarczego murowanego oraz ogrodzenia na dz. [...].

Postanowieniem z 25 lutego 2025 r. PINB zobowiązał właścicielkę nieruchomości do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego zbiornika. W dniu 23 kwietnia 2025 r. przedłożono ocenę techniczną, zgodnie którą zbiornik składa się z trzech kręgów betonowych Dn 1200/1000 i głębokości 3 m, posiada pojemność 2,3 m3. Zbiornik usytuowany został w działce nr ewid. [...], która jest pasem drogowym ul. [...] w N. W odległości 1 m od ww. zbiornika znajduje studnia z kręgów betonowych Dn 1200/1000 i głębokości 3 m, również na działce nr ewid. [...], nie połączona z ww. zbiornikiem. W zbiorniku na nieczystości płynne odbierającego ścieki z budynku mieszkalnego brakuje jednakże pokrywy oraz kominka odpowietrzenia. Obiekt został prowizorycznie zabezpieczony blachą falistą. Celem doprowadzenia zbiornika do zgodności z przepisami warunków technicznych zalecono zamontować płytę żelbetową z włazem Dn 600 oraz kominkiem odpowietrzenia.

Opisaną na wstępie decyzją z 29 września 2025 r. PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ I instancji doszedł do przekonania, że przedmiotowy zbiornik nie jest samowolą budowlaną, gdyż zrealizowany został w oparciu o pozwolenie na budowę Urzędu Gminy w N. z 10 czerwca 1989 r. Szkic sytuacyjny stanowiący integralny załącznik do ww. decyzji wskazuje, że planowana inwestycja obejmowała również wykonanie szczelnego szamba i ogrodzenia. W trakcje inwestycji zmieniono lokalizacje zbiornika w stosunku do tej zaznaczonej na szkicu. Przedmiotowe obiekty tj. zbiornik, ogrodzenie jak i studnia z kręgów betonowych, znajdują się na ogrodzonej posesji użytkowanej od wielu lat przez I. W. Jak wskazał organ powiatowy ww. obiekty i ich lokalizacja nie ulegały zmianie przez kilkadziesiąt lat i stan ten nie był kwestionowany przez Gminę. Obecnie właścicielka nieruchomości pisemnie zobowiązała się do zabezpieczenia zbiornika poprzez nakrycie go pokrywą oraz do zamontowania kominka odpowietrzenia, a tym samym doprowadzenie do zgodności z warunkami technicznymi. PINB nadmienił również, że organy nadzoru budowlanego nie zajmują się zmianami przebiegu granic miedzy nieruchomościami, jak również sporami dotyczącymi naruszeń prawa własności. Gmina N.-S. może w tym zakresie wszcząć własne stosowne postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego czy też wystąpić do sądu cywilnego z odpowiednim roszczeniem. Inwestorka poinformowała pisemnie PINB, że z jej inicjatywy toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina N.-S., w imieniu której Wójt wniósł odwołanie. Wójt podważył dotychczasowe ustalenia organu powiatowego. Ponadto podniósł, że posadowienie zbiornika narusza warunki techniczne, a jego budowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej.

Opisaną na wstępie decyzją z 17 listopada 2025 r. PWINB uchylił w całości decyzję PINB z 29 września 2025 r. oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Podkreślił, że w uznanej przez organ I instancji za wiarygodną dacie budowy, tj. w 1989 r., realizacja zbiornika na ścieki socjalno-bytowe z budynku mieszkalnego wymagała pozwolenia na budowę. Zbiornik taki był bowiem kwalifikowany jako obiekt budowlany. Takiego pozwolenia w niniejszej sprawie nie okazano, a z uwagi na niezgodność lokalizacji nie sposób uznać, iż zbiornik powstał legalnie, albowiem jest zaznaczony jako projektowane szambo szczelne na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji nr UAN:8381/20/89, wydanej przez Naczelnika Gminy w N., o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego murowanego o wymiarach 4 x 8 m na działce nr geod. [...], a nie na działce nr geod. [...]. Innymi słowy pozwolenie to z całą pewnością nie obejmowało działki o nr geod. [...] w m. N., a z akt sprawy nie wynika również, aby Inwestorka dysponowała w stosunku do tej działki prawem własności.

Następnie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska PINB odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego - jako urządzenia budowlanego. Wyjaśnił, że dopiero pod rządami nowej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (art. 3 pkt 9 P.b.) zbiorniki na nieczystości zaczęto traktować jako urządzenia budowlane, rozumiane jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W ocenie organu, data budowy przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe wpływa na jego kwalifikację prawną. Ponieważ zbiornik taki w dacie jego wykonania był obiektem budowlanym, a nie urządzeniem budowlanym, wybudowanym jednocześnie z budynkiem mieszkalnym i służącym korzystaniu z niego (jak to przyjął organ powiatowy), nie można uznać, iż powstał legalnie.

PWINB stwierdził, że organ nie przeprowadził w zakresie legalności zbiornika wyczerpującego postępowania dowodowego, nie przeprowadził również żadnych czynności procesowych, które prowadziłyby do wyjaśnienia bytu prawnego zbiornika, w szczególności nie podjął działań zmierzających do jednoznacznego stwierdzenia, czy powstał np. na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Samo stwierdzenie, że nie powstał na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nie jest wprost dowodem na nielegalność tej inwestycji. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 381/05 (CBOSA).

Dalej PWINB wskazał, że stosownie do przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W jego ocenie z akt sprawy nie wynika, aby ówczesnej właścicielce zostało udzielone pozwolenie na budowę, obejmujące powstały zbiornik na nieczystości ciekłe, jako urządzenie do odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem należy przyjąć, że powstał on bez wymaganego pozwolenia na budowę i powinien być poddany procedurze legalizacyjnej, jako zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zarówno bowiem w dacie budowy, jak i obecnie, jego realizacja wymagała zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, której w niniejszej sprawie brak. Takie też były pierwotne wnioski i ustalenia organu I instancji, co wynika z uzasadnienia postanowienia z 25 lutego 2025 r., którym organ wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych i nałożył na I. W. obowiązek przedłożenia oceny technicznej zbiornika i przyłącza, także pod katem zgodności z warunkami technicznymi, jego szczelności i zachowania odległości od działek sąsiednich. W ocenie PWINB przedłożona ocena techniczna nie rozwiała wątpliwości odnośnie zgodności obiektu z warunkami technicznymi, jak również nie udzieliła odpowiedzi na pytanie o legalność wykonanego przyłącza, co organ I instancji pominął w rozstrzygnięciu końcowym. Zamiast obowiązku przedłożenia oceny technicznej, która opisuje jedynie stan faktyczny, PINB winien był nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej z wnioskami i zaleceniami odnośnie nieprawidłowości, a także wyegzekwować odniesienie się przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane do wykazanych odległości od studni (1 m), a także do posadowienia obiektu na działce nr ewid. [...], która to działka jest pasem drogowym ul. [...] w N. PWINB stwierdził, że PINB winien ocenić przedłożone opracowanie jak każdy inny dowód w sprawie, a w przypadku kwestii niewyjaśnionych, żądać jego uzupełnienia.

Następnie podkreślił, że o ile można się zgodzić, że budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego była prowadzona w oparciu o decyzję Urzędu Gminy N. z 10 czerwca 1989 r. oraz obejmowała także ogrodzenie od strony ulicy przy ul. [...], to nie można tego twierdzenia rozciągnąć na zbiornik, w sytuacji diametralnej zmiany jego lokalizacji.

PWINB podkreślił, że jedną z kwestii pominiętych przez organ powiatowy jest okoliczność, że działka nr geod. [...] na której posadowiono sporny obiekt, nie należy do I. W. Co prawda w Prawie budowlanym z 1974 r. nie ma przepisu, który wprost uzależniał legalizację wykonanych nielegalnie robót od przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, jednakże są przepisy, które wymagały takiego tytułu do uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie PWINB stwierdził również, że zbiornik na nieczystości z budynku mieszkalnego powinien mieć odpowietrzenie i szczelną pokrywę. Podkreślił, że w dacie budowy przedmiotowego urządzenia budowlanego obowiązywało Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62). Podkreślił, że zgodnie z przepisem § 23 ust. 4 ww. rozporządzenia - na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów, ustawianych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich.

Organ powołał się również na § 35 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 października 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 z późn. zm.) oraz dodał, że analogiczna regulacja obowiązuje obecnie i zawarta jest w § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.).

PWINB stanął na stanowisku, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby ww. warunki zostały spełnione. Organ I instancji nie dokonał analizy przepisów warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy ww. zbiornika, tj. w latach 80 XX w., jak również w latach późniejszych, co winno zostać uzupełnione w niniejszej sprawie.

Dalej wskazał, że z zaleceń autora oceny technicznej z 22 kwietnia 2025 r. zbiornika na nieczystości ciekłe wynikało, że w celu dostosowania zbiornika do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury należy na nim zamontować płytę żelbetową z włazem Dn600 oraz kominkiem odpowietrzenia. I. W. W dniu 19 września 2025 r. złożyła przed organem I instancji oświadczenie, że zamówiła pokrywy na zbiornik i zobowiązała do ich montażu, co organ I instancji uznał za wystarczającą przesłankę, by umorzyć prowadzone postępowania, z pominięciem innych kwestii, w tym przyłącza kanalizacyjnego oraz braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki nr geod. [...].

W ocenie PWINB organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym powyżej zakresie, a następnie zakończyć wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie rozstrzygnięciem merytorycznym. W obecnym stanie faktycznym sprawa usytuowania i zabezpieczenia zbiornika na nieczystości ciekłe istniejącego na działce nr geod. [...] w m. N. budzi uzasadnione wątpliwości. W ocenie organu brak jest podstaw prawnych do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż sanitariat nie jest zgodny z prawem z uwagi na lokalizację, naruszającą warunki techniczne. Zatem prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu przywołanego przepisu.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od ww. decyzji kasatoryjnej wywiodła I. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w Bielsku Podlaskim postępowania z wniosku I. W. o zasiedzenie nieruchomości (działki nr geod. [...]), sygn. akt I Ns [...], co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia tytułu prawnego skarżącej do gruntu, na którym posadowiony jest przedmiotowy zbiornik;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i pominięcie faktu, iż sporny zbiornik został wybudowany w ramach procesu inwestycyjnego objętego pozwoleniem na budowę z dnia 10 czerwca 1989 r., a przesunięcie jego lokalizacji nie przesądza o samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów o konieczności uzyskania nowego pozwolenia, lecz stanowi element stanu faktycznego istniejącego nieprzerwanie od ponad 30 lat.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zbiornik na nieczystości ciekłe, realizowany łącznie z budynkiem mieszkalnym na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r., stanowił odrębny obiekt budowlany wymagający oddzielnego pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa kwalifikacja, uwzględniona przez organ I instancji, wskazuje na funkcjonalną jedność inwestycji;

b) art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i odmowę uznania przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe za urządzenie budowlane, co skutkowało wadliwym przyjęciem przez organ II instancji, że zbiornik ten stanowił w dacie budowy całkowicie samodzielny obiekt budowlany, niezwiązany funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, co z kolei doprowadziło do błędnego wniosku, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z 1989 r. (wymieniające szambo w projekcie) nie legalizuje istnienia tego zbiornika w zmienionej lokalizacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, odniósł się do zarzutów skargi oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże z innych powodów niż zostały wskazane w sprzeciwie.

Na skutek odwołania Wójta Gminy N. od decyzji PINB z 29 września 2025 r, umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej budowy zbiornika na nieczystości płynne, PWINB zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2025 r. – działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, co wymaga poczynienia uwag w zakresie sądowej kontroli tego rodzaju decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572, dalej: "k.p.a.") organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zatem od rozstrzygnięć organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje wyłącznie sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone w stosunku do "klasycznych" skarg na decyzje merytoryczne.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uproszczenie postępowania w przedmiocie sprzeciwu polega przede wszystkim na tym, że na mocy art. 64c § 4 p.p.s.a. organ administracji nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na sprzeciw (co jednak w niniejszej sprawie PWNIB uczynił), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem merytorycznie o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej). Przedmiotem kontroli nie może być natomiast kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi.

Jak już wskazano, z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA).

Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi I instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych.

Uwzględniając tak zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu, a także treści wydanych w sprawie decyzji oraz akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał PWNIB na wydanie decyzji merytorycznej, zaś ewentualne braki w tym zakresie mogły zostać uzupełnione samodzielnie w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym zastrzec trzeba, że powyższej oceny Sąd dokonał przy założeniu, że organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, podtrzyma zasadność trybu naprawczego z art. 50-51a P.b., o czym będzie szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc do relewantnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych wskazać należy po pierwsze, że nie jest sporna data budowy zbiornika, tj. rok 1989. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby PWNIB kwestionował tę datę. Świadczy o tym fakt, że organ analizuje stan prawny w zakresie pozwolenia na budowę w odniesieniu do ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). PWINB podkreślił, że "data budowy w/w zbiornika na nieczystości ciekłe wpływa na jego kwalifikację prawną. Ponieważ zbiornik taki w dacie jego wykonania był obiektem budowlanym, a nie urządzeniem budowlanym wybudowanym jednocześnie z budynkiem mieszkalnym i służącym korzystaniu z niego, (jak to przyjął organ powiatowy) nie można uznać, iż powstał legalnie". Ponadto PWNIB nie sformułował wobec organu powiatowego żadnych wytycznych co do konieczności poczynienia dalszych ustaleń na tę okoliczność. Powyższe przekonuje, że organ II instancji uznał za prawidłowe stanowisko PINB oraz strony co do daty budowy zbiornika w 1989 r.

Po drugie PWINB jednoznacznie nie zgodził się z PINB odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, jako urządzenia budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zbiornik na nieczystości (szambo) pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane, gdyż tego rodzaju zbiorniki zostały uznane za urządzenia budowlane dopiero na gruncie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (w art. 3 pkt 9 P.b.). Tego Sąd, rozpoznając sprzeciw, nie jest władny na tym etapie przesądzić. Niemniej jednak faktem jest, że PWNIB uznał w sposób kategoryczny, że realizacja spornego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe z budynku mieszkalnego wymagała pozwolenia na budowę oraz że powinien być on traktowany jako obiekt budowlany. Jak podkreślono, takiego pozwolenia w niniejszej sprawie nie okazano. Organ wojewódzki wprost stwierdził, że zbiornik powstał nielegalnie "z uwagi na niezgodność lokalizacji", a także, że na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji nr UAN:8381/20/89, wydanej przez Naczelnika Gminy w N. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego murowanego o wymiarach 4 x 8 m, jest zaznaczony jako – co należy podkreślić – "projektowane szambo szczelne". Zaznaczył też, że szambo miało powstać nie na działce nr geod. [...], lecz na działce nr geod. [...]. A zatem PWNIB, opierając się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, przesądził, że zbiornik nie mógł powstać na podstawie okazanego przez inwestora pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1989 r. (s. 3 decyzji PWINB). Przypomniał też, że takie też były pierwotne wnioski i ustalenia organu I instancji zawarte w postanowieniu z 25 lutego 2025 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia dalszych robót budowlanych i nałożeniu na Inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej zbiornika i przyłącza.

Po trzecie, organ odwoławczy wielokrotnie uwypuklił okoliczność, że Inwestor wybudował sporny zbiornik na działce o nr geod. [...], pomimo że nie dysponował w stosunku do tej nieruchomości prawem własności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że "nie ma możliwości legalizacji obiektów wzniesionych bez zgody właściciela gruntu, ponieważ naruszałoby to prawo własności, które jest chronione konstytucyjnie. [...] Organy muszą ustalić prawo inwestora do nieruchomości, na której wzniesiono samowolny obiekt budowlany. Za niedopuszczalną można byłoby uznać jedynie taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji. Wartości bowiem na jakich opiera się system prawa zobowiązują organ do badania tej przesłanki i jest to jeden z podstawowych warunków legalizacji."

PWINB zarzucił też organowi powiatowemu nie dokonanie analizy przepisów warunków technicznych, obowiązujących w dacie budowy zbiornika, tj. w latach 80’ XX w., jak również w latach późniejszych. Zarzut ten jest jak najbardziej zasadny. Jednocześnie jednak organ II instancji w kontrolowanej decyzji samodzielnie przeprowadził proces subsumpcji i stwierdził, że zbiornik nie jest zgodny z prawem z uwagi na lokalizację, naruszającą warunki techniczne (s. 5 decyzji PWINB). Powołał się w tym zakresie na obowiązujący w dacie budowy § 23 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. nr 17, poz. 62), a także na późniejszy § 35 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 października 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 z późn. zm.) oraz analogiczny § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Co istotne, organ wprost wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby warunki techniczne w odniesieniu do zbiorników na nieczystości zostały spełnione.

PWINB nakazał organowi powiatowemu uzupełnić materiał dowodowy "we wskazanym powyżej zakresie". Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej wynika, że w istocie braki dowodowe sprowadzają się do dwóch kwestii – niepełnej ekspertyzy ("oceny") technicznej z 22 kwietnia 2025 r., sporządzonej przez mgr. inż. A. K., uzupełnionej pismem z 6 maja 2025 r. (k. 32 i 35 akt admin.), a także nie ustalenia przez PINB, czy zbiornik powstał na podstawie odrębnego ("własnego") pozwolenia na budowę.

Jeśli chodzi o ekspertyzę to w ocenie PWNIB biegły miałby się wypowiedzieć w zakresie zgodności inwestycji z warunkami technicznymi oraz legalności wykonanego przyłącza kanalizacyjnego. Zdaniem Sądu żądanie od biegłego oceny zgodności budowy zbiornika z w.t. jest jednak zbędne, albowiem inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym, również w zakresie prawa budowlanego. To w jego kompetencjach leży samodzielne przyporządkowywanie ustalonego stanu faktycznego do konkretnej normy prawnej. Co więcej, tak właśnie w niniejszej sprawie się stało, albowiem organ odwoławczy autorytatywnie wypowiedział co do niezgodności zbiornika z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, o czym była już mowa. Nie ma zatem potrzeby uzupełniania ekspertyzy technicznej w tym zakresie. Co zaś się tyczy przyłącza kanalizacyjnego, to choć PWNIB zasadnie zarzucił pominięcie oceny jego stanu prawnego oraz faktycznego, to jednak na gruncie niniejszej sprawy – wobec przesądzenia w kontrolowanej decyzji, że sam zbiornik został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej – badanie legalności instalacji przyłączeniowej nie jest celowe. Teza ta zawiera oczywiście założenie, że oba elementy (zbiornik i przyłącze) powstały jednocześnie w roku 1989, jako jedna samowola budowlana, tzn. że samo przyłącze nie powstało w innym czasie oraz w sposób zgodny z prawem. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak dowodów na jego odrębny (legalny) status, co zdaniem Sądu pozwala na objęcie jednym postępowaniem zarówno zbiornika na nieczystości, jak i przyłącza kanalizacyjnego, łączącego tenże zbiornik z budynkiem mieszkalnym. Niemniej jednak gdyby PWNIB powziął ewentualne wątpliwości w tym zakresie to kwestia ta może zostać ustalona przez niego samodzielnie, bez potrzeby przekazywania sprawy do PINB w celu ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu nie ma też potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej w celu ustalenia, czy zbiornik powstał na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rację ma organ odwoławczy, że samo stwierdzenie, że zbiornik nie powstał na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nie jest jeszcze dowodem na nielegalność budowy zbiornika, gdyż mógł on posiadać "własne" pozwolenie. Niemniej jednak analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skoro Inwestor dotychczas nie przedstawił odrębnego pozwolenia na budowę zbiornika, ani nie wskazał, że nie jest w jego posiadaniu wskutek np. zniszczenia lub zagubienia, to nie zostało ono wydane. Co istotne, w trakcie oględzin na działce strona zobowiązała się do dostarczenia pozwolenia na budowę zbiornika (protokół, k. 8 akt admin.), po czym przedstawiła pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, gdyż w jej ocenie zbiornik był objęty tymże pozwoleniem z 1989 r. Stanowisko Inwestora jest zresztą konsekwentne i niezmienne, zostało potwierdzone również w treści sprzeciwu do sądu. Wydawanie decyzji kasacyjnej przy braku jakichkolwiek przesłanek, że pozwolenie istnieje, jest niecelowe. Gdyby jednak PWINB widział potrzebę dalszego dowodu na tę okoliczność to nie ma przeszkód, aby samodzielnie podjął stosowne czynności, np. zwracając się do organu administracji architektoniczno-budowlanej lub żądając od strony owego brakującego – zdaniem organu – dokumentu.

Idąc dalej Sąd podkreśla, że nie przesądza prawidłowości wybranego przez organy trybu postępowania z art. 50-51a P.b., aczkolwiek przypomina, że organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, może prowadzić postępowanie w różnych trybach, tj. art. 48-49e, art. 49f-49i lub art. 50-51a P.b. Zastosowanie jednego z nich zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy (co do możliwości zastosowania postępowania z art. 50 zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wincenciak, komentarz do art. 50 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2024). Kwestia ta musi zostać oceniona i przesądzona przez PWNIB, wszak stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie stanowiska w tym zakresie.

W razie dalszego twierdzenia, że właściwy w sprawie jest tryb z art. 50-51a P.b., wówczas organ odwoławczy wyda orzeczenie merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b.). Jak już bowiem wskazano, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jego wydanie, zaś ewentualne braki PWINB może uzupełnić samodzielnie w trybie art. 136 k.p.a.

Jednakże, jeśli organ odwoławczy uzna, na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego, że zastosowanie znajdzie art. 48 lub 49f P.b., to wówczas konieczne będzie jednak uchylenie decyzji PINB i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia – w celu przeprowadzenia postępowania w zgodzie z przepisami regulującymi jeden z powyższych trybów legalizacyjnych. Oczywistym jest bowiem, że ewentualne postępowanie legalizacyjne lub jego uproszczona wersja wymagać będzie podjęcia czynności procesowych w zakresie, który nie mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. W innym przypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wyjaśnić należy, że w takiej potencjalnej sytuacji procesowej nie będzie można mieć zastrzeżeń do zmiany trybu prowadzonego postępowania (nie dojdzie do nieuprawnionego "mieszania trybów" z art. 50 oraz art. 48 lub 49f P.b.). Tego rodzaju zmiana jest dopuszczalna, jeżeli uwarunkowania faktyczne sprawy wymuszają odniesienie do zachowania inwestora dyspozycji art. 48 lub 49f P.b. (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 2035/20). Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że ustawodawca zróżnicował tryby legalizacji robót budowlanych (art. 48-49a, art. 49b i art. 50-51 p.b.) z uwagi na ich przedmiot i charakter nieprawidłowości przypisywanej inwestorowi, niemniej analiza pojęcia sprawy administracyjnej powinna skłaniać do przyjęcia, iż przepisy p.b. łączą omawianą sprawę pozostającą we właściwości organów nadzoru budowalnego generalnie z rozpoczęciem (prowadzeniem) przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem ustawy. [...] w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości wniosek, zgodnie z którym dokonanie przez organ odwoławczy zmiany podstawy prawnej wydawanej w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności tego postępowania, albowiem kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Zmiana trybu legalizacji samowoli budowlanej w granicach tego samego postępowania jest uznawana za dopuszczalną (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., II OSK 2328/21; wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., II OSK 280/19; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., II OSK 1640/15; wyrok NSA z 9 lutego 2016 r., II OSK 1405/14; wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II OSK 307/13). W tym znaczeniu nie można przyjąć, by zmiana "wariantu" podstawy materialnoprawnej sankcjonowania samowoli budowlanej prowadziła do orzekania w ramach innej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1656/16). Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższy pogląd.

W tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt, postępowanie administracyjne zostało wszczęte "w sprawie samowolnej budowy zbiornika na nieczystości płynne" (k. 17 akt admin.), a zatem nie precyzowało trybu postępowania. Natomiast zastosowanie przez PINB w postanowieniu z 25 lutego 2025 r. przepisu art. 50 P.b. (k. 19 akt admin.) wynikało najprawdopodobniej z zakwalifikowania zbiornika jako urządzenia budowlanego, a nie obiektu budowalnego. To jednak zostało kategorycznie podważone przez organ II instancji, o czym była już mowa.

Reasumując, PWNIB nie wykazał podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. – przy założeniu, że podtrzymuje zasadność trybu z art. 50-51a P.b. W takiej sytuacji istniała możliwość wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. Jeżeli jednak PWNIB uzna konieczność zmiany kwalifikacji prawnej na art. 48 lub 49f P.b. to powinien ponownie wydać decyzję kasacyjną, ale odpowiednio ją uzasadniając, w celu związania organu I instancji obowiązkiem zastosowania właściwego postępowania legalizacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby PWINB tego rodzaju wytyczne sformułował.

Sąd nadmienia raz jeszcze, że rozpoznając niniejszy sprzeciw nie rozstrzyga kwestii merytorycznych, zwłaszcza nie przesądza, czy realizacja spornego zbiornika na nieczystości wymagała odrębnego pozwolenia na budowę, czy też czy był on objęty pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego, ani też czy stanowi on urządzenie budowlane bądź obiekt budowalny. Zakres kognicji wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a. nie pozwala też Sądowi na stwierdzenie, czy właściwe w sprawie jest postępowanie z art. 50 P.b. czy też postępowanie legalizacyjne. Ocena tej kwestii stanowi obowiązek organu odwoławczego, co zostanie skontrolowane przez sąd administracyjny, w razie ewentualnego zaskarżenia decyzji ostatecznej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczącą się przed Sądem Rejonowym w Bielsku Podlaskim sprawę o zasiedzenie działki o nr. ewid. [...] (sygn. akt I NS [...]).

W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (korzystnej/niekorzystnej dla strony). Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2519/23; z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19).

Jeżeli odnieść wskazane rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do uwarunkowań rozpatrywanej sprawy, to niewątpliwie zainicjowanie przez stronę postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego stosownego rozstrzygnięcia, w tym potencjalnej decyzji o rozbiórce, nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której znajduje się sporny zbiornik na nieczystości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podnosi się, że to, iż wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez stronę, że w inny sposób kształtuje się przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzeczenie o zasiedzeniu, mając charakter deklaratoryjny, nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego, że jest właścicielem określonej nieruchomości, której granice kształtują się odmiennie, niż wynika to z dokumentacji zebranej w postępowaniu. W tym zakresie oprzeć się należy na zasadzie aktualności, zgodnie z którą organ, określając sytuację prawną adresata aktu administracyjnego, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1064/21; wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1172/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 229/20; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 530/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II OSK 2723/13). Podobnie kwestię relacji postępowania naprawczego (legalizacyjnego) i postępowania zasiedzeniowego ocenia się w piśmiennictwie (zob. M. Celiński, Glosa do wyroku NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 362/21, ZNSA 2024, nr 3).

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Złożyły się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).