Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1105/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2022 r. znak: WI-I.7840.13.21.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Olkuskiego z dnia 3 listopada 2021 r., znak: SAB.6740.3.48.2021; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., II SA/Kr 1105/22 oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 lipca 2022 r., znak: WI-I.7840.13.21.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że w wyniku rozpatrzenia zgłoszenia S. Sp. z o.o. 20 września 2021 r., którym spółka zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej nr 74 w Nadleśnictwie [...], Leśnictwo [...] na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] oraz na działkach nr ew. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], Starosta Olkuski decyzją z 3 listopada 2021 r., znak SAB.6740.3.48.2021, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, przyjmując, że przebudowa drogi leśnej pożarowej zmierzająca do powstania drogi służącej eksploatacji i transportu piasku jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr LII/309/2021 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. - część A i C (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2021 r. poz. 7958).

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez S. Sp. z o.o. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 15 lipca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Olkuskiego, przyjmując, że jakkolwiek nie można mówić o sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, tym niemniej względem rozpatrywanego zgłoszenia powinien zostać wniesiony sprzeciw. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt techniczny przedłożony przez inwestora wskazuje na to, iż planowane zamierzenie budowlane polegać będzie m.in. na dobudowaniu, w określonych punktowo lokalizacjach, 4 sztuk mijanek w ciągu istniejącej drogi leśnej: 1) od km 0+040,00 do km 0+075,00, 2) od km 0+192,50 do km 0+227,50, 3) od km 0+489,00 do 0+526,00 i 4) od km 0+651,00 do km 0+686,00. Roboty te spowodują poszerzenie istniejącej jezdni o 2,50 m na czterech odcinkach długości 25 m każdy. Poszerzenie terenu zajmowanego przez obecną drogę nastąpi również poprzez wykonanie poboczy, poszerzenie wjazdu przy skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 1061K oraz poszerzenie niektórych odcinków zjazdów oznaczonych numerami od 2 do 7. Stąd też należy uznać, że zgłoszona inwestycja dotyczy rozbudowy, a nie przebudowy drogi, co powoduje, że inwestor zobowiązany jest uzyskać na zaplanowane roboty budowlane niemieszczące się w katalogu wymienionym w art. 29-31 p.b. pozwolenie na budowę.

Oddalając skargę S. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji odwołując się do art. 3 pkt 7a p.b. oraz art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), dalej: u.d.p., wskazał, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 marca 2022 r., zgodnie z którym, gdyby przyjąć za trafną argumentację, że granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych po których droga ta przebiega, można byłoby prowadzić bez pozwolenia na budowę w zasadzie wszelkie prace budowlane przy istniejącej drodze leśnej – teoretycznie nawet dziesiątki metrów od drogi - byle tylko zmieścić się z tymi robotami budowlanymi w granicach leśnej działki ewidencyjnej, po której droga ta przebiega. Zdaniem Sądu I instancji, pasem drogowym specyficznej drogi, jaką jest droga leśna, jest pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej. Z akt sprawy wynika, że inwestor w ramach planowanej inwestycji zamierza wykonać: nakładkę tłuczniową na istniejącej nawierzchni tłuczniowej na całej długości drogi leśnej (770 m); poszerzenie drogi (na odcinku od km 0+000 do km 0+030) oraz na łuku oznaczonym w projekcie technicznym symbolem W6; pobocza o szerokości 1,00 m po każdej stronie drogi; wybudować 4 mijanki o szerokości 2,50 m i długości 25 m każda (wraz z wycięciem kolidującego drzewostanu), poszerzenie wjazdu przy skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 1061K oraz poszerzenie niektórych odcinków zjazdów oznaczonych numerami od 2 do 7. Projektowane mijanki i obustronne pobocza, jak podkreślił Sąd, aktualnie nie istnieją i dopiero będą wykonane, co oznacza, że pas gruntu zajmowany przez drogę leśną (rozumiany jako pas drogowy drogi leśnej), której dotyczy zgłoszenie, z całą pewnością się powiększy, skoro zaś tak, to nie jest możliwe wykonanie planowanych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a u.p.b. Zdaniem Sądu, uzasadniony nie jest także podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 5d u.p.b., albowiem zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzji organu I instancji wnoszącą sprzeciw z zachowaniem 21-dniowego terminu.

S. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 5d p.b. poprzez oddalenie skargi, mimo iż sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji został wniesiony po upływie 21-dniowego terminu, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy obu instancji błędnie przyjęły, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie, że realizacja inwestycji będzie się wiązać z przekroczeniem obszaru przeznaczonego w Planie Urządzenia Lasu na okres gospodarczy od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. dla Nadleśnictwa [...] pod drogę leśną;

3) art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarty w art. 3 pkt 7a in fine p.b. wymóg braku zmiany granic pasa drogowego dotyczy również dróg leśnych, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że inwestycja nie stanowi przebudowy drogi leśnej, a jej rozbudowę i w konsekwencji jest objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z 9 października 2025 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionej podstawie.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 15 lipca 2022 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Olkuskiego wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej nr 74 w Nadleśnictwie [...] (Leśnictwo [...]), stwierdzając, że wnioskowane przedsięwzięcie, uwzględniając charakterystykę zaplanowanych robót i przyjęte przez ustawodawcę zasady ich reglamentacji, przekracza zakres robót podlegających zgłoszeniu, wymagając uzyskania od inwestora pozwolenia na budowę. Ocena prawna Sądu I instancji podzielająca w całości ustalenia, na których oparł się orzekający w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej, wnosząc sprzeciw, zasadnie została objęta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą zarzutu kasacyjnego odwołującego się do naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 5d p.b., ponieważ zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie odnośnie do nieprawidłowego rozważenia przez Sąd kluczowej dla wyniku sprawy kwestii, tj. zachowania przez Starostę Olkuskiego terminu umożliwiającego mu, poprzez wniesienie sprzeciwu, sprzeciwienie się realizacji sporej inwestycji.

Z dyspozycji art. 30 ust. 5 p.b. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Regulacja tejże treści nakazuje uznać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku zainicjowanej zgłoszeniem procedury jego rozpatrzenia musi w sposób bezwzględny kierować się wymogiem zbadania, kiedy nastąpiło rozpoczęcie biegu 21-dniowego terminu i kiedy zakończy on swój bieg, ponieważ po jego upływie organ traci bezpowrotnie kompetencję do wydania merytorycznej decyzji w sprawie sprzeciwu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym formułowane jest jednolite stanowisko, że termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków zgłaszającego (inwestora) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ definitywnie traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1097/20; wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 1617/21; wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16; wyrok NSA z 20 października 2015 r., II OSK 957/15; wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 1050/13). Uwzględniając treść art. 30 ust. 5c-5d p.b., nie budzi wątpliwości równocześnie wniosek, że braki dotykające zgłoszenie prowadzą do obowiązku jego uzupełnienia przez zgłaszającego, co przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Termin ten biegnie na nowo dopiero od dnia, w którym doszło do uzupełnienia zgłoszenia. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., II OSK 2529/22).

Stanowisko Sądu I instancji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że postanowieniem z 7 października 2021 r. Starosta Olkuski nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z 20 września 2021 r., co w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę powyższego obowiązku nastąpiło 15 października 2021 r. pozwalało organowi wnieść decyzją z 3 listopada 2021 r. sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jeżeli akt ten został zgodnie z treścią art. 30 ust. 6a p.b. nadany w placówce pocztowej operatora pocztowego w dniu 5 listopada 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wniosek, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, pozostaje jednakże wadliwy, albowiem ma rację skarżąca kasacyjnie podnosząc, że przesłanka wnioskowania wiązana z terminem uzupełnienia braków zgłoszenia pozostaje mylna, spółka zastosowała się bowiem do wezwania zamieszczonego w postanowieniu z 7 października 2021 r. w dniu 14 października 2021 r. i tenże dzień powinien być uznany za kształtujący przysługującą Staroście Olkuskiemu kompetencję do rozpatrzenia zgłoszenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca za pośrednictwem platformy ePUAP przesłała do organu drogą elektroniczną pismo z 14 października 2021 r. stanowiące uzupełnienie zgłoszenia. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że spakowanie plików stanowiących załącznik tego pisma, przedkładanych w ramach uzupełnienia zgłoszenia, do formatu .zip (ZIP file format), jako standardu kompresji (archiwizacji) danych przewidzianego przez obowiązujące przepisy określające formaty danych, w jakich podmioty realizujące zadania publiczne umożliwiają przyjmowanie dokumentów elektronicznych służących do załatwiania spraw należących do zakresu ich działania, nie mogło odbierać działaniu strony jako zgłaszającego skuteczności procesowej, toteż przesłanie również drogą elektroniczną w dniu kolejnym pisma tożsamej treści z osobno dołączonymi dokumentami mogło być traktowane wyłącznie jako czynność techniczna strony, z którą organ nie mógł wiązać skutku rozpoczęcia biegu przerwanego terminu. Okoliczność, że organ do akt administracyjnych włączył wydruki stanowiące załączniki pisma z 15 października 2021 r., pomijając pismo wniesione w dniu 14 października 2021 r., pozostaje w tej sytuacji, jak należy uznać, bez znaczenia dla zastosowania art. 30 ust. 5d w zw. z art. 30 ust. 5 p.b.

Zgodzić się trzeba w tych warunkach z zarzutem skargi kasacyjnej, że 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu, którego bieg powinien być liczony od dnia 14 października 2021 r., upłynął 4 listopada 2021 r., przez co decyzja o sprzeciwie nadana w placówce pocztowej 5 listopada 2021 r. została podjęta przez Starostę Olkuskiego z naruszeniem przepisów p.b. powołanych w podstawie skargi kasacyjnej, co Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić, rozpatrując skargę strony na zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego utrzymującą w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji.

Stwierdzenie powyższej wadliwości działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażającej się w ustaniu ich kompetencji do wydania decyzji o sprzeciwie, pozbawia doniosłości prawnej kwestię istnienia w sprawie podstaw nakazujących Wojewodzie Małopolskiemu tryb realizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji objąć wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. W kontekście zgłoszonych przez skarżącą zarzutów przypisujących Sądowi I instancji uchybienie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym droga leśna – niebędąca drogą publiczną – nie posiada pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., wobec czego jeżeli tego rodzaju droga nie ma wyznaczonego liniami granicznymi pasa drogowego, to nie można przyjąć, odwołując się do definicji pojęcia przebudowy drogi ujętej w art. 3 pkt 7a p.b., że roboty budowlane niemieszczące się w całości w pasie drogi rozumianym jako pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej nie mogą być kwalifikowane jako jej przebudowa (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 400/23; wyrok NSA z 11 marca 2025 r., II OSK 1863/22).

Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Olkuskiego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 5d w zw. z art. 30 ust. 5 p.b.) orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.