Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 261/19 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 261/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2018 r. E. W. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: W. W. i J. W.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent Olsztyna przyznał E. W. świadczenie wychowawcze na W. W. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. oraz odmówił świadczenia wychowawczego na W. W. na okres od 1 marca 2019 r. do 30 września 2019 r. i świadczenia wychowawczego na J. W. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.

W motywach uzasadnienia wskazano, że dochód roczny rodziny strony za 2017 r. wyniósł 44.185,14 zł i składały się na niego dochody z tytułu zatrudnienia w wysokości 27.385,14 zł oraz z tytułu alimentów na dzieci w kwocie 16.800 zł. Organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1.227,37 zł, zatem przekracza o 27,37 zł kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. J. W. (w rodzinie pozostaje dziecko niepełnosprawne). Natomiast w odniesieniu do drugiego dziecka, organ ustalił, że świadczenie przysługuje na córkę W. W. do dnia 28 lutego 2019 r. Ponieważ 27 lutego 2019 r. syn J. kończy 18 lat, z dniem 28 lutego 2019 r. córka staje się jedynym dzieckiem w rodzinie uprawnionym do ewentualnego przyznania świadczenia wychowawczego. W związku z powyższym dochód rodziny musiałby się mieścić w ustawowym kryterium 1.200 zł. Ze względu jednak na wskazane wyżej przekroczenie dochodu, należało odmówić od dnia 1 marca 2019 r. prawa do świadczenia wychowawczego na W. W.

W odwołaniu złożonym przez E. W. w odniesieniu do pkt II i III decyzji, tj. odmowy prawa do świadczeń zarzucono błędne ustalenie dochodu rocznego rodziny na kwotę 44.185,14 zł.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organ przyznający świadczenie jest związany treścią dokumentów wygenerowanych w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów. Z pozyskanego w ten sposób dokumentu wynika jasno wysokość dochodu skarżącej za 2017 r. i nie ma podstaw, aby kwestionować jego treść. Okoliczność, że skarżącej przelano wynagrodzenie za prace za miesiąc grudzień 2017 r. jeszcze przed końcem tego miesiąca (inaczej niż dotychczas) nie zmienia faktu, że było to wynagrodzenie za ostatni miesiąc 2017 r. i powinno być wliczone do dochodu za rok 2017. W tych okolicznościach prawidłowo organ I instancji dokonał ustalenia wysokości dochodu za rok 2017, a ponieważ kryterium dochodowe zostało przekroczone odmówiono prawa do świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie wnioskodawczyni.

W skardze na powyższą decyzję E. W. zarzuciła błędną interpretację art. 5 ust. 4a i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosła o ustalenie, że roczny dochód jej rodziny w części podlegający opodatkowaniu z tytułu zatrudnienia wyniósł 42.221,59 zł i w związku z tym przyznanie świadczenia wychowawczego na W. W. - na okres od 1 marca do 30 kwietnia 2019 r. oraz na J. W. - na okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wprowadzono zasadę obliczania dochodu w oparciu o przepisy podatkowe regulujące moment powstania obowiązku podatkowego, tj. okres, w którym konkretny przychód musi zostać opodatkowany. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał na okoliczność, że jest związany treścią dokumentów wygenerowanych w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów, a z tych jasno wynika wysokość dochodu skarżącej za rok 2017. Wbrew twierdzeniu skarżącej sporna kwota stanowiła wynagrodzenie za pracę za ostatni miesiąc tegoż roku i nie można w związku z tym uznać jej - jakby tego chciała skarżąca - za "należną kwotę w styczniu 2018 r."

W ocenie Sądu wyliczenia leżące u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym były więc właściwe i prawidłowe. Biorąc pod uwagę, że przy obliczeniu dochodu skarżącej, co wcześniej już podniesiono organy nie miały żadnego luzu decyzyjnego, rozpoznając przedmiotową sprawę organy nie mogły uwzględnić trudnej sytuacji materialnej skarżącej.

Sąd podkreślił, że poza sporem pozostaje ponadto okoliczność, iż z uwagi na fakt, że syn J. z dniem 28 lutego 2019 r. kończy 18 lat, zatem córka W. od dnia następnego stała się jedynym uprawnionym dzieckiem do przyznania świadczenia wychowawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na podstawie powołanej powyższej ustawy;

b) art. 5 ust. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapłata przez pracodawcę wynagrodzenia za pracę w grudniu 2017 r., wypracowanego w grudniu 2017 r., lecz zgodnie z umową o pracę należnego i płatnego w styczniu 2018 r., podlega doliczeniu do dochodu za rok 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do doliczenia do dochodu za rok 2017 r. trzynastu miesięcznych wynagrodzeń i przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych;

ewentualnie:

2) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 4 i art. 2 pkt 2 ww. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie został sformułowany żaden zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczący ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy. Nie można bowiem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zwalczać ustaleń w sferze faktycznej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Z ustaleń tych wynika, że dochód rodziny strony za 2017 r. wyniósł 44.185,14 zł i składały się na niego dochody z tytułu wynagrodzenia skarżącej kasacyjnie za pracę w wysokości 27.385,14 zł oraz z tytułu alimentów na dzieci w kwocie 16.800 zł. Dochód na osobę w rodzinie wyniósł zatem 1.227,37 zł i przekraczał o 27,37 zł kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Okoliczność ta stanowiła podstawę zaskarżonych decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrócić należy uwagę, że art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wskazuje że organ właściwy oraz wojewoda ustalający prawo do świadczenia wychowawczego są obowiązani do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, oraz drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, odpowiednio: 1) informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku. Powyższy przepis obligował zatem organy administracyjne do uzyskania z urzędu informacji niezbędnych do ustalenia faktów mających znaczenie dla obliczenia dochodu. Jak zasadnie wskazał przy tym Sąd I instancji zakres informacji o dochodzie uzyskanym przez podatnika nie podlega ocenie organów administracji właściwych w sprawach ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego bowiem jest związany treścią dokumentów wygenerowanych w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów. Informacja o dochodzie stanowi bowiem urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zawarte dane o dochodach są więc wiążące tak dla organu jak i dla sądu administracyjnego. W aktach niniejszej sprawy znajdują się wygenerowane w dniu 23 października 2018 r. z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumenty weryfikujące dane o dochodach wnioskodawczyni oraz odprowadzone składki na ubezpieczenie, w których przedstawiono szczegółowo kwoty osiągniętego przez E. W. w 2017 roku dochodu, wysokość należnego podatku oraz wysokość składek na ubezpieczenie. Zarówno organy orzekające w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie były wobec powyższego uprawnione do oceny, nieprawidłowego zdaniem skarżącej kasacyjnie, doliczenia do dochodu wynagrodzenia zapłaty przez pracodawcę wynagrodzenia za pracę w grudniu 2017 r., wypracowanego w grudniu 2017 r., lecz należnego i płatnego w styczniu 2018 r. Istotnie, w ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.) oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) organ administracyjny może podjąć czynności procesowe, gdy według jego oceny informacja nie potwierdza rzeczywistych rezultatów postępowania podatkowego, jednak nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego oraz ustalić dochód odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w dokumencie.

W rozpoznawanej sprawie przyjęta przez organy kwota uzyskanego przez E. W. dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę w 2017 r. znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a zatem nie było podstaw do podjęcia czynności zmierzających do weryfikacji, we właściwym trybie, rzetelności tych danych.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której definicji odsyłał obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są co do zasady te przychody, które w danym roku podlegają opodatkowaniu na podstawie art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1509 ze zm.). W praktyce to przepisy podatkowe decydują do jakiego roku kalendarzowego należy zaliczyć uzyskiwane dochody (przychody). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przychodami, z zastrzeżeniem art. 14-15, art. 17 ust. 1 pkt 6, 9, 10 w zakresie realizacji praw wynikających z pochodnych instrumentów finansowych, pkt 11, art. 19, art. 25b, art. 30ca, art. 30da i art. 30f, są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 1 powołanej ustawy za przychody ze stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczego stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności: wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. W konsekwencji należało uznać, że na otrzymany w 2017 r. dochód skarżącej składały się wszystkie przychody otrzymane przez nią w roku 2017, które w tym roku podlegały opodatkowaniu, w tym wynagrodzenie za pracę wypłacone w grudniu 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, według stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej od dnia 1 lipca 2019 r., świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, natomiast jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200,00 zł (art. 5 ust. 4).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego. W przypadku pierwszego dziecka prawo do tego świadczenia uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia tego kryterium. Trudna sytuacja życiowa nie może mieć wpływu na określenie uprawnienia do otrzymania świadczenia na pierwsze dziecko. Celem przyznawanego świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Dlatego też za słuszne i sprawiedliwe, w oparciu o kwestie konstytucyjne, uznać należy jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów występujących o przedmiotowe świadczenie. W przypadku przedmiotowego świadczenia ustawodawca nie przewidział także żadnych "mechanizmów korygujących", wobec czego ów przepis należy rozumieć w sposób ścisły z jego brzemieniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1031/17 oraz z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3097/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji należało zatem uznać za prawidłowe. W tej sytuacji niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.