II SAB/Kr 58/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-05-21	
Data wpływu	2014-02-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Inne
Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2, art. 52 par. 3, art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 4, art. 39, art. 54; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1, art. 4, art. 6, art. 10, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku J. G. z dnia 24 czerwca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w przedmiocie wniosku z 24.06.2013 r. w sprawie udzielenia informacji w formie kserokopii protokołu z zebrania Rady Rodziców przy Zespole Szkoły i Przedszkola w Z.. Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez sąd, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 28.06.2013 r. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji w formie kserokopii protokołu z zebrania Rady Rodziców przy Zespole Szkoły i Przedszkola w Z. na którym Rada Rodziców wystąpiła o ocenę pracy B. G. (pismo do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. z dnia 26.02.2013 r.).

Skarżący wskazał, że z uwagi na rozpoznanie wcześniejszych skarg przez wojewódzki sąd administracyjny w K. nie budzi wątpliwości, że dyrektor ma wiedzę, że informacja dotycząca nauczycieli jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w dniu 24.06.2013 r. J. G. zwrócił się o udzielenie informacji-kserokopię protokołu z zebrania Rady Rodziców przy Zespole Szkoły i Przedszkola w Z., na którym Rada Rodziców wystąpiła o ocenę pracy B. G. (pismo do Dyrektora z dnia 26.02.2013 roku) oraz kserokopię korespondencji związanej bezpośrednio z przedmiotowym pismem. W związku z powyższym Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. zwrócił się do Rady Rodziców o udostępnienie przedmiotowych kserokopii. W dniu 12.07.2013 r. Dyrektor wystosował pismo do J. G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z rozpatrzeniem kolejnego wniosku w tej sprawie z dnia 28 czerwca 2013 r. W w/w piśmie udostępniono informację publiczną przekazując kserokopie pisma otrzymanego od Rady Rodziców z 12.07.2013 r., oraz kserokopie odpowiedzi na pismo od Rady Rodziców z 26.02.2013 r. wystosowane do Dyrektora 12.03.2013 r. W ocenie organu dopełnił on swoich obowiązków. Skarżący niezadowolony z odmownej decyzji Rady Rodziców powinien zwrócić się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku do w/w Rady Rodziców. Oznacza to, że w tej sprawie skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia co dawało by mu podstawę do wniesienia skargi do WSA.

Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie kierował się zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Nadmienił, że skarżący nieustannie doręcza wnioski o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z., czym paraliżuje efektywną pracę placówki oświatowej. Skarżący, jako osoba pełniąca uprzednio funkcję Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z., a który obecnie jest nauczycielem w tej placówce, powinien posiadać wiedzę, iż jego działania powodują ograniczenie możliwości odpowiedniego zajęcia się podstawowymi obowiązkami nałożonymi na dyrektora szkoły, do których należy troska o należyte wychowanie i wykształcenie uczniów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udzieleniu inf. publicznej, a zatem kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24. 05. 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Kwestie sporne, które podlegają rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie dotyczą ustalenia czy Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego J. G. z 24 . 06. 2013 r. o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. tj. kserokopii protokołu z zebrania Rady Rodziców przy Zespole Szkoły i Przedszkola w Z., na którym Rada Rodziców wystąpiła pismem z 26. 02. 2013 r. do Dyrektora ww. Zespołu o ocenę pracy nauczyciela - B. G. oraz "kserokopię korespondencji związanej bezpośrednio z tym pismem".

W ocenie Dyrektora wypełnił on obowiązek swój udzielenia informacji publicznej ponieważ pismem z 12 lipca 2013 r. zatytułowanym "Udostępnienie informacji publicznej", przesłał wnioskodawcy kserokopię pisma Rady Rodziców z 12 lipca 2013, w którym Rada Rodziców odmówiła udostępnienia kserokopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców oraz kserokopię pisma własnego z 12 marca 2013 r. skierowanego do Rady Rodziców, w którym - w odpowiedzi na pismo Rady Rodziców z 26 lutego 2013 r. o przeprowadzenie oceny pracy nauczyciela B. G. - poinformował, że przystępuje do takiej oceny.

W ocenie skarżącego J. G. Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. nie udzielił żądanej we wniosku z 24 czerwca 2013 r. informacji publicznej.

W sprawie nie jest sporne to, że Dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jak również, że żądana przez skarżącego J. G. informacja stanowi informację publiczną. W sprawie nie budzi również wątpliwości, że skarga J. G. jest wniesiona na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem J. G. z 24 czerwca 2013 r..

Na wstępie należy wskazać, że pismo Dyrektora z 12 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym , w którym konkretyzowane są indywidualne prawa lub obowiązki (B. Adamiak, J. Borkowski komentarz Kodeks postępowania administracyjnego s. 366 i n. ). Zgodnie natomiast z treścią art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części , albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Takiego warunku nie spełnia ww. pismo Dyrektora z 12 lipca 2013 r. skierowane do skarżącego.

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, 2572 ze zm.) dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ja na zewnątrz. Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 ustawy dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. (ust.3 ) .

Dyrektor szkoły lub placówki w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą szkoły lub placówki, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim (ust. 4).

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o systemie oświaty nauczyciel w swoich działaniach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych ma obowiązek kierowania się dobrem uczniów, troską o ich zdrowie, postawę moralną i obywatelską z poszanowaniem godności osobistej ucznia. Obowiązki nauczyciela dodatkowo precyzuje norma z art. 6 ustawy z 26. 01. 1982 - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.) stanowiąc m. in., że nauczyciel obowiązany jest: rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W myśl z art. 54 ust. 1 ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Kompetencje rady rodziców określone w zakresie udziału w opiniowaniu nauczycieli zostały także w art. 54 ust. 2 cyt. ustawy oraz , a także w Karcie Nauczyciela ( art. 9c ust. pkt 6 i 7).

Trzeba także wskazać na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym do informacji publicznej zalicza się także dane o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sformułowanie, którym posłużył się ustawodawca ( " w tym " ) nakazuje uznać, że przepis ten obejmuje wszelkie informacje pozostające w związku podmiotami wymienionymi art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie tylko przykładowo wymienione informacje o : a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. Wskazane przykłady danych stanowiących informację publiczną o tych podmiotach zostały ujęte jedynie jako główne grupy informacji, które ustawodawca uznał za zasadnicze i najistotniejsze w kontekście zasady jawności oraz prawa do informacji o działalności tych podmiotów. Dla przyjęcia, że określana informacja jest informacją publiczną wystarczającym jest jedynie wykazanie bezpośredniego stosunku łączącego żądanie udostępnienia danej informacji z podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Artykuł 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zaś dodatkowo interpretować rozszerzająco, co wynika z dyrektywy wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Krakowie z II SAB/Kr z 7.06. 2013 r. sygn.. akt II SAB/Kr 47/13).

Z wyżej wskazanych przepisów wynika zatem, że rady rodziców są społecznymi organami szkoły przewidzianymi w ustawie systemie oświaty, o szeroko zakreślonych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych ( wyrok WSA w Krakowie z 7.06.2013, II SAB/Kr 47/13) . W konsekwencji ww. przepisów, a także regulacji art 6 u.d.i.p. zarówno protokoły posiedzeń rady rodziców jak korespondencja prowadzona pomiędzy radą rodziców, a dyrektorem szkoły, dotycząca realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty stanowią dokumenty będące informacją publiczną. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do dostępu do informacji publicznej, zwanym dalej "prawem do informacji publicznej". Stosownie do treści art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek, przy czym u.d.i.p. przewiduje wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, wprowadzając ograniczenia w tym zakresie (art. 1 ust, 1 i art. 5). Oznacza to, że prawo do udostępnienia informacji publicznej nie jest nieograniczone, jeżeli tak stanowią przepisy, które wprowadzają ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że nie każda informacja, która jest informacją publiczną musi być udostępniona osobie wnioskującej o jej udostępnienie. Zarazem jednak z faktu, że informacja publiczna nie może być udzielona nie wynika aby podmiot dysponujący tą informacją publiczną, mógł powiadomić stronę żądającą tej informacji, że nie może jej udzielić ze wskazaniem przepisów wprowadzających ograniczenia jej udzielenia. W takim przypadku organ jest bowiem zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18.07. 2011 r. sygn. akt SAB/Rz 26/11, Lex 950883) Wynika to z regulacji art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że korespondencja pomiędzy Dyrektorem Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. oraz protokół zebrania Rady Rodziców z posiedzenia, na którym Rada wystąpiła do Dyrektora z wnioskiem z dnia 26. 02. 2013 r. o ocenę pracy B. G. stanowi informację publiczną.

W konsekwencji należy wskazać, że w ocenie Sądu Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w piśmie skierowanym do J. G. nie udzielił żądanej informacji publicznej w takim zakresie jak była określona we wniosku z 24 z czerwca 2013 r. Jak bowiem wynika z dokumentów przedłożonych do akt sprawy Dyrektor kierując do J. G. ww. pismo zatytułowane "Udostępnienie informacji publicznej" nie przekazał żądanego protokołu z posiedzenia Rady Rodziców, natomiast przekazał kserokopię pisma Rady Rodziców z 12 lipca 2013 r., w którym "w imieniu Rady Rodziców" osoba nie wymieniona z imienia i nazwiska (podpis nieczytelny) napisała, że Rada odmawia wydania kserokopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców, a nadto, że nie wyraża " zgody na powielanie tych protokołów i rozpowszechnianie". Nie wiadomo jednak czy Dyrektor dysponuje protokołem Rady Rodziców z posiedzenia, na którym Rada podjęła wniosek skierowany do Dyrektora w sprawie oceny pracy B. G.. Powyższe ma istotne znaczenie ponieważ Dyrektor ma obowiązek udostępnienia informacji poprzez przekazanie żądanego protokołu, gdy posiada ten protokół. W sytuacji gdy go nie posiada powinien jednak poinformować o tym wnioskodawcę. Nadto trzeba zważyć, że nie wiadomo również czy Dyrektor udzielił w pełni informacji publicznej w zakresie drugiego żądania J. G. dotyczącego korespondencji "w sprawie związanej bezpośrednio z przedmiotowym pismem" (wnioskiem RR o przeprowadzenie kontroli pracy B. G.). Dyrektor Szkoły przekazał bowiem J. G. tylko kserokopię pisma jakie skierował do Rady z informacją, że "rozpoczyna procedurę oceny pracy pani B. G." , nie wskazał natomiast czy pismo to wyczerpuje całość korespondencji związanej ze sprawą. Należy podkreślić, że organ lub inny podmiot, wykonujący zadania publiczne, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej sam musi ustosunkować się do wniosku i w tym celu dokonać weryfikacji posiadanych informacji oraz zbadać czy może ona być udzielona w trybie u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29.04. 2009 r. , II SA/Gd 79/09). W sytuacji gdy podmiot zainteresowany nie posiada żądanej informacji powinien o tym jednoznacznie poinformować pismem wnioskodawcę. Informacja , że podmiot, do którego zainteresowany zwrócił się z żądanej udzielenia informacji też może być istotna ponieważ będzie mógł złożyć wniosek o udzielenie informacji do podmiotu, który ja posiada. Nie ulega również wątpliwości, że udzielenie informacji oznacza, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia – udzielił jej w całości.

Na koniec należy wskazać, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie określa w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Skoro zatem wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. , orzekł jak w punkcie I sentencji.

W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.