II OSK 1372/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-27	
Data wpływu	2012-05-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	II SA/Go 62/12	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954; art. 2,3 oraz art. 20 par. 2;  Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 62/12 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oraz odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żaganiu z dnia [...] października 2011 r., nr [...], 3. zasądza na rzecz skarżącej M. M. od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 62/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M.M. na postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [..] listopada 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oraz odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

NZOZ - "P.L.R. K.–B", pismem 21 kwietnia 2011 r. powiadomiła Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żaganiu, zwanego dalej: "PPIS", o tym, że M.M. i B.M., rodzice N.M. ur. [..], nie wyrażają zgody na przeprowadzenie jej obowiązkowych szczepień ochronnych oraz, że dziecko nie zostało zaszczepione w pierwszej dobie życia.

PPIS, pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r., zobowiązał M.M. i B.M. do poddania niezwłocznie obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki N.

W piśmie z 11 maja 2011 r., skierowanym do PPIS, rodzice małoletniej poinformowali, że wstrzymują się z podjęciem decyzji o szczepieniu do momentu, aż służby medyczne jednoznacznie ustalą na podstawie badań zasadność i bezpieczeństwo szczepień.

Upomnieniem z 19 sierpnia 2011 r., PPIS wezwał M.M., zwaną dalej; "skarżącą", do wykonania obowiązku poddania dziecka N.M. obowiązkowym szczepieniom ochronnym w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia.

31 sierpnia 2011 r. przedstawiciel PPIS przeprowadził kontrolę w NZOZ - PLR "K.–B." w zakresie szczepień ochronnych - sprawdzając wykonania obowiązku przez skarżącą. Podczas przeprowadzonej kontroli, stwierdzono, iż N.M. nie została zaszczepiona przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu b, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis i hemophilus influenza typu b.

Wobec czego PPIS, tj. organ I instancji wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oba akty zostały wydane [..] września 2011 r. i skutecznie doręczone skarżącej 15 września 2011 r.

Pismami z 20.09.2011 r., nadanymi w dniu 21.09.2011 r., skarżąca skierowała do PPIS:

- zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego,

- wniosek o wstrzymanie egzekucji administracyjnej,

- zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

[..] października 2011 r. PPIS wydał postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, w którym odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną oraz odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej.

W zażaleniu skarżącej na to postanowienie, zarzuciła ona błąd co do osoby zobowiązanej przez naruszenie przepisu zawartego w art. 10 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwaną dalej; "k.p.a.", poprzez niezapewnienie ojcu małoletniej czynnego udziału w postępowaniu. Wywodziła też o wadzie nieważności skarżonego postanowienia z uwagi na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, uzasadniając, iż ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.), zwana dalej: "ustawą o zapobieganiu" oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z 2002 r. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), nie precyzują sposobu realizacji tego obowiązku w sposób jednoznaczny.

Strona zarzuciła także brak wymagalności obowiązku, uzasadniając, że z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień nie wynika jednoznacznie moment tej wymagalności, a jedynie przedział wiekowy, w jakim powinno być wykonane szczepienie.

Strona zobowiązana podniosła również niedopuszczalność egzekucji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku II SA/Bk 79/11 z 5 maja 2011 r.

Postanowieniem z [..] listopada 2011 r., Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wlkp., zwany dalej: "LPWIS", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 144 i art. 18 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwaną dalej; "u.p.e.a.", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca odmówiła wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów ww. ustawy. W związku z powyższym na mocy art. 3 u.p.e.a., organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawniony był do wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu przymuszenia do wykonania tych obowiązków.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 33 ustawy o zapobieganiu, ponieważ nie rozpoznano zakażenia lub choroby, ani podejrzenia tych stanów. Natomiast obowiązkowe szczepienia ochronne, realizowane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17, cyt. ustawy dotyczą osób zdrowych i mają na celu zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym.

W ocenie organu zarzut niewykonalności obowiązku jest niezasadny, bowiem sposób realizacji obowiązku zawarty jest w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, wprowadzany do stosowania na mocy art. 17, ust. 11 ww. ustawy.

Organ za niezasadny uznał zarzut braku wymagalności obowiązku, albowiem w zgromadzonej dokumentacji w sprawie nie ma zaświadczenia, które świadczyłoby o przeciwwskazaniach do wykonania szczepień u ww. dziecka N.M.

Niezasadny jest również, jak wywodził organ, zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku, ponieważ skarżąca jest osobą odpowiedzialną i zobowiązaną do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, co wynika z art. 5 ust 2 ustawy o zapobieganiu.

Skarżąca w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skardze na ww. postanowienie powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu.

Odpowiadając na skargę, Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu, co oznacza, że nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami Kodeksu wykroczeń (art.115 k.w.) Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o niewykonalności obowiązku. Zarówno bowiem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z 2002 r. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), a obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086), jak i Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego z 28 października 2010 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na 2011 r. nie przewidują – w odniesieniu do córki skarżącej – możliwości odstąpienia od obowiązku poddania się szczepieniu przeciw gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu b, błonicy, tężcowi, krzuścowi, haemophilus influenzae typu b i poliomyelitis.

Sąd uznał, że słusznie organy uznały za nieuzasadniony zarzut skarżącej dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego, co dotyczyło pominięcia w upomnieniu oraz dalszych czynnościach, ojca małoletniej.

Sąd przytoczył przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm), zwanej dalej: "k.r.o.", tj. jej art. 92, 93 § 1, 97 § 1 oraz 98 § 1, wywodząc, że oboje rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka i każdy z nich każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Powyższe uregulowania prawne wskazują, że skarżąca jako matka, jest osobą, która może samodzielnie reprezentować dziecko i samodzielnie zarządzać jego sprawami. W takim aspekcie organ pierwszej instancji, mógł w ocenie Sądu skierować do matki upomnienie, a następnie wobec niej - jako zobowiązanej - wystawić tytuł wykonawczy. Takie postępowanie jest uzasadnione przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, w myśl którego w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią. Sąd uwzględnił przy tym fakt, że żadne z rodziców nie podnosiło twierdzenia, iż pieczę nad dzieckiem sprawuje wyłącznie ojciec.

Sąd stwierdził też, że terminy wykonania szczepień, wiek dziecka, w którym wykonuje się szczepienia, określa nie tylko rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień ale także - w sposób szczegółowy - załącznik do Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z 28 października 2010 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na 2011 r.

Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 33 pkt 6 u.p.e.a., albowiem w jego ocenie ustawa o zapobieganiu, daje podstawy do zastosowania egzekucji administracyjnej w stosunku do osoby, jak się wyraziła skarżąca "zdrowej". Celem tej ustawy jest bowiem przede wszystkim zapobieganie chorobom zakaźnym poprzez wprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej: "p. p. s. a." przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie:

a) art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zapobieganiu, w związku z art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, 10 i 11 tej ustawy w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P., polegającą na przyjęciu, że z cytowanych powyżej przepisów ustawy daje się wyprowadzić normę prawną, określającą wszystkie istotne elementy obowiązku poddania dziecka szczepieniu, a przez to podlegającemu egzekucji administracyjnej na podstawie art. 3 u.p.e.a., w sytuacji w której cyt. przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają wszystkich istotnych elementów tego obowiązku;

b) art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zapobieganiu w związku z art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, 10 i 11 przytoczonej ustawy w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., polegającą na przyjęciu, że ustawodawca przewidując konieczność ochrony zdrowia publicznego, poprzez wprowadzenie obowiązkowych szczepień przeciwko chorobom zakaźnym już w akcie prawnym rangi ustawowej zawarł ostateczny, kompletny kształt ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich osób sprawujących pieczę nad małoletnim dzieckiem podlegającym obowiązkowi, w sytuacji w której wynikający z ustawy obowiązek szczepienia ma charakter blankietowy, a jego zakres, zasady wykonania, termin wymagalności zostały określone aktami prawnymi rangi podustawowej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu, poprzez przyjęcie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu aktualizuje się niezależnie od lekarskiego badania kwalifikacyjnego, w sytuacji w której z literalnego brzmienia art. 17 ust. 3 przytoczonej ustawy wynika, że wykluczone jest przeprowadzenie szczepienia ochronnego w sytuacji, gdy między kwalifikacyjnym badaniem lekarskim a planowanym terminem szczepienia minął okres 24 godzin.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez uznanie postanowienia organu II Instancji za odpowiadające przepisom prawa i w konsekwencji oddalanie skargi pomimo, że przytoczone postanowienie:

a) zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 2 i 3 u.p.e.a., poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej mimo tego, że obowiązek nadający się do egzekucji administracyjnej nie istnieje z uwagi na fakt, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu nie wynika z przepisów powszechnie obowiązujących,

b) zostało wydane z naruszeniem art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązku szczepienia ochronnego również w stosunku do osób, wobec których nie zachodzi podejrzenie lub rozpoznanie zakażenia lub choroby zakaźnej, w sytuacji w której żaden z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie stanowi podstawy do stosowania przymusu egzekucyjnego w stosunku do rodziców małoletnich osób wobec których nie zachodzi podejrzenie lub rozpoznanie zakażenia lub choroby zakaźnej,

c) zostało wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a., w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie B.M., ojca małoletniej, uprawnienia do udziału w postępowaniu i wypowiadania się co do dowodów, mimo, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego i obowiązku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, co do zarzutu I. 1 a, że analizowane przepisy rangi ustawowej milczą na temat okoliczności, w których aktualizuje się obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu jak również zakresu tego szczepienia i dopiero konkretyzacja obowiązku szczepienia, została dokonana przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez wskazanie chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz przepisami Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 października 2010 r., który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też zawarte w nim regulacje wiążą tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu dany akt i nie mogą regulować praw i wolności ani obowiązków obywatel.

W odniesieniu do zarzutu I.1 b, kasator wywodził, że ustawowa regulacja obowiązku szczepienia ochronnego ma charakter blankietowy, albowiem przepisy ustawowe ograniczają się tylko do lakonicznego wskazania adresata obowiązku szczepienia i nie wynikają z niej wszystkie elementy ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. W szczególności nie zawierają one regulacji określających zakresu obowiązkowych szczepień ochronnych, szczegółowych zasad ich przeprowadzania oraz okresu aktualizacji takiego obowiązku. W tym zakresie ustawodawca odsyła do rozporządzenia oraz aktów prawa wewnętrznego Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego i dopiero regulacje tego ostatniego aktu pozwalają na ustalenie, kiedy dziecko należy poddać szczepieniu ochronnemu z zastosowaniem określonego rodzaju szczepionki.

Autor skargi kasacyjnej wywodził, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt: P 11/98 (OTK 2000 nr 1, poz. 3), wynika, że ograniczenie praw i wolności może być dokonane jedynie w ustawie.

W odniesieniu do zarzutu I.2., kasator nawiązując do zawartego w zarzutach stanowiska strony w przedmiocie twierdzenia o niewykonalności obowiązku, wywiódł, że skoro nie przeprowadzono badania o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, to nie została spełniona ustawowa przesłanka od której uzależniona jest wykonalność obowiązku szczepienia.

W nawiązaniu do zarzutu określonego punktem II. 1 b, powołano się na stanowisko doktryny, w którym przyjmuje się, że z art. 20 § 2 u.p.e.a., wynika, iż nie stanowi on samodzielnej podstawy do stosowania przymusu egzekucyjnego przez wskazane w nim organy, a o zakresie dopuszczalności stosowanego przymusu w każdej sytuacji decydują przepisy szczególne. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak wyraźnego przepisu kompetencyjnego do działania w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji w sytuacji opisanej w art. 20 § 1 u.p.e.a., powoduje, że prowadzona egzekucja jest działaniem bezprawnym. Ponadto kasator podniósł, że wykonanie obowiązku szczepienia zostało zabezpieczone możliwością zastosowania środków przymusu administracyjnego ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej (art. 33- 35 u.p.e.a.), która w sprawie nie występuje.

Odnośnie zarzutu II. 1. c, kasator wskazał, że podjęcie merytorycznej decyzji w zakresie niepoddawania dziecka szczepieniu należy do istotnych spraw dziecka, które zgodnie z art. 97 § 2 k.r.o., wymaga współdziałania obojga rodziców. W konsekwencji nałożenie w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku poddania dziecka szczepieniu stanowi ingerencję m.in. w prawo do samodzielnego sprawowania przez oboje rodziców pieczy nad małoletnim dzieckiem, a tym samym dotyczy interesu prawnego każdego z rodziców.

Kasator wywodził, że ojciec małoletniego dziecka został pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony.

W piśmie z 14 listopada 2014 r., kasator w uzupełnieniu argumentacji, skargi kasacyjnej, powołał sie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2013 r., o sygn. akt II OSK 745/12, przytaczając stanowisko w nim zawarte, że brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji, omawianego obowiązku, był powiatowy inspektor sanitarny. Jak wywodził kasator, w konsekwencji powyższego, należy uznać, że organ ten nie był również właściwy do rozstrzygnięcia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, a wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, nie służył również przymiot organu II instancji, co powoduje nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną skonkludował, że Sąd I instancji wbrew dyspozycji art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 2 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwaną dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie środek zaskarżenia został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, przy czym skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały jednak właściwie zakwalifikowane. Dotyczy to wytknięcia naruszenia przepisu art. 20 § 2 u.p.e.a. w zakresie twierdzenia o niewłaściwości organu. Trzeba zauważyć, że przepisy kompetencyjne mają charakter ustrojowy i materialnoprawny, a nie procesowoprawny, bowiem określają zadania i kompetencje organów, a nie reguły (tryby) stosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisu art. 2 i 3 u.p.e.a., polegający na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo tego, że obowiązek nadający się do egzekucji nie istnieje, odnosi się w warunkach przedmiotowej sprawy do zasadności oceny stanowiska, czy ciążący na stronie obowiązek, wynika bezpośrednio z przepisów samego prawa, a to oznacza, że zarzut w istocie dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego. Także trzeba zauważyć, że zarzut naruszenia przez organy art. 28 k.p.a., stanowi wadę o charakterze materialnoprawnym, jako że przepis ten odnosi się do sfery praw i obowiązków obywateli, a nie określa sposobów postępowania organów administracji publicznej.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do najbardziej doniosłego dla sprawy zarzutu błędnej wykładni art. 20 § 2 u.p.e.a. w zakresie kwestionowania kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żaganiu oraz Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. do wydania zaskarżonych postanowień, który należało uznać za zasadny. Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga analizy odnośnych przepisów prawnych, która, w przypadku potwierdzenia, że organy inspekcji sanitarnej nie są właściwe do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnie, doprowadzi do ustalenia organów właściwych.

Trzeba zauważyć, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że z określenia zadań danego organu nie wynika automatycznie dlań upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por.: uchwała 7 sędziów NSA z 29.03.2006 r., II GPS 1/06, CBOSA; wyrok NSA z 19.04.2007 r., II GSK 325/06, CBOSA; M. Matczak [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 375-376).

W tym kontekście analizę uregulowań prawnych dotyczących kompetencji działań organów inspekcji sanitarnej, należy zacząć od treści przepisu art. 20 § 1 u.p.e.a. W myśl tego przepisu, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Powyższy przepis wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich i powiatowych służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Właściwość wojewódzkich służb, inspekcji i straży jest uregulowana więc w sposób dosyć wąski, ponieważ została ona odniesiona jedynie do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 142, także P. Pietrasz, Komentarz do art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stan prawny na 01.10.2010 r., Lex).

Kompetencje tych organów nie wynikają również z przepisu art. 20 § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że ponadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami, jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Należy zgodzić się z kasatorem, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do stosowania przymusu egzekucyjnego przez wskazane w nim organy. Zatem do uznania kompetencji do działania organu inspekcji sanitarnej, jako organu egzekucyjnego w analizowanej sprawie, niezbędnym jest istnienie przepisu szczególnego, określającego tą kompetencję. W istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym, normy takiej brak. W szczególności nie występuje ona w wyż cyt. ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w ustawie z dnia 14 marca 1985 r., o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), w ustawie o zapobieganiu, ani też w innych przepisach prawa.

Trzeba podkreślić, że ustawa o zapobieganiu nie przewiduje możliwości wydania przez organy inspekcji sanitarnej decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Organy te są natomiast uprawnione do wydania decyzji w innych zakresach, jak stanowi o tym art. 33 ust. 2 ww. ustawy. Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego, brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego był powiatowy inspektor sanitarny. Stąd też, organy inspekcji sanitarnej nie były właściwe co do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu.

Poszukując organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w omawianej sprawie, należy wskazać na wojewodę. Przewidziane bowiem w art. 20 § 1 u.p.e.a., ograniczenia, zawężające możliwość działania kierowników wojewódzkich i powiatowych służb, inspekcji i straży, do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień, nie dotyczą wojewody. Dlatego też należy przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, stwierdzając, że art. 20 § 1 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 142, także P. Pietrasz, Komentarz do art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stan prawny na 01.10.2010 r., Lex).

Należy tez zauważyć, że przepis art. 27 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206). daje wojewodzie uprawnienie do wstrzymania w drodze decyzji administracyjnej egzekucji administracyjnej. Dotyczy to zarówno egzekucji świadczeń pieniężnych, jak i niepieniężnych. Powyższy przepis uzupełnia, więc przewidziane przez ustawodawcę daleko idące kompetencje wojewody w zakresie administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji, należy stwierdzić, przyznając rację stronie skarżącej, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone przez organ niewłaściwy rzeczowo. Niewłaściwym rzeczowo był zarówno organ I instancji wydając postanowienie z [..]10.2011 r., w przedmiocie rozpoznania zarzutów, jak i organ II instancji wydając w dniu [..]11.2011 r. postanowienie rozpoznające zażalenie na ww. orzeczenie z [..]10.2011 r.

Ponieważ powyższych okoliczności stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), nie dostrzegł Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należało uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zwalnia Sąd z rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż całe postępowanie egzekucyjne będzie musiało być przeprowadzone od nowa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.