Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca ), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Decyzją z dnia 4 lipca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 maja 2007 r., nr [...], odmawiającą K. S. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że K. S. w dniu 14 listopada 2006 r. złożyła wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Ze złożonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 31 sierpnia 1999 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. J. S., zmarłym w dniu 5 stycznia 1999 r. w S., wynikało, iż gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziły zadeklarowane we wniosku działki ewidencyjne, nabyła K. S. jako żona w 1/4 części wraz z dziećmi M. T. S., N. J. S., A. J. S., A. M. S., J. S. S., B. P. S., P. J. S., M. K. S. oraz Ł. Z. S. po 3/36 części każde z nich.

We wniosku o przyznanie płatności K. S. wskazała działki o numerach ewidencyjnych: 229/1, 273/1, 274/1, 302/1, 303/1, 304/1, 308/1, 308/3, 309/1, 311/2, 313/2 położone w obrębie I., gmina F. jako tworzące niskotowarowe gospodarstwo rolne o powierzchni 8,69 ha. Według wyliczeń wnioskodawczyni, zawartych w załączonym planie rozwoju gospodarstwa rolnego, gospodarstwo to osiągało, na dzień składania wniosku, standardową nadwyżkę bezpośrednią w wysokości 17210 zł, co przy przyjętym kursie EURO – 3,974 zł dawało ekonomiczną wielkość zadeklarowanego gospodarstwa w wysokości 3,609 EJW (ESU). Wnioskodawczyni, czyniąc zadość wymogom zawartym w § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) dołączyła do wniosku plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dokument potwierdzający okres prowadzenia działalności rolniczej i dokumenty potwierdzające prawo własności gospodarstwa niskotowarowego.

Z treści § 3 powołanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który:

- jest osobą fizyczną,

- prowadził przez okres co najmniej 3 lat przed złożeniem wniosku działalność rolniczą, w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności,

- gospodarstwo to jest gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW(ESU) i nie więcej niż 4 EJW(ESU),

- zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego, zgodnie z planem rozwoju załączonym do wniosku oraz zobowiąże się do nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa przez okres pięciu lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Wniosek K. S. obejmował działki, które są współwłasnością jej oraz dziewięciorga jej dzieci, a zatem wnioskodawczyni w dniu składania wniosku nie była właścicielem gospodarstwa niskotowarowego o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW(ESU), przez co nie była ona uprawniona do uzyskania dopłat dla gospodarstw niskotowarowych.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła K. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej decyzja ta narusza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła organom obu instancji, iż kwestia własności gospodarstwo rolnego określona w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. "a" powołanego rozporządzenia stanowi odrębną przesłankę przyznania wnioskowanej płatności, ale nie może być przyczyną odmowy uznania wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego. Zdaniem K. S. wykładnia przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. "a" rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. dokonana przez organy administracji narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Organy uznały bowiem, iż na podstawie tego przepisu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje jedynie osobom samotnie prowadzącym gospodarstwo lub małżeństwom, a nie przysługuje wdowie z dziećmi, będącymi spadkobiercami po zmarłym ojcu. W ocenie skarżącej intencją prawodawcy na pewno nie było stawianie w gorszej sytuacji osób, będących w takiej sytuacji jak skarżąca, w stosunku do małżeństw i osób samotnie prowadzących gospodarstwo.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że rozpoznając sprawę Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, niezależnie od tego, czy zostały objęte skargą.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, jakkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Na wstępie zauważyć należy, że kwestia uprawnień do płatności dla gospodarstwa niskotowarowego rolnika, który jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego a współwłasność ta nie jest współwłasnością małżeńską, stanowiła już przedmiot rozważań i rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 663/06. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku zapadłego w dniu 18 grudnia 2006 r. (teza opublikowana w Lex Polonica Nr 1434208 oraz Gazecie Prawnej 2007 r. nr 111, s. 22) jest w pełni aprobowana przez skład Sądu rozstrzygający sprawę niniejszą ze skargi K. S.

Wnioskowana przez skarżącą dopłata dla gospodarstwa niskotowarowego jest jedną z form pomocy finansowej udzielanej producentom rolnym w krajach członkowskich Unii Europejskiej.

Rzeczpospolita Polska od dnia 1 maja 2004 r. jest członkiem Unii Europejskiej, przez co ma obowiązek przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego w równej mierze jak norm własnego prawa krajowego. Stąd też zarówno prawo pierwotne (traktaty założycielskie, aneksy do traktatów, prawo zwyczajowe), jak i prawo pochodne (przepisy ustanowione przez Instytucje Wspólnoty) oraz tzw. prawo sędziowskie w postaci ogólnych zasad prawa wspólnotowego, łącznie z orzecznictwem dotyczącym kwestii nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, są częścią polskiego systemu prawa.

Szczególną formą prawa pochodnego jest rozporządzenie, które cechuje bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. Przepisy prawa wewnętrznego uchwalane w celu wykonywania ogólnych zasad zawartych w rozporządzeniu lub też będące uzupełnieniem norm rozporządzenia w systemie prawa krajowego powinny być stosowane tak, aby stanowiły z przepisami tego aktu spójną regulację. Obowiązek poszukiwania takiego znaczenia konkretnej regulacji prawa wewnętrznego, które pozostaje w zgodzie z przepisami wspólnotowymi (wykładnia prowspólnotowa) spoczywa na sądach oraz organach administracji publicznej. Rozstrzygając sprawę z elementem wspólnotowym, w której istnieje związek między określonymi okolicznościami faktycznymi sprawy, a zasadami i regułami prawa wspólnotowego, sądy powinny wykorzystać także ogólne zasady prawa wspólnotowego wprowadzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości: równości, proporcjonalności, pewności prawa, ochrony zaufania, ochrony praw człowieka (vide A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2004, wydanie II, s. 105, 197 i nast.).

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organy administracyjne orzekające w sprawie wskazały art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Powyższe akty prawne wprowadzają do polskiego porządku prawnego normy kompetencyjne oraz ustalają instrumentarium środków i szczegółowych zasada umożliwiających polskim rolnikom skorzystanie ze środków unijnych przeznaczonych na wspieranie rozwoju rolnictwa.

W prawodawstwie unijnym podstawowymi aktami prawnymi regulującymi problematyką wspierania rozwoju wsi są Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), opublikowane w Dz.U. UE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., Polskie Wydanie Specjalne Rozdział 3 Tom 25P.391-413 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999, opublikowane w Dz.U. UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., PL.ES Rozdział 3 tom 46 P.87-118 (zastąpiło ono z dniem 7 maja 2004 r. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 445/2002 o tym samym tytule opublikowane w Dz.U. UE L 74 z dnia 15 marca 2002 r., PL.ES Rozdział 3 tom 35 P.269).

Fakt, że Rzeczpospolita Polska stała się z dniem 1 maja 2004 r. członkiem Unii Europejskiej, spowodował, iż od tej daty prawo wspólnotowe stało się integralną częścią polskiego porządku prawnego. Tym samym sposób wykładni i zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów zawartych w powołanych wyżej aktach prawa krajowego powinien uwzględniać zasadę pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności norm rozporządzeń wspólnotowych oraz konieczność nadania przepisom aktów wewnętrznych znaczenia prowspólnotowego.

Stanowisko zaskarżonej decyzji, że treść przepisu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej płatności do gospodarstwa niskotowarowego, albowiem gospodarstwo objęte wnioskiem nie jest przedmiotem jej odrębnej własności, odrębnej własności jej małżonka ani przedmiotem ich współwłasności, należy uznać za niezasadne.

Przyjęta przez organy orzekające wykładnia tego przepisu, wyłączająca współwłasność rolnika inną niż współwłasność małżeńska, nie może być zaakceptowana w kontekście regulacji powołanego Rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 817/2004 oraz w kontekście rozumienia instytucji własności na gruncie polskiego systemu prawa.

Stosownie do treści przepisu art. 195 kodeksu cywilnego własność tej samej rzeczy może niepodzielnie przysługiwać kilku osobom (współwłasność). Przepis ten zawiera opisową definicję współwłasności jako rodzaju własności charakteryzującego się tym, że jedno i to samo prawo przysługuje więcej niż jednej osobie. Generalnie współwłasność przedstawia się jako prawo własności składające się z zespolonych udziałów. Wspólne prawo własności nie podlega podziałowi, któryby je rozdzielał według jakichkolwiek kryteriów na odrębne, rozłączne uprawnienia współwłaścicieli. Niepodzielność wspólnego prawa polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej części (vide S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 242 i nast.). Z istoty współwłasności wynika zatem, że współwłaściciel (posiadający de facto prawo do całości rzeczy) nie może być traktowany gorzej niż właściciel, na co zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 692/06 (Gazeta Prawna z dnia 8 grudnia 2006 r. nr 239). Różnicowanie pozycji właściciela i współwłaściciela tylko ze względu na wielkość udziału we własności (pełny udział, część udziału) byłoby sprzeczne z zasadą równości wobec prawa stanowiącą w polskim systemie prawa zasadę konstytucyjną (art. 32 Konstytucji RP).

Stanowisko takie koreluje z regulacjami wspólnotowymi dotyczącymi wsparcia finansowego dla rolnictwa i uwzględnia prowspólnotową wykładnię przepisów prawa krajowego.

Posiłkując się przepisami wspólnotowymi przy rozstrzyganiu kwestii uprawnień współwłaściciela do uzyskania dopłat z funduszy unijnych trzeba sięgnąć do podstawowych zasad zawartych w przepisach art. 32 i 34 ust. 1 ab initio i 2 in fine TWE. Wynika z nich, że cele wspólnej polityki rolnej osiągane są przez ustanowienie wspólnej organizacji rynków rolnych, która wyklucza wszelką dyskryminację między producentami lub konsumentami wewnątrz Wspólnoty. Z kolei w przepisie art. 11 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 postanowiono, że na obszarach mniej uprzywilejowanych, dodatki wyrównawcze do gruntów użytkowanych wspólnie przez kilku rolników powinny być wypłacane każdemu rolnikowi użytkującemu te grunty, proporcjonalnie do zakresu jego praw do użytkowania.

Jeżeli zatem ustawodawca unijny ustanawia zasadę proporcjonalności wypłat wsparcia finansowego dla każdego ze współużytkowników gruntów rolnych i zasada ta ma bezpośredni skutek w każdym państwie członkowskim, to zasada równości nakazuje, aby tę samą regułę proporcjonalności zastosować w przypadku płatności dla współwłaścicieli gruntów rolnych.

Należy przy tym mieć na uwadze, że warunkiem uzyskania płatności jest prowadzenie gospodarstwa rolnego (faktyczne władanie gospodarstwem), stąd też niezależnie od tego, czy współwłaściciel prowadzi całe gospodarstwo, czy też współwłaściciele dokonali wydzielenia do użytkowania i pobierania pożytków części gospodarstwa odpowiadających wielkością ich udziałom (podział quod usum) współwłaściciel ubiegający się o dofinansowanie na rozwój gospodarstwa niskotowarowego może otrzymać płatność w wysokości proporcjonalnie odpowiadającej jego udziałowi i tylko wówczas, gdy wykaże prowadzenie gospodarstwa rolnego co najmniej w takiej części, w której jest ułamkowym współwłaścicielem.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca uprawniona byłaby zatem do otrzymania wsparcia finansowego proporcjonalnego do wielkości jej udziału w gospodarstwie rolnym objętym wnioskiem o dopłaty, przy jednoczesnym spełnieniu warunku prowadzenia tego gospodarstwa przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku oraz zachowania wymogów wielkości ekonomicznej gospodarstwa niskotowarowego. Organy administracji obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń dla wyjaśnienia wielkości udziału skarżącej we własności objętego wnioskiem o płatności dla gospodarstwa rolnego, przez co w sprawie nie zostały ustalone okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalając wielkość tego udziału organy powinny mieć na względzie, że o wielkości tego udziału nie decyduje wyłącznie treść postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 31 sierpnia 1999 r., sygn. akt [...] stwierdzającego prawa do spadku po mężu skarżącej H. S. na rzecz żony i dziewięciorga dzieci. Skarżąca na mocy tego postanowienia nabyła ¼ części spadku, w skład którego wchodziło gospodarstwo rolne, ale nie oznacza to, iż jej udział we własności gospodarstwa objętego wnioskiem o płatności jest równy temu ułamkowi, bowiem była ona współwłaścicielką tego gospodarstwa na zasadzie wspólności małżeńskiej, a zatem spadkiem nie było całe gospodarstwo.

Wskazane powyżej uchybienia w postępowaniu administracyjnym wymagają uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem przedstawionych powyżej uwag w zakresie wykładni prawa krajowego w korelacji z zasadą pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności norm rozporządzeń wspólnotowych.

Mając to na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji, tj. zaskarżoną decyzję z dnia 4 lipca 2007 r. oraz utrzymana przez tę decyzję w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 p.p.s.a.