II SA/Łd 738/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-10-20	
Data wpływu	2015-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień /przewodniczący/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259; art. 3 ust. 1 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 7; Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 7, art. 39 ust. 1 i  2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. a.bł.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia nr [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał S. S. zasiłek celowy na okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. w kwocie 100 złotych miesięcznie na zakup posiłku i żywności w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania".

W odwołaniu od tej decyzji S. S. wyraził swoje niezadowolenie z kwoty przyznanej pomocy, która jest za niska.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 1 lit. c oraz art. 5 i art. 7 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. nr 267, poz. 2259 ) w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, iż dochód S. S. prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi 334,79 zł na osobę, czyli jest niższy niż 150% kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Oznacza to, że wniosek strony znajduje w tym zakresie oparcie w przepisach ustawowych i pomoc nieodpłatna w dożywianiu może być przyznana.

Zdaniem Kolegium oczywistym jest, że potrzeby dorosłej osoby w zakresie żywienia opiewają na wyższą kwotę niż kwota przyznana niniejszą decyzją przez organ pomocowy. Jednakże przyznana pomoc jest zgodna z możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W ocenie strony pomoc może wydawać się zbyt niska, ale w tej mierze trzeba wziąć pod uwagę, iż organ pomocowy musi pomoc tak rozdzielać, aby wesprzeć najbardziej potrzebujących i w większej ich liczbie. Organ wydając decyzje dokonuje takich ocen i rozstrzygnięć wielokrotnie, uznać zatem należy, iż posiada najbardziej pełną wiedzę o środkach finansowych, którymi dysponuje i o podopiecznych, którym może i powinien pomóc. Kolegium podkreśliło, iż przyznanie świadczenia jest jedynie pomocą gminy, a nie przejęciem odpowiedzialności za finansowanie wszystkich potrzeb, w tym żywieniowych rodziny. Nadto Kolegium przypomniało, że S. S. od wielu lat korzysta regularnie z wszelakich form pomocy społecznej. Potrafi świetnie wykorzystać wszystkie możliwe formy i typy pomocy wynikające z ustawy o pomocy społecznej i świadczeniach rodzinnych, skutecznie o nie wnioskując. Odwołujący jest osobą w wieku w pełni produkcyjnym, zdolną do pracy, zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy, nie posiadającą orzeczenia o jakiejkolwiek niepełnosprawności, co w ocenie Kolegium czyni go osobą zdolną do zaspokajania swoich potrzeb życiowych we własnym zakresie bez potrzeby korzystania z pomocy organów państwowych.

W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę jeszcze to, że strona ma przez organ pomocy społecznej przyznany i wypłacany zasiłek okresowy, dodatek do czynszu oraz dodatek energetyczny, dalsze nieograniczone przyznawania pomocy byłoby sprzeczne z celami ustawy o pomocy społecznej.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę wiek strony i jej potencjalne możliwości samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie wydana decyzja nie tylko, że jest odpowiednia ale odpowiada regułom ustawowym. Ponadto Kolegium przypomniało, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, a nie obowiązkowym, przyznawanym w ramach "uznania administracyjnego" (ze względu na użycie zwrotu "może być przyznany") przez organ administracji w miarę jego możliwości finansowych i posiadanych środków.

Powyższą decyzję S. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Jego zdaniem członkowie składu orzekającego powinni zostać wyłączeni od orzekania z powodu wyjątkowej szkodliwości społecznej swych działań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. skarżący poparł skargę i złożył pismo uzupełniające skargę, w którym podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jego zdaniem organy I jak i II instancji dopuściły się rażącego naruszenia granic uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o przyznaniu S. S. pomocy w formie zasiłku celowego od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w wysokości 100 zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, w szczególności zaś brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

W rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. poz. 267, poz. 2259 ze zm.), w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie wspomnianym osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.

Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa; sieroctwa; bezdomności; bezrobocia; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby; przemocy w rodzinie; potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; alkoholizmu lub narkomanii; zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 u.p.s.).

Stosownie zaś do treści art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Z treści przywołanego unormowania wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 u.p.s. posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Co istotne, zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

W ocenie sądu decyzja Kolegium będąca przedmiotem skargi S. S. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, wobec czego nie sposób postawić organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo – w przekonaniu sądu - ustaliły i oceniły sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawcy. Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, która samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Dochód skarżącego wynosi 334,79 zł i jak prawidłowo ustaliły organy orzekające nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) wynoszącego 542 zł. Składają się nań zasiłek okresowy w wysokości 207,21 zł, dodatek do czynszu w kwocie 116,22 zł i dodatek energetyczny w wysokości 11,36 zł. Strona jest wieku produkcyjnym, zdolną do pracy, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co - jak trafnie oceniło Kolegium - czyni ją w zasadzie zdolną do zaspokajania potrzeb życiowych we własnym zakresie bez potrzeby korzystania z pomocy organów państwowych. Z załączonych do sprawy niniejszej akt administracyjnych wynika, że skarżący jest stałym beneficjentem świadczeń pomocowych. Umiejętnie korzysta z wszelakich form i typów pomocy regulowanych przepisami ustawy o pomocy społecznej i świadczeniach rodzinnych. Mianowicie oprócz zasiłku celowego na dożywianie w wysokości 100 zł skarżący miał przyznany i otrzymał: zasiłek okresowy od 1 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. w wysokości 162,56 zł miesięcznie, w miesiącu marcu 2015 r. zasiłek celowy na zakup leków w ramach programu [...] w wysokości 80 zł oraz na opłacenie energii elektrycznej i niedopłaty wynikającej z rocznego rozliczenia za wodę i centralne ogrzewanie w wysokości 176,47 zł, w marcu 2015 r. dotację do czynszu w wysokości 116,22 zł i dodatek energetyczny w kwocie 11,36 zł, z kolei w kwietniu 2015 r. otrzymał dodatek do czynszu w wysokości 205,53 zł i dodatek energetyczny 11,36 zł. Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że potrzeby skarżącego nie są lekceważone przez organy pomocowe, które nie pozostawiają go bez pomocy, a przyznana pomoc jak argumentowało Kolegium jest adekwatna do możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Wprawdzie w motywach decyzji ani organ I, ani organ II instancji nie sprecyzowały wysokości środków, jakimi pomoc społeczna dysponuje w 2015 r., jednakże sądowi w związku z rozpoznawaniem sprawy sygn. akt II SA/Łd 739/15 dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej z urzędu wiadomo, że na rok 2015 został określony plan finansowy dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, II Wydziału Pracy Środowiskowej na kwotę 1.157,841 zł. Po zabezpieczeniu środków na zadania obligatoryjne (zakup posiłków dla dzieci, sprawienie pogrzebów), kwota na zasiłki celowe wynosi 549.951 zł, co daje 45.829 zł na miesiąc. Do MOPS zgłasza się miesięcznie średnio 400 osób uprawnionych do pomocy celowej. W związku z tym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych osób wnioskujących o tę formę pomocy.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Fakt, że organ przyznał przedmiotowy zasiłek celowy w wysokości 100 zł, która ewidentnie nie satysfakcjonuje skarżącego, nie może rzutować sam w sobie na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił rzeczowo i logicznie, dlaczego przyznał zasiłek celowy w takiej a nie innej wysokości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1795/11 - Lex nr 1145072, 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11 - LEX nr 1122879).

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podnosił, że pomocy społecznej (świadczonej w drodze zasiłku celowego) nie można traktować jako źródła dochodu. Subiektywne przekonanie skarżącej, że taki zasiłek stanowić ma jedyne źródło utrzymania nie stanowi ustawowej przesłanki do przyznania pomocy społecznej, tym samym w związku z takim kryterium nie może zostać przyznany zasiłek celowy we wnioskowanym zakresie (vide: wyrok z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1847/13 – Lex nr 1656187). Wystąpienie o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku skarżącej, a więc zaspokojenie w całości jej potrzeb ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącej, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (vide:

wyrok z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1846/13 - Lex nr 1655902).

Reasumując sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnił przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji. Fakt, iż organ nie uwzględnił całokształtu żądań wnioskodawcy nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Podkreślić przy tym trzeba, że zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. Zdaniem sądu, skarżący powinien podejmować wszelkie wysiłki w celu przezwyciężenia sytuacji życiowej w jakiej się znajduje i podjęcia zatrudnienia. Nadto, co nie bez znaczenia skarżący regularnie korzysta z różnorakich form pomocy, zatem nie może oczekiwać, że pomoc społeczna będzie zaspokajała wyłącznie jego potrzeby, nie licząc się z potrzebami innych podmiotów potrzebujących pomocy.

Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.