Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. M.i A. M. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie włączenia budynków do gminnej ewidencji zabytków postanawia: odrzucić skargę.

G. M. i A. M. wnieśli skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie włączenia należących do nich budynków położonych w S. przy ul. C. do gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 491/19, odrzucił przedmiotową skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie włączenia budynków do gminnej ewidencji zabytków, przyjmując, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.

Skarżący wnieśli zażalenie, które zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 3 marca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gdańsku z 16 października 2019 r. Sąd drugiej instancji wskazał, że należało wyjaśnić, kiedy dokonano zaskarżonej czynności, gdyż od tego kiedy dokonano zaskarżonej czynności zależał tryb wniesienia na nią skargi.

Zaskarżona czynność jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. W obecnie obowiązującym stanie prawnym tryb wniesienia na tego rodzaju czynność skargi jest uregulowany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Wniesienie skargi nie musi być poprzedzone wniesieniem środka zaskarżenia albo wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Taki tryb wniesienia skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. i dotyczy czynności podjętych po tej dacie. Wynika to z art. 17 ust. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Do czynności podjętych przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przepisów dotychczasowych wynika, że skarga na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Natomiast skarga na taką czynność musi być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając wyżej opisane różne tryby wniesienia skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazał NSA, że z pisma Konserwatora Zabytków Miasta z 4 czerwca 2019 r. może wynikać, że zaskarżona czynność została dokonana przed 1 czerwca 2017 r. Mimo tego Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń ale przyjął, że w odniesieniu do terminu wniesienia skargi mają zastosowanie przepisy obowiązujące od 1 czerwca 2017 r.

Tymczasem, gdyby się okazało, że zaskarżona czynność została dokonana przed 1 czerwca 2017 r., to nie można wykluczyć, że skarga została wniesiona w terminie.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący o podjęciu zaskarżonej czynności wiedzieli już 21 maja 2019 r., gdyż pismem noszącym taką datę zwrócili się do organu administracji o nadesłanie decyzji "ustalających, że budynki nr [..]-[..] przy ul. C. w S., (których dotyczy sprawa) są wpisane do gminnego rejestru zabytków i objęte ochroną konserwatorską". Jednakże z tak sformułowanego pisma nie wynika jednoznacznie, że skarżący wiedzieli wówczas, że budynki, których dotyczy sprawa, zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Odwołanie się we wskazanym piśmie do decyzji może świadczyć o tym, że skarżący nie wiedzą, że ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków dokonuje się nie decyzją, ale czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Organ administracji na pismo skarżących z 21 maja 2019 r. udzielił odpowiedzi pismem z 4 czerwca 2019 r., w którym wyjaśnił, że budynki zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Wówczas skarżący pismem z 11 czerwca 2019 r., doręczonym 14 czerwca 2019 r., wezwali organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. Na to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ administracji odpowiedział pismem z 9 lipca 2019 r., które – jak wynika ze skargi – zostało skarżącym doręczone.

Wskazane okoliczności mogą być podstawą przyjęcia, że skarga została wniesiona w terminie, przy założeniu, że zaskarżona czynność została dokonana przed 1 czerwca 2017 r. Można bowiem przyjąć, że skarżący w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedzieli się o wpisaniu budynków, których dotyczy sprawa, do gminnej ewidencji zabytków wezwali organ administracji do usunięcia naruszenia prawa (pismo organu administracji z 4 czerwca 2019 r. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 11 czerwca 2019 r., doręczone 14 czerwca 2019 r.). Można też przyjąć, że następnie wnieśli w terminie skargę do Sądu pierwszej instancji. W tym zakresie konieczne byłoby jeszcze ustalenie, kiedy doręczono skarżącym odpowiedź organu na ich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Gdyby bowiem odpowiedź tę doręczono po upływie 30 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa termin do wniesienia skargi upłynąłby 60 dni po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaś gdyby ta odpowiedź została skarżącym doręczona przed upływem 30 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa to termin do wniesienia skargi upłynąłby 30 dni po dniu doręczenia tej odpowiedzi.

Wskazane okoliczności dowodzą, że kwestia wniesienia skargi w terminie powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozważona. W tym celu Sąd pierwszej instancji powinien m.in. wezwać organ administracji do przedłożenia wszystkich dokumentów związanych z ujęciem budynków, których dotyczy sprawa, w gminnej ewidencji zabytków oraz innych dokumentów związanych z tą czynnością, w szczególności pism skarżących oraz organu administracji, w tym działającego za Prezydenta Miasta Miejskiego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że ze znajdujących się w aktach pism wynika, że przedstawione przez organ administracji akta mogą nie stanowić całej dokumentacji dotyczącej zaskarżonej czynności. NSA w związku z tym nie wyklucza, że Sąd pierwszej instancji uzyska dowody stwierdzające, że skarżący o dokonaniu zaskarżonej czynności wiedzieli znacznie wcześniej niż wynika to z dotychczas ujawnionych dokumentów.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta do wskazania kiedy dokonano włączenia budynków oznaczonych nr [..]-[..] przy ul. C. w S. do gminnej ewidencji zabytków oraz do uzupełnienia akt sprawy o wszystkie posiadane dokumenty dotyczące włączenia wymienionych budynków do gminnej ewidencji zabytków, w szczególności pism skarżących wystosowanych do organu w związku z ujęciem należących do nich budynków w gminnej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta wskazał, że G. i A.M. w różnych sprawach występowali do Konserwatora Zabytków Miasta wobec czynionych inwestycji w przedmiotowych budynkach. Organ podkreślił, że wiedzę o tym, że budynki znajdują się w gminnej ewidencji zabytków skarżący posiadali już w 2012 r., bowiem w piśmie z 19 stycznia 2012 r. kierowanym do A.M. zawarta była informacja o tym, że budynki przy ul. C. [.] i [..] w S. figurują w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta, prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pismo to zostało wystosowane w związku z zapytaniem A. M. dotyczącym w jaki sposób należące do niego budynki "trafiły" do rejestru nieruchomości chronionych i jaki jest to rejestr.

Ustosunkowując się do powyższego pisma A. M. wskazał, że nie wyjaśniono mu nigdy kto, kiedy i dlaczego wpisał budynki do gminnej ewidencji zabytków miasta. W piśmie z 2012 r. została zawarta informacja, że nie ma żadnej dokumentacji technicznej dotyczącej tych budynków. Żaden konserwator zabytków nie interesował się tymi budynkami od 1992 r. gdy skarżący zostali jego właścicielami. Mimo to zostały ujęte w rejestrze budynków chronionych bez poinformowania skarżących i bez podstawy do ich ujęcia jako zabytki. Wskazał skarżący, że na przestrzeni dwudziestu lat budynki zostały przebudowane, wymieniona stolarka drzwiowa i okienna. Natomiast budynek pod nr [..] w ramach wydanej zgody na odbudowę został wyburzony i wybudowano nowy obiekt z garażem podziemnym pod cała działką.

Ponownie rozpoznając spełnienie warunków formalnych wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Realizując wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z 3 marca 2020 r. sąd zwrócił się do Prezydenta Miasta z zapytaniem kiedy dokonano włączenia budynków oznaczonych numerami [..]-[..] przy ul. C. w S. do gminnej ewidencji zabytków. Udzielając odpowiedzi Prezydent Miasta nie podał dokładnej daty włączenia przedmiotowych budynków do gminnej ewidencji zabytków jednak wskazał, że obiekty te ujęte są w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a to oznacza, że Gmina Miasta ma obowiązek ujęcia ich w gminnej ewidencji.

Pomimo braku wskazania dokładnej daty wydania zarządzenia o włączeniu budynków należących do skarżących do gminnej ewidencji zabytków Sąd przyjął, że miało to miejsce przed rokiem 2012, gdyż w piśmie z 19 stycznia 2012 r. kierowanym do skarżących organ wskazywał na okoliczność pozostawania należących do nich nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.

Uprawnienie Prezydenta Miasta do utworzenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków wynika z przepisu art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz.U. z 2019 r., poz. 730), który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; i pkt 3) ustawa o ochronie zabytków wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy).

Na marginesie rozważań wskazać należy, że wpisu należących do skarżących obiektów do gminnej ewidencji zabytków dokonano w oparciu o przepis art. 22 ust. 4 pkt 2 ustawy, co oznacza, że zostały wpisane z uwagi na ujęcie ich w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co w konsekwencji oznacza, że poza kompetencjami decyzyjnymi Prezydenta Miasta leżało ujęcie tych obiektów w gminnej ewidencji. Prezydent wykonał ustawowy obowiązek ujęcia w gminnej ewidencji nieruchomości objętych wojewódzką ewidencją zabytków.

Wracając do ustalenia daty podjęcia zaskarżonej czynności to skoro sąd przyjął, że miało to miejsce przed dniem 1 czerwca 2017 r. to tryb zaskarżenia wynika z przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a., który stanowił, że skarga na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. Natomiast skarga na taką czynność musi być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Analizując stan niniejszej sprawy to skarżący wnieśli wezwanie do usunięcia prawa pismem z 21 maja 2019 r., jednak zdaniem sądu już to wezwanie było spóźnione, gdyż co najmniej od 2012 r. skarżący posiadali wiedzę o ujęciu ich nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. W piśmie z 19 stycznia 2012 r. Konserwator Zabytków Miasta wskazał wprost, że budynki przy ulicy C. [..] i [..] w S. figurują w gminnej ewidencji zabytków miasta. Z racji tego, że skarżący wykonuje zawód radcy prawnego z pewnością znana mu jest instytucja ewidencji zabytków, tym samym nie ma w sprawie znaczenia, że zdaniem skarżącego wpisu dokonano bezpodstawnie. Najistotniejsze jest, że od 2012 r. posiadają skarżący wiedzę o pozostawaniu należących do nich nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, to oznacza, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione pismem z 21 maja 2019 r. nastąpiło z przekroczeniem terminu 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się bądź mogli się dowiedzieć o podjęciu zaskarżonej czynności.

W świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Użyte w tym przepisie sformułowanie "innych" wskazuje na inne przyczyny niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy środek zaskarżenia nie został ustawowo przewidziany w sprawie będącej przedmiotem skargi, czyli tak jak miało to miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem przypisanego terminu, to takie wezwanie należy uznać za bezskuteczne, co z kolei wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności. Złożenie bowiem wezwania po terminie nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż na równi z przypadkiem braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, należy traktować wniesienie tego wezwania z przekroczeniem ustawowego terminu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.