Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 477/09 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1. i 3., 2. oddala skargę w części, której dotyczy punkt 1. zaskarżonego wyroku, 3. zasądza od D. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 477/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił częściowo skargę D. B. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, a także uchylił w tej samej części decyzję organu I instancji – Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], o nałożeniu na D. B. kary pieniężnej w kwocie 3500 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, natomiast w pozostałej części Sąd oddalił skargę. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższe decyzje w uchylonej części nie podlegają wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 24 lipca 2008 r. dokonano kontroli drogowej pojazdu należącego do D. B., którym wykonywano krajowy transport drogowy osób na linii regularnej K. – K. Kierowca okazał do kontroli aktualne zezwolenie oraz rozkład jazdy, zgodnie z którym powinien był odjechać z przystanku początkowego w K. o godz. 15:20, a faktycznie wyjechał o godz. 15:45. Ponadto, kierowca nie jechał zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy i zatrzymał się na ul. C. zatrzymał się przed pasami dla pieszych i zabrał dwie pasażerki, podczas gdy w miejscu tym przedsiębiorca nie ma wyznaczonego przystanku. Zdaniem organów administracji, dla tego ostatniego ustalenia nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wspomniane pasażerki wsiadły do autobusu bez zgody kierowcy w czasie, gdy ten musiał przepuścić pieszych przechodzących przez pasy. Powyższe ustalenia skutkowały nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (500 zł) oraz za wykonywanie takiego transportu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (3000 zł).

Odnosząc się do tej części decyzji, która dotyczy nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków co do wyznaczonych przystanków, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.) w art. 18b ust. 2 pkt 3 formułuje wobec wykonujących przewóz regularny osób zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, jednak załącznik do ustawy przewiduje karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu co do wyznaczonych przystanków. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność zatrzymania się autobusu przed pasami dla pieszych i wejścia w tym czasie do pojazdu dodatkowych pasażerów nie została dostatecznie przez organ wyjaśniona, aby można było przyjąć, iż naruszony został warunek zatrzymania się na niewyznaczonym przystanku w celu zabrania pasażerów. Konieczność zatrzymania się kontrolowanego autobusu przed przejściem dla pieszych sygnalizował już w trakcie kontroli kierowca (w protokole kontroli widnieje uwaga: "zatrzymałem się przed przejściem dla pieszych, a w tym czasie weszły dwie osoby ja ich nie zabierałem z przystanku"). Również skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazywał, że kierowca nie zatrzymał się na niewyznaczonym przystanku, lecz przed przejściem dla pieszych, a wejście dodatkowych pasażerów w tym momencie było poza jego kontrolą.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze względu na podstawę nałożenia kary (to jest naruszenie warunków zezwolenia co do wyznaczonych przystanków) organ winien był jednoznacznie stwierdzić, czy zatrzymanie się pojazdu miało na celu przepuszczenie pieszych znajdujących się na pasach, czy też zatrzymanie się przed pasami dla pieszych miało na celu wyłącznie zabranie dodatkowych pasażerów. Ujawniony w aktach administracyjnych stan faktyczny nie stwarza jednoznacznej podstawy do nałożenia kary według l.p. 2.2 pkt 3 załącznika do u.t.d., bowiem zatrzymanie się pojazdu mechanicznego przed przejściem dla pieszych w celu ich przepuszczenia jest obowiązkiem wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w części dotyczącej uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie – w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione i uwzględnione w sposób gwarantujący dokonanie prawidłowej oceny stwierdzonego stanu faktycznego;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z l.p. 2.2 pkt 3 załącznika do u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i są one niesporne. Decyzje dotyczące naruszenia przepisów o transporcie drogowym wydawane są w ramach tzw. uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy, kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. W tym kontekście dokonanie oceny, czy zatrzymanie się kontrolowanego pojazdu miało na celu przepuszczenie pieszych znajdujących się na pasach, czy też zatrzymanie się przed pasami dla pieszych miało na celu wyłącznie zabranie dodatkowych pasażerów nie stanowi przedmiotu badań organu, a zbadanie przez organ prawdziwości zarzutów strony skarżącej w tym zakresie nie ma wpływu na wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.

D. B. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących podstaw kasacyjnych i granic badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny było w niniejszej sprawie przydatne, by wyjaśnić, że poza granicami skargi kasacyjnej znalazły się zagadnienia, do których nie odnosiły się zarzuty, co w szczególności dotyczyło dopuszczalności uchylenia decyzji w części nałożenia jednej z kar pieniężnych w sytuacji, gdy podczas jednej kontroli nałożono więcej kar.

Istota zagadnienia, od którego zależne jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów wymienionych w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków (art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 2.2 pkt 3 załącznika do tej ustawy), w sytuacji gdy do pojazdu należącego do przewoźnika wykonującego przewóz regularny wsiadły osoby poza wyznaczonymi przystankami, zależne jest od tego czy kierowca zatrzymał pojazd celem zabrania pasażerów.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. przesłankami nakładania kar pieniężnych są naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów tej ustawy oraz innych, wymienionych przepisów. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.).

W lp. 2.2 pkt 3 załącznika do u.t.d. ustawodawca wymienia naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Za tak określone naruszenie przewidziano karę pieniężną w wysokości 3000 zł.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, stan faktyczny polegający na wejściu osób do wykonującego przewóz regularny pojazdu (autobusu) poza wyznaczonym przystankiem odpowiada zarówno opisanemu w lp. 2.2 załącznika naruszeniu, jak i stanowi naruszenie warunków określonych w u.t.d. niezależnie od tego, czy kierowca zatrzymał pojazd w celu zabrania pasażerów, czy też zatrzymanie pojazdu wynikało z innych przyczyn, w tym wynikających z konieczności przepuszczenia pieszych na pasach.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Według regulacji zawartej w art. 16 ustawy – Prawo przewozowe umowę przewozu zawiera się między innymi przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Jak z tego wynika, samo wejście do pojazdu i zajęcie w nim miejsca wywołuje skutek w postaci zawarcia umowy przewozu przez wchodzącą i zajmującą miejsce osobę, która tym samym staje się pasażerem.

W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d.), to jest miejsca przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), a mianowicie odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów, zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d., odbywa się na tak oznaczonych i wyposażonych przystankach. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 3 u.t.d. zakaz zabierania i wysadzania pasażerów. Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Wobec tego zabieranie pasażerów poza przystankami narusza warunki określone w zezwoleniu i odpowiada naruszeniu opisanemu w lp. 2.2 pkt 3 załącznika do u.t.d.

Kary pieniężne, o jakich mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. mają zagwarantować należyte wykonywanie działalności gospodarczej. Funkcja represyjna nie jest więc zasadniczym celem regulacji w zakresie kar pieniężnych nakładanych na przewoźników. Z tej też przyczyny nie jest uzasadnione odwoływanie się, przy ocenie dopuszczalności nakładania tych kar, do systemu prawa karnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A 2008/2/30). Nie jest uprawnione doszukiwanie się konieczności odtworzenia stanu świadomości sprawcy, w szczególności elementów składających się na winę, co byłoby niezbędne w przypadku stosowania represji prawnokarnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi więc potrzeba badania tego, czy kierowca działał (zatrzymał pojazd) w celu (w zamiarze kierunkowym) zabrania pasażerów. Wystarczające było ustalenie, że do pojazdu weszły osoby, które zajmując miejsca stały się stronami umowy przewozu – pasażerami.

Godzi się zauważyć, że kary pieniężne nakładane są na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę. Wobec tego badanie stanu świadomości kierowcy pozostaje bez związku z zakresem odpowiedzialności przedsiębiorcy, jeśli zważyć, że nawet ewentualne zawinienie kierowcy nie byłoby w niniejszej sprawie przesłanką wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92a ust. 4 u.t.d., gdyż naruszenie, o jakim mowa w lp. 2.2 pkt 3 załącznika do u.t.d., nie jest wymienione w art. 92a ust. 1 u.t.d. jako wykroczenie, za które kierowca ponosi odpowiedzialność w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.).

Przedsiębiorca ponosi ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej zorganizowanej w sposób pozwalający na działanie w zgodzie z regulacjami z zakresu transportu drogowego. W przypadku omawianej kary pieniężnej zawinienie lub brak zawinienia kierowcy nie jest podstawą uwolnienia się od odpowiedzialności. Tym bardziej nie wyłączają odpowiedzialności zależne od przedsiębiorcy czynniki ułatwiające wejście do pojazdu, jak przewijająca się w niniejszej sprawie okoliczność związana z konstrukcją autobusu, w którym drzwi nie były zamykane.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odmiennych poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 731/09 (niepublikowanym), które to poglądy sprowadzały się do uznania, że w przypadku zabierania lub wysadzania pasażera poza wyznaczonymi przystankami należy badać cel zatrzymania pojazdu.

Aczkolwiek w skardze kasacyjnej przedstawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania zmierzający do podważenia konieczności dokonywania wskazywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń, istotny wpływ na wynik sprawy miało naruszenie prawa materialnego, gdyż to wykładnia prawa materialnego decyduje o zakresie ustaleń niezbędnych do zastosowania określonych przepisów. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił wyrok w zaskarżonej części oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji kwotę 550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (450 zł).