II SA/Sz 899/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-11	
Data wpływu	2023-10-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Wiesław Drabik	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzje I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1212;  art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257;  art. 61 par. 1, art. 61a, art. 64 par. 1, art. 105 par. 1, art. 132 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2 i 3,  art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a i c,  art. 134; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 maja 2023 r. nr SKO.WD.470/1885/2023 w przedmiocie wykreślenia z rejestru prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Polickiego z dnia 31 marca 2023 r., KT.5432.41.2023.K.S, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z 31 marca 2023 r. nr KT.5432.41.2023.KS, Starosta P. powołując się na art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.), odmówił S. J. (dalej: powoływany jako "Wnioskodawca", "Strona" lub "Skarżący"), wykreślenia z rejestru prawa jazdy nr [...], nr druku [...] wydanego w dniu 22 stycznia 2009 r. na podstawie oświadczenia Wnioskodawcy o zrzeczeniu się przedmiotowego prawa jazdy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż pismem z 25 stycznia 2023 r. Strona oświadczyła, że "zrzeka się polskiego prawa" jazdy oraz wnosi o jego "wykreślenie z rejestru praw jazdy".

Organ wyjaśnił, iż objęte wnioskiem prawo jazdy zostało wydane na podstawie wymiany posiadanego przez Stronę ukraińskiego prawa jazdy. Ukraińskie prawo jazdy zostało potwierdzone, a wszystkie wymogi ustawowe do wydania polskiego prawa jazdy przez Wnioskodawcę spełnione. W związku z powyższym, decyzją Starosty P. z 22 stycznia 2009 r., na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 97 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wydane zostało Skarżącemu prawo jazdy nr [...], nr druku [...] Powyższa decyzja jest prawomocna i ostateczna od dnia 20 lutego 2009 r.

Wyjaśniono dalej, że ustawa o kierujących pojazdami stanowi w art. 4 ust. 1, iż prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. To samo wskazywała ówcześnie obowiązująca ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 88 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym było prawo jazdy określonej kategorii. Ustawodawca nie przewidział możliwości zrzeczenia się powyższego uprawnienia, a tym bardziej zrzeczenia się dokumentu prawa jazdy.

Organ administracji nadmienił, że objęte wnioskiem prawo jazdy znajduje się od 21 maja 2010 r. w Starostwie Powiatowym w P.. Dokument ten został przesłany przez niemiecki urząd wraz z wyrokiem, w którym orzeczono wobec Strony 6 miesięcy zakazu poruszania się po terenie Niemiec za jazdę pod wpływem alkoholu. Jak ustalił organ, po upłynięciu okresu zakazu Wnioskodawca nie zwrócił się o zwrot dokumentu, tylko wystąpił o wydanie prawa jazdy w Czechach i 16 marca 2011 r. uzyskał czeskie prawo jazdy, choć zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7 ust. 5 lit a) dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE L 403/18), kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przy czym jak wynika z dodatkowych ustaleń uzyskanie czeskiego prawa jazdy nastąpiło nie na zasadzie wymiany dokumentu, lecz na podstawie zdanego egzaminu na prawo jazdy kat. B. W takim stanie rzeczy, w ocenie Starosty, nie może on unieważnić polskiego dokumentu z powodu jego wymiany, gdyż taka okoliczność nie zaistniała.

Starosta uznał ponadto, iż brak jest podstaw do uznania, że prawo jazdy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a odnosząc się do stanowiska Wnioskodawcy wywodzącego, że w dacie wydania prawa jazdy nie spełniał on wymogu 185-dniowego pobytu w RP, organ wskazał, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem dołączonym do wniosku o wydanie prawa jazdy, stałym miejscem zamieszkania Wnioskodawcy był C. , a na terytorium RP Wnioskodawca miał przebywać przez, co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na "interesy i kontakty towarzyskie" pod adresem w miejscowości P.. Wnioskodawca dołączył wówczas do wniosku zaświadczenie Wojewody Zachodniopomorskiego o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej oraz potwierdzenie zameldowania pod wskazywanym adresem w Polsce na okres czasowy od dnia 13 listopada 2008 r. do 15 listopada 2009 r. Tym samym organ nie miał podstaw do podważania powyższego oświadczenia, uznając, że wymóg długości pobytu na terenie Polski określony w art. 90 ust. 1 pkt 5 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo o ruchu drogowym, został przez Stronę spełniony.

Wskazując na wszystko powyższe Starosta P. wskazał, iż "nie znajduje podstaw do usunięcia przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego".

Odwołaniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Wnioskodawca wskazał, że zrzekł się polskiego prawa jazdy. Oświadczył ponadto, iż zostało ono wydane w 2009 r. "na fałszywych warunkach i bez egzaminu", dlatego też nie jest uznawane na terenie Niemiec. Podniósł, że jego stałym miejscem zamieszkania od 1983 r. są Niemcy, nigdy nie był zameldowany w Polsce i nigdy nie miał miejsca zamieszkania w Polsce. W chwili wydania prawa jazdy w Polsce posiadał już niemieckie prawo jazdy wydane w Niemczech w 2006 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z 10 maja 2023 r. nr SKO.WD.470/1885/2023, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Jak wyjaśniło Kolegium zasadniczą kwestią, która przesądziła o podjętym rozstrzygnięciu organu odwoławczego był brak podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania Strony w drodze decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, albowiem przedmiotem rozpoznania jest sprawa nie mająca charakteru sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wyjaśniono, ustawodawca polski nie przewidział instytucji zrzeczenia się prawa jazdy, a zatem kwestia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa jazdy nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skutkiem powyższego jest brak możliwości zakwestionowania stanowiska organu w drodze odwołania.

Pismem z czerwca 2023 r. Strona wniosła skargę do sądu administracyjnego. Skarżący oświadczył, iż pragnie podkreślić, że polskie prawo jazdy było wydawane błędnie, czyli pod fałszywymi pretekstami, co "umożliwiała ówczesna mafia prawnicza a organowi dobrze znana jest taka turystyka licencyjna". Jego zdaniem "brudne interesy robiono jego kosztem. Na ukraińskie prawo jazdy nie było żadnych egzaminów ani teoretycznych, ani praktycznych".

Ponadto polskie władze powinny były zauważyć, że 6 ukraińskich praw jazdy miało zostać wymienionych na polskie jednocześnie. To też należało zakwestionować.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, w badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta zmierzał do wydania decyzji administracyjnej i taki akt administracyjny wydał, pouczając Wnioskodawcę o możliwości jego zaskarżenia odwołaniem. Nie jest też sporne, iż Strona w terminie skorzystała z prawa wniesienia odwołania i w szczególności go nie cofnęła.

Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Natomiast na mocy art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W zakresie zastosowanego przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należy wskazać, że k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1, bowiem art. 105 § 2, regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony, nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym.

Analiza treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż Kolegium - po stwierdzeniu, że organ administracji wydał decyzję w sprawie, w której brak jest podstaw do wydania takiego aktu administracyjnego - umorzył postępowanie odwoławcze. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest zakończenie postępowania odwoławczego oraz pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji uznanej za naruszającą prawo. Takie działanie organu odwoławczego jawi się jako oczywiście wadliwe i naruszające art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skutkiem decyzji organu odwoławczego było bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej i wadliwej decyzji. Tymczasem, jeśli decyzja organu I instancji w toku postępowania odwoławczego zostanie oceniona jako wadliwa, powinna zostać uchylona lub zmieniona, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 132 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego.

W badanej sprawie Sąd nie może nie dostrzegać, że uzasadnienia decyzji Starosty nie sposób powiązać z jego sentencją. Organ orzekł "o odmowie wykreślenia prawa jazdy z rejestru" natomiast z treści uzasadnienia wynika w szczególności, iż organ I instancji - nie prowadząc żadnego z postępowań przewidzianych w k.p.a., w tym w szczególności nadzwyczajnych - rozstrzygał decyzją administracyjną o podstawach stwierdzenia nieważności i nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odrębną kwestią pozostaje, że orzekając o "odmowie wykreślenia prawa jazdy z rejestru" nie tylko nie wskazano żadnej podstawy do orzekania w tym przedmiocie, ale nawet nie wskazano o jaki "rejestr" chodzi.

Również dalsza ocena decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż w toku jej wydania naruszono w oczywisty sposób zasady postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż to zainteresowany podmiot występując z wnioskiem zakreśla zakres swojego żądania. Natomiast istnienie materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji podlega badaniu w toku postępowania i decyduje o charakterze i treści decyzji kończącej postępowanie. Po wpłynięciu wniosku organ administracji ustaliwszy należycie przedmiot żądania winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne zakończone właściwym aktem administracyjnym (art. 61 § 1 k.p.a.), bądź też postanowieniem odmówić jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.).

Jak ustalił Sąd, Skarżący pierwotnie oświadczał, że "zrzeka się polskiego prawa jazdy i zwraca się z prośbą o wykreślenie prawa jazdy z rejestru praw jazdy". Wyjaśniał, że aktualnie zmierza do uzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w Niemczech i nie jest, wobec tego zainteresowany posiadaniem i korzystaniem z wydanego mu w Polsce dokumentu. Natomiast w kolejnych stanowiskach Skarżący wskazywał na brak podstaw do wydania mu decyzji na podstawie wniosku z 8 listopada 2008 r. i zmierzał do wykazania, że ową decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w wyniku przestępstwa.

Innymi słowy o ile jasne jest stanowisko Skarżącego w zakresie woli wyzbycia się wydanego mu w Polsce dokumentu o tyle nie jest jasne w jakim trybie oczekuje on działania organów administracji. Wobec powyższego organ winien w toku dalszych czynności wyjaśnić do zainicjowania jakiego postępowania zmierza Wnioskodawca. Przy czym twierdzenia obywatela innego państwa jako nieznającego polskiego systemu prawnego o "zrzeczeniu się prawa jazdy", należy oceniać w ramach polskiego porządku prawnego, jako żądanie uchylenia decyzji, na mocy której takie uprawnienia Skarżącemu w Polsce potwierdzono lub nadano.

Jeśli strona jednoznacznie oświadczy, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 22 stycznia 2009 r. dotyczącej wydania prawa jazdy nr [...], nr druku [...], organ winien niezwłocznie przekazać wniosek do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 64 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast w następstwie wezwania Skarżący oświadczy, że domaga się uchylenia wskazanej decyzji z dnia 22 stycznia 2009 r., taki wniosek powinien być procedowany jako żądanie uchylenia decyzji. W szczególności stosownie do art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Sąd dostrzega przy tym, że w toku swoich czynności organ I instancji przedstawiał w korespondencji prowadzonej ze Skarżącym stanowisko co do niemożności zastosowania w sprawie powyższego przepisu. Jednak, po pierwsze, jeśli w postępowaniu mającym za przedmiot zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ uzna, iż brak jest podstaw do uchylenia na powyższej podstawie decyzji, winien wydać stosowną decyzję odmowną, tak by możliwe było jej poddanie kontroli instancyjnej. Po wtóre, mając na względzie stanowisko zaprezentowane przez organ w korespondencji kierowanej do Skarżącego o braku możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji związanych, Sąd wskazuje, iż jak przekonująco wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 133/19 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stosowanie unormowanego w art. 155 k.p.a. trybu uchylenia lub zmiany decyzji nie jest ograniczone jedynie do decyzji, w ramach których organ dysponuje uznaniem administracyjnym. Lektura tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten takiego zastrzeżenia nie wprowadza.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, okoliczność że w ustawie o kierujących pojazdami nie przewidziano możliwości zrzeczenia się prawa jazdy nie zmiana uprawnienia strony do żądania uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na zasadach ogólnych. Należy też dostrzegać, iż posiadanie prawa jazdy nie jest obowiązkowe a obywatel może utracić wolę posiadania uprawnień do kierowania pojazdami z różnych przyczyn, stąd za uchyleniem decyzji w tym przedmiocie może przemawiać w szczególności słuszny interes strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.