Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/19 w sprawie ze skargi R. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz R. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżącego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w W., w zakresie terenów J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ, w części nieobjętej punktem 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 539/09) oraz punktem 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 670/10) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej chwały w części, tj. § 4 ust. 22; § 4 ust. 23; § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a; § 5 ust. 2 pkt 1 lit. c, wyraz "alei pieszo jezdnych – KPJ"; § 7 ust. 1 pkt 1 wyraz "KDW, KPJ"; § 7 ust. 1 pkt 2 wyrazy "drogach wewnętrznych", "alejach pieszo-jezdnych", "KDW, KP"; § 16 ust. 3 pkt 2; § 17 ust. 2 pkt 4 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 17 ust. 3 pkt 6 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 17 ust. 4 pkt 5 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 17 ust. 5 pkt 2 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 17 ust. 6 pkt 3 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 17 ust. 7 pkt 2 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 17 ust. 8 pkt 3 wyrazy "dróg wewnętrznych – KDW", "alei pieszo-jezdnych – KPJ"; § 29; § 34 ust. 5, w odniesieniu do stanowiącej własność skarżącego ww. działki. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p."; art. 1 ust. 3 u.p.z.p.; art. 140 Kodeksu cywilnego. Wskazano, że wydane poprzednio w sprawie zaskarżonej uchwały wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 539/09 i IV SA/Wa 670/10 dotyczyły innego zakresu zaskarżenia niż w niniejszej sprawie. Ponadto obowiązujące obecnie brzmienie zaskarżonej uchwały odnoszące się do ww. nieruchomości cechuje się jej wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony bowiem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadzić miały do umożliwienia skarżącemu korzystania z nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Z drugiej zaś – pozostawione w mocy przepisy uchwały w dalszym ciągu prowadzą jednak do ograniczenia skarżącego w jego prawie, niweczą zamierzenia inwestycyjne planowane na nieruchomości w tym samym stopniu, co unieważnione ww. orzeczeniami WSA poprzednio obowiązujące przepisy planu. Stąd też żądanie skargi w przedmiocie unieważnienia wymienionych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały jest uzasadnione i jawi się jako niezbędne dla przywrócenia skarżącemu prawa własności w kształcie, jaki gwarantowany jest przez wspomniane uprzednio uregulowania Konstytucji RP oraz Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie 13 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego, w odpowiedzi na pytania członków składu orzekającego, wyjaśnił, że skarga nie obejmuje terenu J3MNE. Sprecyzował żądanie skargi, wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały (w jej części tekstowej i graficznej) w odniesieniu do działki nr [...], tj. terenów J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ w części, w jakiej postanowienia uchwały nie zostały wyeliminowane ma mocy wyroków WSA w Warszawie z 2009 i 2010 r. Pełnomocnicy Rady wnieśli o oddalenie skargi, przy czym zwrócili uwagę, że w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności całego § 29, który dotyczy wszystkich terenów J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/19, uwzględniając skargę, wskazał, że skarżący ma rację argumentując, iż zakres żądania w niniejszej sprawie oraz przedmiot rozstrzygnięcia jest inny niż w sprawie zainicjowanej skargą w sprawie w sprawie IV SA/Wa 539/09. Tym samym nie zachodzą negatywne przesłanki procesowe związane z powagą rzeczy osądzonej (art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie występuje wyjątkowa sytuacja, w której w związku z wydaniem w sprawie dwóch ww. wyroków WSA w Warszawie z 2009 r. i 2010 r. doszło do wewnętrznej sprzeczności planu miejscowego. Otóż w odniesieniu do ww. działki wyeliminowane zostały, kluczowe dla terenów J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ fragmenty części tekstowej uchwały, nie ingerując jednak równocześnie w część graficzną tej uchwały (gdzie pozostawiono przeznaczenie tych terenów mimo wyeliminowania z obrotu prawnego treści tekstowej planu miejscowego) oraz pozostawiając niektóre postanowienia części tekstowej tej uchwały odnoszące się do wspomnianych terenów (tj. § 34 ust. 5). Ma zatem rację skarżący, że pomimo jednoznacznych ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie, gdzie podzielono zarzuty dotyczące bezprawności przeznaczenia części działki skarżącego pod tereny J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ, postanowienia zaskarżonej uchwały w części graficznej odnoszące się do tych terenów wciąż obowiązują (co potwierdza m.in. wypis i wyrys z planu miejscowego oraz brzmienie sentencji tych wyroków), a nadto w części tekstowej zaskarżonej uchwały znajdują się w dalszym ciągu postanowienia odnoszące się do tych terenów. Zaś część graficzna planu miejscowego, będąca swoistym elementem tego aktu prawa miejscowego, jest hierarchicznie równoważna części tekstowej planu miejscowego (por. wyroki NSA: z 12 września 2017 r., II OSK 2896/15; z 21 listopada 2018 r., II OSK 288/18). Stąd też Sąd uznał za zasadne, zmodyfikowane podczas rozprawy, żądanie skargi, zgodne z resztą w istocie ze stanowiskiem Rady. W konsekwencji w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaskarżona uchwała przestanie obowiązywać w odniesieniu do części ww. działki przeznaczonej dotychczas w planie miejscowym pod tereny

J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ. Następnie Sąd wyjaśnił powody (samodzielność/samowystarczalność) określonej konstrukcji sentencji zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Sąd wskazał, że szeroko uzasadnione argumenty dotyczące zasadności przeznaczenia części ww. działki pod tereny J1ZP, 7KDW oraz 6KPJ nie mogły być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Otóż w obrocie prawnym pozostają dwa prawomocne wyroki WSA w Warszawie oparte na jednoznacznych ocenach prawnych, że takie przeznaczenie części działki skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa. Co więcej, NSA wyrokiem z 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, oddalił skargę kasacyjną Miasta [...], opartą na takich właśnie twierdzeniach, jak zostały zawarte w odpowiedzi na skargę w sprawie IV SA/Wa 670/10. Formułowanie obecnie przez Sąd odmiennych ocen, niż te zawarte w powyższych orzeczeniach NSA i WSA w Warszawie, godziłoby w zasadę prawomocności materialnej i zasadę powagi rzeczy osądzonej (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Ponadto Sąd w niniejszej sprawie nie może formułować ocen co do tego, jaki będzie wpływ wyroku na inne sprawy sądowoadministracyjne, jakie zostały wszczęte lub mogą być zainicjowane w odniesieniu do terenów sąsiednich wobec działki skarżącego i dotyczących m.in. terenów przeznaczonych pod park. Wynika to już z faktu odrębności każdej z takich spraw (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego tylko na marginesie (obiter dicta) Sąd zauważył, że wspomniane wyżej orzeczenia NSA i WSA zostały wydane przed dodaniem punktu 9c do art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., zob. art. 39 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji – Dz. U. z 2018 r., poz. 1398), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Tymczasem analiza uzasadnień wyroków wydanych w sprawach II OSK 1959/09, IV SA/WA 539/09 oraz IV SA/Wa 670/10 wskazuje, że właśnie brak w przepisach prawa kwalifikacji ciągów pieszych oraz parków jako cele publiczne był jednym z głównych argumentów na rzecz uwzględnienia skargi poprzednika prawnego skarżącego. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że wspomniana zmiana art. 6 u.g.n. (podobnie jak dodanie w 2014 r. do art. 6 pkt 1 tej ustawy celu publicznego w postaci budowy dróg rowerowych) nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności planów miejscowych uchwalonych przed nowelizacją (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2016 r., II OSK 1565/16; z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2345/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyło Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do akt sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych do jego prawidłowości, tj. przesłanek uznania naruszenia prawa przy ustaleniach części graficznej zaskarzonej uchwały;

- art. 170 i art. 171 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zasosowanie;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy o nieoddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny prawnej jaką wypowiedział Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, w zakresie istniejącej wewnętrznej sprzeczności treści planu miejscowego, która zaistniała w związku z ww. dwoma wyrokami WSA w Warszawie z 2009 r. i 2010 r. Brak jest podstaw do uznania argumentacji skargi kasacyjnej, w której wskazuje się, że Sąd I instancji dokonał nieuprawnionej wykładni ww. prawomocnych wyroków, w sytuacji gdy Sąd ten oparł się na treści obowiązujących przepisów i części graficznej planu miejscowego, które w odniesieniu do ww. działki skarżącego pozostały w obrocie prawnym po uwzględnieniu treści ww. wyroków z 2009 r. i 2010 r. Wręcz odwrotnie niż próbuje się wykazać w skardze kasacyjnej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji uwzględnił treść art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, która aktualnie treść planu miejscowego pozostaje w sprzeczności w związku z ww. wyrokami. A zatem Sąd wykazał, że w dalszym ciągu obowiązuje treść planu miejscowego (zarówno tekstowa, jak i graficzna), na podstawie której uprawniona jest ocena, że Rada nadużyła swoich władczych uprawnień planistycznych w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Taka zaś ocena uprawniała Sąd do wyeliminowania treści planu miejscowego w zaskarżonej części. Nie można zatem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, w której wskazuje się, że Sąd nie dokonał żadnych ustaleń co do przesłanek uznania nieważności m.in. tekstowej części zaskarżonego planu miejscowego. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że Sąd oparł się na treści obowiązującego planu miejscowego, dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując na konkretną treść planu, która powoduje wewnętrzną sprzeczność aktu prawa miejscowego. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżony wyrok w odniesieniu do ww. wyroków z 2009 r. i 2010 r. naruszał zasadę powagi rzeczy osądzonej, z której korzysta sentencja wyroku. Nie wiadomo bowiem na jakich konkretnych przesłankach faktycznych opiera swoje twierdzenia strona wnosząca skargę kasacyjną. Nie wykazano bowiem, które konkretnie ustalenie Sądu w zakresie istniejącej wewnętrznej sprzeczności treści planu miejscowego nie jest zgodne z sentencjami ww. wyroków. Poza tym należy pamiętać, że w aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynika z tego, że ocena prawna jest "wiążąca", co stanowi odrębną kategorię skutku wyroku (prawomocność materialna orzeczenia) niż "powaga rzeczy osądzonej" jeśli chodzi o prawomocne wyroki. Ponadto stosownie do treści 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne (a takim są ww. wyroki z 2009 r. i 2010 r.) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. A zatem pomimo wskazania w skardze kasacyjnej, że z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) korzysta sentencja wyroku – nie zmienia faktu, iż także wyrażona w wyroku sądu administracyjnego ocena prawa jest wiążąca; co nie oznacza, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach jest to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżony wyrok był sprzeczny także z treścią uzasadnień ww. wyroków. Można stwierdzić, że wręcz odwrotnie, ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest zbieżna z oceną zawartą w ww. wyrokach, a mianowicie, że obowiązujący stan prawny na nieruchomości skarżącego w dalszym ciągu jest wynikiem nadużycia przez Radę swoich władczych uprawnień planistycznych w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Sąd I instancji niewadliwie zatem ocenił, że brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 170, art. 171 i art. 151 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.