Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. i K.C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 500/19 w sprawie ze skargi D.C. i K.C na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 500/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.C. i K.C na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki szklarni zblokowanej o wym. 54,4 m x 19,57 m, na dz. nr [...], w T.W., gm. O..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli D.C. i K.C zarzucając:

1. na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe, zawężające zastosowanie art. 51 i 52 Prawa budowlanego, w związku ze zgłaszaną w całym okresie postępowania administracyjnego wolą zalegalizowania istniejącej szklarni zblokowanej oraz przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, albowiem wykonana inwestycja spełniała wszelkie wymagania techniczne projektu, była zlokalizowana na terenie gdzie plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał ten rodzaj zabudowy, udzielona była zgoda sąsiada na budowę przy jego granicy, nie stanowiła żadnego zagrożenia bezpieczeństwa kogokolwiek, albowiem jest zlokalizowana w szczerym polu a zaistniały błąd jest wyłącznie wynikiem błędu popełnionego przez zawodowego geodetę i projektanta i równocześnie kierownika budowy,

2. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnioną nadinterpretację, że organy administracji nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły proces ustalenia stanu faktycznego i procedurę legalizacji stwierdzonych uchybień związanych z błędami popełnionymi przy geodezyjnym wytyczeniu lokalizacji zespołu szklarni zintegrowanych pomijając, że obiekt został zrealizowany na terenie własnej nieruchomości w tzw. "szczerym polu" za zgodą sąsiada przy jego granicy. Projekt techniczny spełniał wszystkie wymagania dla tego typu obiektu i uzyskał pozwolenie budowlane, gdyż cała nieruchomość znajdowała się w granicach planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającego jego ulokowanie w każdym z miejsc w ramach tego terenu, łącznie z miejscem które w ramach niedbalstwa zawodowego wyznaczyli geodeta i autor projektu. Zaistniałe błędy w czasie realizacji bez żadnych problemów mogły być konwalidowane. Odmowa przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i chociażby próba przeprowadzenia dowodu z zeznań autorki projektu pełniącej równocześnie funkcję kierownika budowy pozwoliłyby na określenie przyczyn popełnionych błędów, które w świetle zapisów prawa budowlanego, obciążają inwestora z wszystkimi konsekwencjami. Nie zwalnia to jednak od stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a. i art. 89 § 2 k.p.a.

Wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestorzy przez cały okres zgłaszali gotowość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie stanu, jaki został określony w wyniku kontroli i ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Został opracowany projekt zamienny oraz wystąpiono do Burmistrza O. o wydanie warunków zabudowy i realizacji inwestycji w oparciu o opracowany projekt zamienny. Burmistrz Gminy O. w dniu [...] 2017r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącej szklarni zblokowanej, wybudowanej z naruszeniem udzielonego pozwolenia na budowę (w oparciu o decyzję Starosty K. z dnia [...] 2002 r.), dokładnie w tym samym miejscu gdzie przed laty została błędnie zrealizowana. Decyzja stała się prawomocna i nikt z uczestników postępowania (sąsiadów) będących stronami nie złożył od niej odwołania. Gdyby nie restrykcyjne działania administracyjne w ramach posiadanych uprawnień prawnych nic nie stało na przeszkodzie dla uzyskania pozwolenia budowlanego.

Obiekt budowlany uznany za samowolę budowlaną nie podważał przepisów techniczno - budowlanych, a także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez rozbiórki spełnia stan zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone uzasadnienie wyroku może odnosić się do oceny zarzutów, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych.

Jednak już na wstępie należy zaznaczyć, że błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej rzutowały na ograniczoną możliwość jej merytorycznego rozpoznania. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice postępowania kasacyjnego. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Mając to na uwadze NSA stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 174 § 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnioną nadinterpretację (...). Został on sformułowany w taki sposób, że nie do końca wiadomo, czy wnoszącym skargę kasacyjną chodziło o zakwestionowanie w ogóle całego prowadzonego postępowania administracyjnego, czy też zasygnalizowanie naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 89 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na to, że sam zarzut naruszenia art. 174 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, został rozpoznany w powiązaniu z art. 7 i 89 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy odwołać się do konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i przypomnieć, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej mówiąc, aby wykazać nieprawidłowości jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny, należy postawić zarzut naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 134 § 1 p.p.s.a.). Takich koniecznych elementów skarga kasacyjna nie zawiera. W tej sytuacji skargę kasacyjną należało uznać jako odwołującą się wyłącznie do naruszenia przepisów k.p.a., bez jednoczesnego wskazania przepisów naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, co z kolei determinowało konieczność oceny legalności zaskarżonego wyroku w odniesieniu do stanu faktycznego, który przyjął Sąd za podstawę rozstrzygnięcia.

Przepis art. 7 k.p.a. dotyczy zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powyższy obowiązek nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji braku lub pozornej aktywności strony. Organy administracji nie są bowiem zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jak ustalił Sąd I instancji, po wydaniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzji organów nadzoru budowlanego (decyzje z [...] 2016 r. i [...] 2017 r.) strona przedłożyła 1 egzemplarz projektu budowlanego zamiennego z kwietnia 2017 r., który zawierał braki. Nadesłane przez inwestorkę kolejne 3 egzemplarze projektu zamiennego nie różniły się merytorycznie od poprzednio przedłożonego projektu. W przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 ww. ustawy. Decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter decyzji związanej a potrzeba jej zastosowania wynika z wcześniejszego niewykonania nałożonego na stronę obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i obowiązku wykonania określonych czynności. Trudno zatem uznać, że organy nie zastosowały się do normy określonej w art. 7 k.p.a. w sytuacji gdy ustalenie, że strona nie wykonała nałożonego na nią uprzednio obowiązku, nie pozostawiała organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.

Z tego również powodu brak jest podstaw do twierdzenia, że organy przed wydaniem decyzji powinny przeprowadzić rozprawę administracyjną. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Takie postępowanie wyjaśniające mogłoby zostać ewentualnie przeprowadzone na wcześniejszym etapie postępowania, prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, a nie w sytuacji gdy strona zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Ustalenia zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wiązały organy orzekające w niniejsze sprawie, mogły zostać podważone jedynie w trybach nadzwyczajnych i wydania w jego toku decyzji prowadzącej do jej wzruszenia (stwierdzenia nieważności). Takiego zdarzenia jednak w sprawie nie odnotowano, dlatego też stanowisko skarżących kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 7 i 89 § 2 k.p.a nie zasługiwało na akceptację.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że prawidłowa jego konstrukcja winna ponadto wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, ograniczając się do oceny prawidłowości wykładni bądź zastosowania tych przepisów dokonanych przez organy administracji publicznej.

Niezależnie od tego, autorowi skargi kasacyjnej umknęło ponadto, że artykuły 51 i art. 52 Prawa budowlanego, powołane jako zarzut skargi kasacyjnej, nie stanowią jednej zamkniętej całości, w dodatku art. 51 składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych.

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego został naruszony. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami.

Mając na uwadze, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, którego zastosowanie wynikało z niewykonania przez stronę obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tym bardziej wymagał skonkretyzowania zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego, w tym wykazania ewentualnej wzajemnej zależności obu tych przepisów i sposobu, w jaki zostały naruszone. Sąd kasacyjny może jedynie domyślać się, że to właśnie te jednostki redakcyjnie skarżący kasacyjnie kwestionują, jednak nie jest w stanie niebudzącym wątpliwości ustalić, czy wyłącznie tylko je autor skargi kasacyjnej miał na myśli.

Wobec tego tak szeroko postawionego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 51 ww. ustawy, którego nie wszystkie jednostki redakcyjne miały w sprawie zastosowanie, NSA musiałby rozstrzygnąć na zasadzie domyślania, a jak już wspomniano, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie naprowadza na konkretną jednostkę redakcyjną art. 51 Prawa budowalnego, bowiem odnosi się do zgłaszanej w całym okresie postępowania administracyjnego woli zalegalizowania istniejącej zabudowy.

Także w orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego jest zarzutem, który jako postawiony bez określenia, który przepis zawarty w tym artykule został naruszony powoduje, że nie może wyznaczać zakresu rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1469/16, czy z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1307/18).

Natomiast przepis art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień wydania przez organ II instancji decyzji w niniejszej sprawie, wymieniał krąg osób, które mogą stać się podmiotem obowiązków nałożonych na podstawie m.in. art. 51 Prawa budowlanego. Strony skarżące kasacyjnie, oprócz przywołania treści tego przepisu, w żaden sposób nie wykazały, w jaki sposób został on naruszony, w szczególności, że obowiązek rozbiórki szklarni winien zostać nałożony na inny podmiot.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły doprowadzić do jej uwzględnienia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.