Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.1029.2017.AJ w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/18 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.1029.2017.AJ w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjmując, że organ II instancji uznał przedmiotowy obiekt za obiekt budowlany, bądź jego wzniesienie za prace budowlane i w konsekwencji uznał, że trwale narusza substancję zabytku poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pawilon o konstrukcji aluminiowej znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy według ustaleń organu I instancji jest to namiot złożony z lekkiej aluminiowej konstrukcji przykrytej płachtą wzniesiony bez użycia wyrobów budowlanych, niezwiązany trwale z gruntem, w związku z czym do jego wzniesienia nie jest konieczne wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, a więc nie wypełnia definicji obiektu budowlanego w rozumieniu wspomnianej ustawy i nie podlega jej kognicji oraz nie narusza trwale substancji ani wyglądu zabytku co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż organ I instancji słusznie uznał, że wzniesienie przedmiotowej konstrukcji wymagało uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 w zw. z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na wykonanie prac ma charakter uznaniowy, wobec czego organ I instancji mógł ocenić prace skarżącej Spółki jako negatywną ingerencję w zachowane wartości zabytkowego parku Zamoyskich, podczas gdy decyzja o wydaniu pozwolenia nie ma charakteru uznaniowego, zaś przepisy prawa nie uzależniają wydania decyzji od zachowania wnioskodawcy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji sankcjonującej nakaz usunięcia namiotu oraz rekultywację trawnika,

3. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego z dokumentów ze względu na zmierzanie do dokonania nowych ustaleń faktycznych, podczas gdy ten środek dowodowy miał na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

4. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do charakteru namiotu w rozumieniu Prawa budowlanego na korzyść skarżącej, podczas gdy pojawiające się wątpliwości interpretacyjne powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony,

5. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i wywiedzenie z nich wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego poprzez uznanie, iż trawnik należy poddać rekultywacji, choć fakt jego zniszczenia nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego a jedynie z przypuszczeń organu II instancji, co jest zdecydowanie niewystarczające do nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnego obowiązku, a co więcej - namiot jest ustawiony w taki sposób, aby nie naruszać integralności podłoża naturalnego, którego to faktu organ I instancji w trakcie postępowania dowodowego nie ustalił,

co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędne rozumowanie, a co za tym idzie - decyzji nieznajdującej oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa,

6. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy o nr KZ-DK.4120.114.2017.PKO (4) z dnia 18 sierpnia 2017 r., pomimo faktu, iż pawilon o którym mowa w zaskarżonej decyzji został rozebrany, w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 25 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12

– wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Jak wynika z ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, skarżąca kasacyjnie Spółka wykonała prace, polegające na montażu pawilonu (namiotu) wraz z infrastrukturą techniczną na terenie parku wpisanego do rejestru zabytków, bez wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków. Obiekt ten niewątpliwe narusza substancję zabytku i wpływa na jego wygląd. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, bez znaczenia w sprawie jest kwalifikacja obiektu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bowiem jak wynika z powołanych wyżej art. 45 ust. 1 pkt 5 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie "innych działań" przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, a więc nie tylko robót budowlanych.

Zasadnie również uznały organy, a następnie Sąd I instancji, że nakaz rekultywacji trawnika uzasadnia już samo doświadczenie życiowe, w świetle którego trawa pod zadaszeniem musiała ulec degradacji.

Należy również zauważyć, że w celu weryfikacji zawartego w odwołaniu oświadczenia skarżącej dotyczącego rozebrania spornego pawilonu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził w dniu 15 grudnia 2017 r. oględziny nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w W., w obecności stron postępowania, na podstawie których ustalono, że przedmiotowy obiekt wraz z infrastrukturą techniczną nie został rozebrany.

Wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, brak było zatem podstaw do przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).