Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 145/21 w sprawie ze skargi A.K. i R.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2020 r., nr 528/P/2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 145/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. i R.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 listopada 2020 r. nr 528/P/2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej:

Wnioskiem z 2 czerwca 2020 r. [...] S.A. w [...] wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z położonych w gminie [...] obręb [...] nieruchomości oznaczonych jako działki nr A o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]; nr B o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]; w celu budowy kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV (ułożenie podziemnej linii kablowej SN 15 kV na głębokości 1,1 m na obszarze przeznaczonym wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną - w liniach rozgraniczających określonych jako 1KDD - tereny ulic dojazdowych). Nieruchomości, na których nastąpić miało ograniczenie, stanowią własność A. i R. małż. K. – na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonego Uchwałą Nr XXXV/282/2017 Rady Miejskiej w [...] z 22 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz.Urz.Woj.Mazow. z 2017 r., poz. 5245). Linia przeprowadzona jest w obszarze przeznaczonym według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną, w liniach rozgraniczających określanych jako 1KDD - tereny ulic dojazdowych. W § 7 pkt 2 Uchwały ustala się, że w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego granicami terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym są linie rozgraniczające terenów ulic lokalnych 1KDL-12KDL i terenów ulic dojazdowych 1KDD-60KDD. Następnie § 18 Uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej informuje: ustala się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg publicznych z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych, dotyczących dróg publicznych oraz w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych.

Wnioskując o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor powołał się na nieskuteczność prowadzonych z jej właścicielami negocjacji w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z 4 września 2020 r., działając na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń do przesyłu energii elektrycznej (w celu budowy kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV ułożenie podziemnej linii kablowej SN 15kV na głębokości min. 1,1 m na obszarze przeznaczonym wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną - w liniach rozgraniczających określonych jako 1KDD- tereny dróg publicznych: tereny ulic dojazdowych). Obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót wynosi 1260 m2 (252m*5m). Obszar trwałego zajęcia nieruchomości wynosi [...] m2 (252m*0,5). Szczegółową lokalizację przedmiotowej inwestycji określał załącznik graficzny nr 1, który stanowi integralną część decyzji. W decyzji tej zobowiązano także, każdoczesnego właściciela nieruchomości, jej posiadacza lub władającego do powstrzymania się od jakichkolwiek działań utrudniających lub uniemożliwiających wykonanie przebudowy istniejących urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci podziemnej linii kablowej SN 15 kV. Zaznaczono także, że na inwestorze otrzymującym ograniczenie korzystania z nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia jej do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z zadaniem inwestycyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z 17 listopada 2020 r., nr 528/P/2020, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 4 września 2020r.

W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że spełnione zostały warunki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające ograniczenie właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja ma na celu zapewnienie poprawy warunków zasilania na obszarze gminy [...], co stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a owo ograniczenie pozostaje w zgodzie z obowiązującym dla nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście organy odwołały się do ww. miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr XXXV/282/2017 Rady Miejskiej w [...] z 22 maja 2017 r. Linia przeprowadzona jest w obszarze przeznaczonym według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną, w liniach rozgraniczających określanych jako 1KDD - tereny ulic dojazdowych. W § 7 pkt 2 Uchwały ustala się, że w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego granicami terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym są linie rozgraniczające terenów ulic lokalnych 1KDL-12KDL i terenów ulic dojazdowych 1KDD-60KDD. Następnie § 18 Uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej informuje: ustala się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg publicznych z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych, dotyczących dróg publicznych oraz w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych. Wskazywały także na dopełnienie ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunku uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem rokowań o wyrażenia zgody na wykonanie prac, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co potwierdzają dokumenty załączone do wniosku. W oparciu o przedstawioną przez inwestora dokumentację, jak też wynik rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 27 lipca 2020 r., organy doszły do przekonania, że w sprawie spełniony został również warunek uprzedniego przeprowadzenia z właścicielami nieruchomości bezskutecznych negocjacji o jej dobrowolne udostępnienie. Wobec podnoszonego na etapie postępowania odwoławczego zarzutu dotyczącego rokowań przeprowadzonych w sprawie, Wojewoda wyjaśnił, że rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Ustawodawca nie sformalizował także momentu zakończenia rokowań. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie – także w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Wskazał, że pełnomocnik inwestora pismem z 25 maja 2020 r. poinformował, że warunek postawiony w e-mailu z 6 kwietnia 2020 r. jest niemożliwy do spełnienia przez przedsiębiorstwo energetyczne i uznał rokowania za zakończone. Zdaniem organu do jego kompetencji nie należy ocena, czy podczas rokowań zaproponowano właścicielowi nieruchomości takie warunki, które były dla niego korzystne. Jednocześnie podkreślił, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, ponieważ rozbieżności co do warunków udostępnienia nieruchomości mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu. Rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji, jeżeli nie dostrzeże realnych szans na zawarcie porozumienia. Zaznaczył także, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego z uwagi na swój charakter związany budową linii 15 kV. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma ona za zadanie poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także jest niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu i ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych, bowiem sieci elektroenergetyczne służą zapewnieniu dopływu energii elektrycznej do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. i R.K. uznał ją za niezasadną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 1a art. 124, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast ust. 2 art. 124 stanowi, że udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, w myśl przywołanej regulacji jest zatem uwarunkowane spełnieniem dwóch przesłanek: 1) nieruchomość ma być przeznaczona do realizacji określonej inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez nią jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) brak jest zgody właściciela na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją owej inwestycji, co z kolei wymaga udokumentowania prowadzonych przez inwestora rokowań o zgodę na jej wykonanie, które to rokowania okazały się bezskuteczne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem było, że inwestycja (tj. budowa kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV) w związku z którą doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących (tj. położonej w gminie [...] działki nr A, nr B, nr C i nr D) jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym wprost bowiem wskazano, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje zaś swoim zakresem ułożenie podziemnej linii kablowej 15kV na głębokości min. 1,1 m na obszarze, w którym wg postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego rodzaju przedsięwzięcie zostało przewidziane.

Zatem zaplanowane prace polegające na ułożeniu podziemnej linii kablowej SN 15 kV w obrębie działek nr A, nr B, nr C i nr D jako inwestycji celu publicznego, nie budziły wątpliwości Sądu. Szczegółową lokalizację przedmiotowej inwestycji określa załącznik graficzny nr 1, stanowiący integralną część decyzji Starosty. Inwestycja ta, jak już wspomniano, zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonego Uchwałą Nr XXXV/282/2017 Rady Miejskiej w [...] z 22 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Linia energetyczna przeprowadzona ma być bowiem w obszarze przeznaczonym w planie w liniach rozgraniczających teren oznaczony symbolem 1KDD - tereny ulic dojazdowych. W § 7 pkt 2 części tekstowej planu ustalono natomiast, że w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego granicami terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym są linie rozgraniczające terenów ulic lokalnych 1KDL-12KDL i terenów ulic dojazdowych 1KDD-60KDD. W § 18 planu przewidziano natomiast, że w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej informuje: ustala się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg publicznych z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych, dotyczących dróg publicznych oraz w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych. To z kolei oznacza, że spełniona została określona w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanka zgodności z planem zamierzenia inwestycyjnego, na potrzeby którego dokonano ograniczenia prawa własności.

Istotą sporu jest natomiast to, czy przed wszczęciem postępowania administracyjnego przeprowadzono i zakończono (z wynikiem negatywnym) rokowania z właścicielami o dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Skarżący kwestionowali spełnienie tego warunku, bez którego wydanie decyzji ingerującej w przynależną im własność w ogóle było niedopuszczalne. Aczkolwiek w sposób błędny odwoływali się w tym kontekście do art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis – jako regulujący zagadnienie nakładania na właściciela obowiązku czasowego udostępnienia nieruchomości, w celu wykonania na niej czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, tudzież usuwania owych przewodów i urządzeń z gruntów – w tym przypadku nie miał zastosowania.

Negatywny wynik rokowań w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia na niej prac określonych w ust. 1 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako warunek wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (a taką jest zaskarżona decyzja) ustanowiony został ust. 3 art. 124 powołanej ustawy. Dopełnienie zaś owego warunku – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaistnienie sytuacji, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie wspomnianych prac, a ten ich nie zaakceptował, lub też nie odpowiedział na zgłoszoną mu propozycję. Oczywistym jest bowiem, że proces negocjacji nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 298/15, z 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/17).

Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, że ten warunek w sprawie został spełniony. Pismem z 8 listopada 2019 r. pełnomocnik inwestora podjął próbę nawiązania kontaktu z właścicielami przedstawiając im propozycję finansową za udostępnienie nieruchomości, która jednak nie uzyskała akceptacji. W odpowiedzi na nią, pełnomocnik właścicieli (pismem z 27 grudnia 2019 r.) poinformował, że widzą oni możliwość zawarcia porozumienia, mocą którego zostanie ustanowiona na nieruchomości służebność, o ile tytułem wynagrodzenia zostaną im zagwarantowane stałe ceny energii do końca roku 2035. W kolejnym zaproszeniu do rokowań zawartym w piśmie z 24 lutego 2020 r. inwestor poinformował, że wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu wypłacane jest wyłącznie w formie pieniężnej. W tej sytuacji właściciele uznali, że zaproponowane im warunki są dla nich nie do przyjęcia, jako rażąco nieadekwatne zarówno do wartości gruntu jak i stosunków miejscowych. W kolejnym piśmie (z 25 marca 2020 r.) inwestor ponowił zaproszenie do rokowań informując jednocześnie właścicieli, że ułożona instalacja podziemna 15 kV jest bezobsługowa i nie spowoduje ograniczenia możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek prac po jej ułożeniu. Na zaproponowane wówczas warunki właściciele również nie przystali – o czym poinformowali inwestora pismem z 6 kwietnia 2020 r., wskazując przy tym, że są gotowi udostępnić nieruchomość, po zagwarantowaniu cen stałych energii do końca roku 2023 r. i wpłatę na ich rzecz kwoty 15.000 zł za ustanowienie służebności przesyłu. Ta propozycja nie spotkała się z kolei z akceptacją inwestora, o czym poinformował on strony w piśmie z 25 maja 2020 r.

Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skarżących, przed wydaniem decyzji zostały przeprowadzone wymagane art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowania, które jednak nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżących na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora.

Podjęta zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja Starosty Płockiego z 10 września 2020 r., jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego o ograniczeniu sposobu korzystania z położonej w gminie [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr A, nr B, nr C i nr D, pozostają w zgodzie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, w tym art.124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami

W sprawie nie doszło również do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.) dotyczących stanu prawnego nieruchomości, zgodności zaprojektowanej na niej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej charakteru oraz prowadzonych z właścicielami negocjacji. Ocena zaś zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzone z niej konkluzje nie noszą cech dowolności. Nie doszło zatem do naruszeniu przy podejmowaniu skarżonej decyzji art. 80 k.p.a. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zaś treści prawnego i faktycznego jej uzasadnienia przedstawiono w sposób przekonujący argumentację przemawiającą za kierunkiem podjętego rozstrzygnięcia, co czyni chybionym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób również dopatrzyć się w działaniach organu tego rodzaju uchybień, które uzasadniałby twierdzenie, że prowadził on postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bądź dopuszczał się w jego toku naruszenia zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przez co można byłoby mu skutecznie postawić zarzut naruszenia w sposób istotny unormowania z art. 8 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona skarga kasacyjna. Skarżący kasacyjnie A.K. i R.K. zaskarżyli wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, w tym:

1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na okoliczności przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji;

3) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji;

4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

6) naruszenie normy art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ustawy) poprzez wydanie decyzji pomimo braku wykazania przez wnioskodawcę przeprowadzenia rokowań.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy oraz o zasądzenie na rzecz strony wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. Związanie podstawami skargi kasacyjnej, o którym mowa w tym przepisie polega na tym, że wskazanie w niej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W świetle powołanych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało naruszenie prawa procesowego oraz wykazanie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować lub poprawiać. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się do wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych, gdyż jak wspomniano, nie może ich konkretyzować, a jedynie stosownie do konwencji przyjętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej może poddać ocenie prawidłowość wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w granicach zakreślonych uzasadnieniem.

Odnosząc ww. uwagi o charakterze ogólnym do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego wskazane w skardze kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie powiązano zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej z przepisami p.p.s.a., lecz nie wyjaśniono w żaden sposób, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 7 k.p.a., 8 § 1, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również jaki to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Stosownej argumentacji z tym związanej nie przedstawiono ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie obowiązani byli w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania to treść wyroku byłaby inna (por. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., I GSK 54/13). Z kolei, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie winni wskazać, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone (czy błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie dokładnie polegało).

W tej sytuacji i wobec wyżej przedstawionych rozważań na temat prawidłowej konstrukcji i formułowania zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać, że w omawianym zakresie była ona dotknięta wynikającą z naruszenia art. 176 p.p.s.a., wadą formalną, polegającym na braku uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Ta zaś uniemożliwiała merytoryczną ocenę naruszenia ww. norm prawnych w pełnym zakresie. W konsekwencji rzutowała na ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej wywodów, zasadniczo nie powiązanych w żaden sposób z poszczególnymi, wymienionymi w osnowie wniesionego środka zaskarżenia przepisami.

Ograniczenie się w petitum skargi kasacyjnej do przywołania wyłącznie przepisów k.p.a. bez wykazania istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, nie jest wystarczające w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Te istotne niedostatki skargi kasacyjnej sprawiły, że mogła ona zostać rozpoznana wyłącznie po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie jej uzasadnienia (zob. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).

Uwzględnieniu nie podlega zarzut naruszania art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie nie wskazali na czym miałoby polegać prowadzenie postepowania przez organ w sposób nie budzący ich zaufania. Równie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 11 kpa przez brak wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji. Organy administracji, mając na uwadze treść art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazały że jest to inwestycja celu publicznego, wyjaśniły jakie przepisy prawa miejscowego wskazują na zgodność tej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania terenu. Przeprowadziły również postępowanie dotyczące podjętych przez strony rokowań, co szeroko zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Przesłanki podjęcia decyzji i ich wyjaśnienie niewątpliwie wskazują na podstawy wydanej decyzji.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Autor kasacji w tym zakresie zarzuca Sądowi I instancji zaakceptowanie takiego działania organów administracji, które nie zmierzało do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione.

Stawiając powyższe zarzuty autor kasacji zaniechał ich uzasadnienia. Nie wskazał, które z okoliczności faktycznych sprawy nie doczekały się dokładnego wyjaśnienia, a w szczególności w jakim zakresie wadliwie ustalono podstawę faktyczną wyrokowania, które z dowodów zostały wadliwie przeprowadzone bądź w jakim zakresie zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Powyższe uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Podobnie brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie pozwala poznać konkretnych powodów, dla których autor kasacji uznaje ów przepis za naruszony. Rozpoznawana sprawa miała swoje oparcie w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie w/opisanych inwestycji, przy czym sposób docelowego wykorzystania nieruchomości po jego ograniczeniu musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten wyznacza zatem zakres postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lub odmową wydania tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie wystąpił niewyjaśniony zakres stanu faktycznego uniemożliwiający wydanie zaskarżonej decyzji. Organy prawidłowo ustaliły bowiem, że przebieg i rodzaj inwestycji jest zgodny z obowiązującymi na poziomie lokalnym przepisami planistycznymi, a podjęte ze skarżącymi rokowania nie zakończyły się uzyskaniem zgody na przeprowadzenie inwestycji.

Przepisy wprowadzające wymóg przeprowadzenia rokowań nie określają jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2021r. I OSK 4192/18 i przywołane w nim orzecznictwo).

Oznacza to, że inwestor musi jedynie udokumentować sam fakt wszczęcia rokowań oraz brak ich pozytywnego wyniku. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, w szczególności, gdy nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17). Tym samym o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy Inwestorem a Skarżącymi wystąpiły znaczne rozbieżności. Strony różniły się również co do wysokości wynagrodzenia za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jak również charakteru żądanych przez skarżących świadczeń. Niemniej nie budzi wątpliwości, że rokowania zostały przeprowadzone. Brak końcowych uzgodnień między stronami nie świadczy, że rokowania nie miały miejsca.

Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej nie podlega rozpoznaniu z uwagi na to, że nie był on podstawą prawną zaskarżonej do sądu decyzji. W konsekwencji powyższych ustaleń należało uznać, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.