Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 211/21 w sprawie ze skargi E. S. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WI-I.7840.3.215.2020.GM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., II SA/Gd 211/21, oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 30 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz pozwalającej I. S. A Sp. K. z siedzibą w G. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Gdyni dz. nr [...], obręb [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Takiego bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca nie wykazała w szczególności w odwołaniu. Zatem zasadnie, po bezskutecznym wezwaniu do wykazania takiego interesu, Wojewoda umorzył w stosunku do skarżącej postępowanie odwoławcze. Wbrew stanowisku skarżącej Wojewoda nie był obowiązany do samodzielnego badania jej interesu prawnego z tej przyczyny, iż w niniejszej sprawie zasadą jest, iż to wspólnota mieszkaniowa (reprezentowana przez zarząd), której członkiem jest skarżąca, ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.). Spóźniona jest natomiast próba wykazania interesu prawnego skarżącej przedstawiona w skardze. To na etapie postępowania administracyjnego skarżąca winna była wykazać interes prawny, o którym wyżej mowa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 p.b. w tym w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t.Dz.U.2022.1360 ze zm.; dalej k.c.) - oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust 2, 57 ust. 1 i 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2022.1225; dalej r.w.t.) - poprzez ich nie zastosowanie, a ewentualnie błędną wykładnię, która spowodowała, że Sąd zaakceptował wydanie decyzji o umorzeniu postępowania względem skarżącej oraz nie uznał jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla obiektu, który zasłania jej dostęp do światła dziennego i zacienia mieszkanie, którego jest właścicielką, jak również uznanie, że legitymacja Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" do ochrony jej praw jest silniejsza i dalej idąca, niż jej prawo własności;

b) przepisów postępowania w postaci:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na ustalenie przyczyn oddalenia wszystkich zarzutów skarg i motywów wyrażenia poglądów sformułowanych przez Sąd;

- art. 134 p.p.s.a. poprzez jedynie częściowe rozpoznanie zarzutów, choć należało rozpoznać całą sprawę, w tym nie rozpoznanie istoty sprawy, która w szczególności polegała na ustaleniu czy skarżącej przysługiwał interes prawny do udziału w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieorzekanie w oparciu o całość akt, w tym pominięcie dokumentów wskazujących na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla spornego obiektu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg pomimo, że weryfikowana decyzja oraz poprzedzające je postępowania naruszały art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 4 i 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a., w tym w zw. z art. 140 k.c. i art. 7 i 32 Konstytucji RP oraz została wydana pomimo niezbadania przez Wojewodę czy skarżącej przysługiwał interes prawny do udziału w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, choć zasłania ona skarżącej dostęp do światła dziennego i zacienia mieszkanie, którego jest właścicielką z uwagi na to, iż skarżąca nie odpowiedziała na pismo Wojewody, a legitymacja Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" do ochrony jej praw ma być silniejsza i dalej idąca, niż jej prawo własności;

- art. 145 § 1 pkt 2 (ew. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, choć oceniana decyzja posiada kwalifikowane wady prawne, które powinny być podstawą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania I. S. A Sp. K. z siedzibą w G. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zaznaczyć na wstępie wypada, że Sąd administracyjny nie rozpoznaje za organ merytorycznie sprawy, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przez organ. Zgodzić się zatem należy z WSA, że spóźniona jest próba wykazania interesu prawnego skarżącej przedstawiona w skardze. To na etapie postępowania administracyjnego skarżąca winna była wykazać swój interes prawny, niezależny od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej. Skoro tego wówczas nie uczyniła, to tym samym brak jest uzasadnionych podstaw do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową – co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t.Dz.U.2021.1048). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. np. wyroki NSA z 1 grudnia 2022 r., II OSK 3653/19, LEX nr 3506168; z 7 września 2023 r., II OSK 3007/20, LEX nr 3766485). W realiach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie powinna była wykazać w toku postępowania administracyjnego, że posiada indywidualny, własny interes prawny, niezależny od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej. Skoro jednak – pomimo stosownego wezwania przez Wojewodę – nie uczyniła tego w postępowaniu administracyjnym, wskutek czego doszło do wydania zaskarżonej decyzji, nie można tej decyzji przypisać naruszenia prawa. To podmiot ubiegający się o przyznanie przymiotu strony powinien wykazać, że przymiot taki mu przysługuje. Nie można bowiem oczekiwać, że organ sam będzie z urzędu czynił ustalenia w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy nietrafne są wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 140 k.c. oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust 2, 57 ust. 1 i 60 ust. 1 r.w.t. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg, pomimo że weryfikowana decyzja oraz poprzedzające je postępowania naruszały art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 4 i 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a., w tym w zw. z art. 140 k.c. i art. 7 i 32 Konstytucji RP, to podkreślić należy, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie decyzji o umorzeniu postępowania względem skarżącej kasacyjnie nie z uwagi na uznanie, iż nie ma ona interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla obiektu, który – jak podała w skardze kasacyjnej – zasłania jej dostęp do światła dziennego i zacienia mieszkanie, którego jest właścicielką, jak również nie ze względu na uznanie, że legitymacja Wspólnoty Mieszkaniowej do ochrony jej praw jest silniejsza i dalej idąca, niż jej prawo własności, ale z uwagi na brak wykazania przez nią w postępowaniu administracyjnym – pomimo stosownego wezwania przez Wojewodę – że posiada ona indywidualny, własny interes prawny, niezależny od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej. Jak już wyżej zaznaczono, Sąd administracyjny nie rozpoznaje za organ merytorycznie sprawy, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przez organ. Jeżeli zatem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności strona nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, to wykazywanie ich przed Sądem jest spóźnione i nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny nie bada słuszności spóźnionej argumentacji, bo nie może wchodzić w kompetencje organu. Organ zaś nie może zastępować strony w wykazywaniu tego, co do niej należy.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów i argumentów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08).

Chybiony był także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji (§ 1). Sąd nie wydał też orzeczenia na niekorzyść skarżącej (§ 2).

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. Jeżeli natomiast chodzi o dokumenty wskazujące na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla spornego obiektu, to nie zostały one przez WSA pominięte, ale nie podlegały uwzględnieniu jako spóźnione. Skarżąca powinna była przedłożyć je Wojewodzie – na jego wezwanie. Wówczas podlegałyby one rozważeniu i ocenie zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez WSA. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewała się strona skarżąca (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ew. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi, choć oceniana decyzja posiada kwalifikowane wady prawne, które powinny być podstawą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego", zauważyć wypada, że w zarzucie tym nie podano jakie konkretnie wady prawne – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zaskarżona decyzja ma posiadać. Skarżąca kasacyjna powinna wyraźnie je wskazać w podnoszonym zarzucie. Ponadto powyższe unormowania, to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy, w sytuacji gdy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), bądź uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b). Naruszenie tych unormowań jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem przepisy te nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Tak sformułowany zarzut nie pozwala na ocenę jego ewentualnej zasadności.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.