Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 722/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 722/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 18 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do działki nr ew. [...] obr. [...] (pkt I.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 17 marca 2010 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy podejmowaniu ww. uchwały i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej; 2) art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez niedostateczne uwzględnienie przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości polegające na wyłączeniu znacznej części wskazanej działki z zabudowy i tym samym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji skarżącej wobec właścicieli działek położonych w bliskiej odległości, o podobnych uwarunkowaniach i objętych tym samym planem; 4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) przez wprowadzenie zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków pomimo że w ww. przepisach brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej. Wskazano, że działka nr ew. [...] obr. [...] jest w znacznej części zlokalizowana w terenie wyznaczonym w § 39 ust. 1 zaskarżonej uchwały - jako teren rolniczy z przeznaczeniem pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady o symbolu R.13. Tylko niewielka część działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o symbolu MNU.9. Zdaniem skarżącej nie było podstaw do pozbawienia jej prawa zabudowy większości wskazanej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że WSA w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1008/10 dokonał już prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności ustaleń planu miejscowego w stosunku do terenu działki ewidencyjnej nr ew. [...] obręb [...].

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 grudnia 2024 r. sąd wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części. W pierwszej kolejności podano, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Dalej wyjaśniono, że prawomocny wyrok z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1008/10 (skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1131/11) nie dotyczył działki nr [...]. Następnie stwierdzono, że procedura zmierzająca do uchwalenia planu była prawidłowa.

W szczególności podniesiono, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236 poz. 2008 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Tymczasem w § 18 ust. 1 pkt 2 skarżonego planu zawarto zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Mając na uwadze powyższe sąd pierwszej instancji w pkt I. sentencji wyroku stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...], ponieważ jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g..

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt II. sentencji wyroku stwierdzono, że nie mogą ostać się zarzuty skargi dotyczące nadużycia władztwa planistycznego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt III. sentencji wyroku wskazano, że na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając go w zakresie pkt I. i III., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

II. prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a, 3 i 7 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że wprowadzony w § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków w sposób istotny narusza prawo, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawnych doprowadziłaby sąd do uznania, że wobec istnienia realnej i faktycznej możliwości podłączenia ww. nieruchomości strony skarżącej do sieci kanalizacyjnej, wprowadzony w uchwale zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego polegającego na oddaleniu w całości skargi; ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p w brzemieniu na dzień orzekania, istotne naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten obowiązuje w w/w treści od 18 listopada 2015 r. Tymczasem kontrolowany plan został uchwalony 17 marca 2010 r., kiedy wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jego nieważności było zdiagnozowanie naruszenia zasad sporządzania planu, bez kwalifikacji tego naruszenia. Jednocześnie należy przypomnieć, ze pod pojęciem zasad sporządzania planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej - tak np. NSA w wyrokach z: 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, 16 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2277/17.

Adekwatnym zatem przepisem, który mógł zostać naruszony przez podjęcie uchwały był art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bez wymogu istotnego naruszenia zasad jego uchwalenia. Tym samym zarówno zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak i rozwinięcie zarzutów skargi kasacyjnej eksponujące okoliczność, że jedynie istotność naruszenia zasad powoduje nieważność planu w całości albo w części, nie mógł przynieść założonego przez stronę rezultatu. Trafnie bowiem przyjęto, że naruszenie przepisów prawa materialnego ustalającego zasady utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy uzasadniało zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obr. [...].

Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się

zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Kierując się powyższym nakazem ustalono m. in. zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych. (§ 18 planu). Kluczem sporu jest natomiast, czy zgodnie z przepisami odrębnymi wprowadzony został ów kwestionowany zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Obowiązek bowiem rozbudowy czy budowy systemów infrastruktury technicznej nie może naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji władztwo planistyczne gminy doznaje ograniczenia wynikającego bezpośrednio w przepisu odrębnego tj. nie znajdującego się w u.p.z.p.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści w/w przepisu wynika, że w pierwszej kolejności przewiduje on obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zasada), a po drugie – gdy tejże sieci nie ma lub jest ona ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków (wyjątek). Tymczasem plan przewiduje, że do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się odprowadzanie nieczystości ciekłych do szczelnych zbiorników wybieralnych (szamb), a jednocześnie zakazuje budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Ogranicza zatem bezspornie uprawnienia właścicieli nieruchomości, w szczególności w sytuacji, gdy dany teren nie ma możliwości podłączenia się do takiej kanalizacji. Oczywiście art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nakłada jedynie obowiązek zapewnienia czystości i porządku, nie przesądzając w jaki konkretnie sposób ma to się odbywać, dając jednak priorytet sieci kanalizacyjnej. Właściciel ma obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Zdaniem NSA przepis planu zakazujący przydomowych oczyszczalni nie został prawidłowy zastosowany w świetle normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Nie zostało bowiem wyjaśnione zróżnicowanie w planie między zbiornikiem bezodpływowym, a przydomową oczyszczalnią ścieków. Plan zezwala na realizację szamb, zakazuje natomiast przydomowych oczyszczalni ścieków. Przepis powszechnie obowiązujący natomiast stawia równorzędnie te dwa sposoby zagospodarowania ścieków sanitarnych, pozostawiając wybór właścicielowi nieruchomości. Warunkiem jest jednak to, że nie występuje sieć kanalizacyjna i możliwość podłączenia do niej i tą drogą odprowadzanie ścieków bytowych. Skoro plan dopuścił szamba, w tym na działce spółki, to przyjął, że nieczystości ciekłe nie mogą być odprowadzane zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przy pomocy sieci kanalizacyjnej i nie zmienia tego akcentowana w skardze kasacyjnej odległość 40 m od linii kanalizacyjnej. Inne rozumowanie godziłoby w verba legis tj. nakaz statuowany w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przyjęcie możliwości przyłączenia do kanalizacji uniemożliwiłoby lokalizację zarówno szamb, jak i przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ta niekonsekwencja prawodawcy w stosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. słusznie skutkowała stwierdzeniem nieważności § 18 ust. 1 pkt 2 planu. Nie wynika natomiast ze stanowiska Gminy, że z powodu szczególnych uwarunkowań terenu nie jest możliwe lokalizowanie oczyszczalni ścieków i jedynym alternatywnym sposobem w stosunku do nieistniejącej sieci kanalizacji może być zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych.

Jednocześnie nadmienić ponownie trzeba, że właściwym verba legis jest stan prawny z daty podjęcia uchwały. Tym samym powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1a oraz ust. 3 u.p.z.p. jako nieobowiązujące w dacie uchwały nie mogły stanowić normatywnego narzędzia do kwestionowania zaskarżonego wyroku. Pozostałe przepisy u.p.z.p. nie odnoszące się do spornego zagadnienia, natury ogólnej, także nie mogły odnieść skutku wobec stwierdzonego naruszenia zasad tworzenia planu.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. NSA orzekał na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.