Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y. B. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku Y. B. z dnia 12 stycznia 2022 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej Y. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

12 stycznia 2022 r. obywatelka Ukrainy Y.B. wystąpiła do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

8 sierpnia 2022 r. Y.B. wniosła do organu ponaglenie w związku z brakiem załatwienia jej wniosku.

16 września 2022 r. Y.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o:

1. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i dlatego należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W ocenie skarżącej sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa i konieczność przyznania stronie sumy pieniężnej. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 12 stycznia 2022 r. Y.B. złożyła do Wojewody Łódzkiego, za pośrednictwem pełnomocnika wniosek na pobyt czasowy i pracę, przy użyciu platformy EPUAP. 18 stycznia 2022 r. powyższy wniosek wpłynął drogą pocztową. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. Do wniosku na pobyt czasowy dołączyła uwierzytelnione kserokopie: pełnomocnictwa wraz ze stosowną opłatą, dokument podróży wnioskodawczyni, umowy o pracę oraz umowy najmu lokalu mieszkalnego.

7 lutego 2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni uzupełnił akta sprawy o poświadczone za zgodność z oryginałem: informację starosty, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, ZUS P ZUA, ZUS P RCA, umowę najmu lokalu mieszkalnego oraz potwierdzenie opłaty skarbowej 440 zł za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z opłatą 50 zł za wydanie karty pobytu.

21 kwietnia 2022 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.

20 czerwca 2022 r. do organu wpłynęła prośbę o przyspieszenie wezwania do osobistego stawiennictwa.

8 sierpnia 2022 r. strona wniosła ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy

w terminie.

16 września 2022 r., Y.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie jej wniosku na pobyt czasowy.

Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, to jest: braku fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 779), braku załącznika nr 1 do przedmiotowego wniosku, braku wzoru podpisu cudzoziemki oraz braku podpisu pod wnioskiem, 15 września 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę do uzupełnienia tych braków formalnych wniosku, wyznaczając jej termin na dzień 16 listopada 2022 r.

Organ wskazał, iż w momencie złożenia przez cudzoziemkę wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 21505 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie powyższego terminu na uzupełnienie braków wniosku. Wojewoda dodał, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącej, lecz z ilości procedowanych spraw.

Organ podniósł nadto, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 r. poz. 583), który stanowi, że "W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności należy zwrócić uwagę na 100c ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się".

Wojewoda Łódzki stanął na stanowisku, że ocena " szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie. Organ wskazał, że w sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj.: nieprzedłożenia zdjęć wizerunku twarzy, załącznika nr 1 oraz złożenie niewypełnionego w pełni formularza wniosku. Wojewoda wskazał nadto, że organ 15 września 2022 r. wyznaczył stronie termin do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku.

W ocenie Wojewody Łódzkiego roszczenia pieniężne cudzoziemki są bezzasadne. Strona nie wykazała, aby poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Cudzoziemka legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożyła wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jej pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto strona uzyskała oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, na podstawie którego mogła legalnie świadczyć pracę na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego. Ponaglenie, które skierowane zostało do właściwego organu, wniosła 8 sierpnia 2022 r., zaś skargę 16 września 2022 r.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, LEX nr 1153834; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, LEX nr 2097662; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a

Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (np. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność Wojewody Łódzkiego w rozpatrzeniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując kontroli zarzucanej przez skarżąca bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 3). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.).

Stosownie zaś do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo w wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat jego terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do bezczynności lub przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawnych instrumentów do jej zwalczania. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 12 stycznia 2022 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do organu) należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem strony z 12 stycznia 2022 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 17 grudnia 2021 r. 21 kwietnia 2022 roku jej wniosek został zarejestrowany w systemie POBYT. W dniu 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł, ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu 16 września 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie rozpoznania wniosku z 12 stycznia 2022 r. Dopiero po wpłynięciu ponaglenia oraz po wniesieniu przez stronę skargi do tutejszego sądu organ administracji pismem z 15 września 2022 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku, wyznaczając jej termin na 16 listopada 2022 r. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd, wniosek cudzoziemki nie został rozpoznany.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie przewidzianych w przepisach k.p.a. terminów do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

Sąd dostrzega, iż złożony przez skarżącą wniosek był niekompletny nie zmienia to jednak faktu, iż skoro organ dokonał rejestracji tego wniosku, to niewątpliwie dostrzegł uchybienia i wezwanie do ich usunięcia powinno nastąpić niezwłocznie, a więc w takim terminie, aby możliwe było zakończenie postępowania i wydanie decyzji w rozsądnym terminie.

W ocenie sądu, Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreślić trzeba, że z akt sprawy wynika, iż organ administracji od wpływu wniosku strony - 12 stycznia 2022 r., do dnia wniesienia skargi do sądu: 16 września 2022 r., czyli przez ponad pół roku, nie rozpoczął w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego, w tym nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku, skoro zawierał on braki. Do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, organ nie wydał aktu kończącego postępowanie. Zatem w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach k.p.a. Nadto, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie, nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie zawiadamia o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej należało uznać za w pełni uzasadniony.

Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem sądu, w sprawie nie znajdował zastosowania przywoływany przez organ art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt czasowy albo pobyt stały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z jej art. 1 ust. 1 i 2 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy i ich małżonków, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż skarżąca - będąca co prawda obywatelką Ukrainy - przybyła do Polski oraz złożyła wniosek o pobyt przed 24 lutego 2022 r.

Ustalenie, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącej zobowiązuje sąd do oceny charakteru tego naruszenia prawa przez organ. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji (ponad 21 tysięcy w momencie złożenia wniosku przez skarżącą) są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu nie wynika ze złej woli, czy arogancji wobec skarżącej. Uwzględniając niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz warunki pandemiczne COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organu - okres opieszałości nie jest rażąco nadmierny. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd stwierdza, że w realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność, a nadto jej pobyt w Polsce przez cały okres postępowania był legalny.

W tej sytuacji oraz wobec stwierdzenia, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w części dotyczącej żądania nałożenia grzywny na organ i przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

k.ż.