Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 573/15 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ulicy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 573/15 oddalił skargę M. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ulicy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanej przez Gminę S. - na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] - przebudowy ulicy S. w S.

Organ I instancji wskazał, że na skutek interwencji M. D. (pismo z dnia [...] lipca 2011 r.) zawierającej prośbę o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy ul. S.j w S. przeprowadzono w dniu [...] sierpnia 2011 r. kontrolę w terenie i ustalono, że inwestor (Gmina S.) dokonała w Starostwie Powiatowym w S. w dniu [...] maja 2011 r. skutecznego zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie drogi gminnej m.in. ulicy S.. Remont miał polegać na wykonaniu nawierzchni bitumicznej wraz z robotami towarzyszącymi i - jak ustalono w trakcie kontroli - był wykonywany zgodnie ze zgłoszeniem. O ustaleniach poinformowano M. D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Po ponownej pisemnej interwencji M. D., zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego odnośnie robót budowlanych dotyczących ulicy S., ponownie przeprowadzono kontrolę (w dniu [...] marca 2012 r.) stwierdzając zakończenie robót. O ustaleniu tym interweniujący został poinformowany pisemnie, jednakże nie zgodził się ze stanowiskiem organu i złożył skargę na bezczynność PINB w S., która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 70/13 została uwzględniona. Sąd zobowiązał wówczas organ do załatwienia wniosków M. D. przez wydanie aktu administracyjnego. Skutkiem wyroku było wydanie przez PINB w S. postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania robót budowlanych, utrzymanego w mocy przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku. Postanowienia zostały jednak uchylone wyrokiem Sądu z dnia 23 października 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 644/14. W wyniku tego wyroku organ I instancji decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił nakazania wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych związanych z remontem ulicy S. w S., wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. Decyzja ta została uchylona przez PWINB w Białymstoku w dniu [...] lutego 2015 r., który wskazał na konieczność oceny zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem oraz oceny ich wpływu na bezpieczeństwo użytkowania. Sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po wydanej wskazanej powyżej decyzji kasacyjnej, organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] marca 2015 r. (bez udziału zainteresowanych stron, zdaniem organu, prawidłowo powiadomionych), podczas których stwierdził, że wykonane roboty były zgodne z dokonanym zgłoszeniem i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też dla ruchu pieszego i ulicznego. Następnie zobowiązano inwestora (Gminę S.) do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, w której zostanie oceniona ich zgodność z przepisami dotyczącymi przebiegu pasa drogowego oraz zgodność z przebiegiem tego pasa. Przedłożono do akt inwentaryzację powykonawczą robót budowlanych potwierdzającą ich zakończenie w listopadzie 2011 r. Wynika z niej, zdaniem organu, że obiekty budowlane zostały zainwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

w dniu [...] listopada 2011 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]. Zakończenie robót zostało również potwierdzone protokolarnie w dniu [...] marca 2012 r. Dalej organ I instancji wskazał, że M. D. złożył do akt postępowania decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję organu I instancji oraz orzeczono merytorycznie o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę S. prawa własności nieruchomości (działka nr [...]) położonej w S., zajętej pod drogę publiczną ulicę S., która to działka stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność K. K., M. K. i E. P.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji wskazał, że przebudowa ulicy S. została zakończona w sytuacji, gdy sporna działka nr [...] była własnością Gminy S. i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod pas drogowy. Dodatkowo ustalono (w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2015 r.), że roboty budowlane nie stwarzają żadnego zagrożenia i wykonano je zgodnie ze sztuką budowlaną. Z przedłożonej inwentaryzacji powykonawczej wynika też, zdaniem organu, że roboty wykonano zgodnie z ustalonym w przepisach prawa miejscowego przebiegiem pasa drogowego. Końcowo organ I instancji wskazał, że sporna kwestia własności działki wchodzącej w skład pasa drogowego i wszelkie kwestie odszkodowawcze z nią związane powstałe na skutek decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. należy rozstrzygać na drodze cywilnoprawnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom prawa, bowiem opisuje dotychczasowy przebieg sprawy bez dostrzeżenia elementów merytorycznych tj. tego, że zmieniono ewidencyjne granice pasa drogowego na wysokości jego działki. Zauważył, że organ przyznał, iż doszło do samowoli, nie wyprowadził jednak z tego faktu należytych wniosków. Nie uzasadniono również przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem odwołującego się, dowolnie organ I instancji używa również terminów "przebudowa" i "remont" drogi, podczas gdy zakres zgłoszenia inwestora był jednoznaczny. Wskazał, że Gmina S. nigdy nie była właścicielem działki nr [...], a dopuszczając się samowoli budowlanej powinna ponieść tego konsekwencje. W jego ocenie, wykonane roboty były "budową" w rozumieniu prawa budowlanego, na której przeprowadzenie należało uzyskać zgodę właściciela terenu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] PWINB

w Białymstoku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, zaś w rozważaniach merytorycznych wskazał, że wykonane roboty budowlane błędnie, w jego ocenie, inwestor zakwalifikował w zgłoszeniu budowlanym jako remont. Tymczasem była to przebudowa, na którą również konieczne jest zgłoszenie budowlane, tego zaś dokonano skutecznie w dniu [...] maja 2011 r. Nadto z protokołów kontroli, oględzin

i map wynika, że wykonane roboty odpowiadały zakresowi zgłoszenia i nie została na jego podstawie wykonana budowa czy rozbudowa. Nie była to zatem samowola budowlana, a w związku z tym, że zgłaszane roboty nie powodują również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz ruchu pieszego lub ulicznego - nie było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w ich wykonanie. Stąd też postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. PWINB w Białymstoku wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach dotyczących kwestii własności działek i prawidłowości oświadczeń o prawie do dysponowania gruntami.

Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożył M. D. Zarzucił, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie z uwagi na brak przedmiotu sprawy jest niezrozumiałe, zwłaszcza że roboty budowlane przy ulicy S. w S. zostały wykonane. Nadto ulica ta przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającej Gminie nabycia z mocy prawa spornej działki nr [...] nie była obiektem budowlanym, a zatem jej budowa nazwana przez inwestora remontem jest samowolą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. sprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, że zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń w jakim pasie drogowym leżała droga przed zgłoszeniem zamiaru jej przebudowy oraz niedokonanie ustaleń czy stan drogi przed zgłoszeniem jej "remontu" kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym, co miało istotny wpływ na ustalenie czy zamierzone roboty budowlane wymagają zgłoszenia czy pozwolenia na budowę;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające (zbyt ogólne) wyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że zgłoszenie z dnia 30 maja 2011 r. było wystarczające dla budowy drogi, pomimo że jest to okoliczność kwestionowana przez skarżącego;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń (co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) przez osoby nie mające do tego uprawnień (brak sięgnięcia do dowodu z geodety);

- art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego w jego istotnej części tj. nie ustalił jakie prace

w rzeczywistości zostały wykonane na podstawie zgłoszenia - a w związku z tym czy procedura zgłoszenia była zasadna - co mogło być dokonane tylko w oparciu

o dokumentację drogi w jej kształcie sprzed zgłoszenia, a taka dokumentacja nie znajduje się w aktach sprawy;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 ust 7a p.b. oraz art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że dla przypisania robotom budowlanym charakteru przebudowy drogi nie jest istotne zbadanie stanu obiektu sprzed rozpoczęcia przebudowy, a w szczególności czy przebudowa drogi wpłynie na zmianę granic istniejącego pasa drogowego;

- art. 51 w związku z art. 50 p.b. - poprzez ich niezastosowanie pomimo wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie zarzutów akcentuje brak wyjaśnienia przez organy stanu drogi sprzed zgłoszenia i po wykonaniu na jego podstawie robót budowlanych oraz to, że organy pominęły okoliczności istotne w procedurze udzielenia zgody na wykonywanie prac budowlanych wynikające w szczególności z art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 18 ustawy Prawo o drogach publicznych. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy nie miały podstaw do twierdzenia, że procedura zgłoszenia była wystarczająca. Wskazane w protokołach porównania stanu dróg zostały dokonane po sierpniu 2011 r. tj. porównywały ewentualnie stan etapów budowy rozpoczętej już po zgłoszeniu. Ustalenia dokonywane przez organy nie odnoszą się również do okoliczności, czy wskazany w zgłoszeniu zakres robót budowlanych jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił nieodniesienie się przez organy administracji do zarzutów strony odnośnie przekroczenia granic ewidencyjnych drogi pierwotnej, jak

i brak oceny jej charakteru jako obiektu budowlanego, co jest istotą sprawy. Zarzucono organom administracji brak wystarczającej wiedzy właściwej dla geodetów, stąd - jak stwierdzono - ustalenia zawarte w protokołach z dnia [...] marca 2015 r., z dnia [...] marca 2012 r., z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie odnoszą się

w jakikolwiek sposób do kwestii zgodności granic ewidencyjnych drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko stwierdzają, że roboty budowlane zostały zakończone. Także wskazano, że w sytuacji, gdy istnieje spór co do konieczności zastosowania postępowania naprawczego z art. 50 - 51 p.b., nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Sprecyzowano, że

w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Tej okoliczności w postępowaniu także nie ustalono (brak jest w materiale dowodowym jakiejkolwiek dokumentacji drogi sprzed zgłoszenia).

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił wskazując

w uzasadnieniu, że przedmiotem sporu jest legalność umorzenia postępowania naprawczego dotyczącego: zdaniem organu - przebudowy drogi, na którą to przebudowę dokonano skutecznego zgłoszenia w dniu [...] maja 2011 r., zdaniem skarżącego - prawdopodobnie budowy drogi, bowiem nie ustalono jaki był stan budowlany (faktyczny) w terenie przed wykonaniem robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. Sąd zaznaczył też, że sporne zgłoszenie zawiera sformułowanie o "zgłaszaniu remontu drogi", a nie jej "przebudowy", jak ostatecznie (trafnie) przyjęły organy orzekające w sprawie.

Sąd wskazał, że w sprawie procedowania przez organy nadzoru budowlanego odnośnie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. o "wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na ul. S. w S." wypowiadał się kilkakrotnie Sąd (sprawy sygn. akt II SA/Bk 810/12, II SAB/Bk 70/13, II SA/Bk 644/14) i wskazaną

w tych wyrokach oceną prawną i zaleceniami co do dalszego prowadzenia postępowania jest związany skład obecnie orzekający, podobnie jak były nią związane organy ponownie rozpoznające sprawę po wydaniu tych wyroków (art. 153 p.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że w szczególności istotne były wypowiedzi

w następujących sprawach:

- sygn. akt II SAB/Bk 70/13, w której Sąd zarzucił organowi brak merytorycznej wypowiedzi odnośnie kwestii poruszanych we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r.

- sygn. akt II SA/Bk 644/14, w której Sąd wskazał, że stwierdzenie przesłanek wykluczających merytoryczne prowadzenie postępowania powinno prowadzić do jego umorzenia, a nie wydawania decyzji odmownej oraz, że postępowanie naprawcze nie staje się bezprzedmiotowe tylko i wyłącznie przez fakt zakończenia robót budowlanych, na które inwestor dokonał zgłoszenia. Sąd podkreślił, że mając na uwadze powyższe oceny prawne zawarte w powyższych wyrokach oraz uwzględniając czynności podjęte przez organy nadzoru budowlanego w toku całego postępowania administracyjnego (prowadzonego ostatecznie jako postępowanie naprawcze w sprawie legalności zrealizowania zgłoszenia przebudowy drogi) stwierdzić należy, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zgodne

z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wskazał, że trafnie organ prowadził postępowanie w tzw. trybie naprawczym uregulowanym w art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako "p.b". Wskazany tryb dotyczy także sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego, do którego właściwy organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. (np. wyroki z dnia 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14). Skarżący już we wniosku z dnia 31 lipca 2011 r. oraz w kolejnych pismach składanych w sprawie podnosił fakt wymagającego pozwolenia na budowę "wybudowania" ulicy S., a nie jedynie jej "przebudowania" czy "wyremontowania", co zrealizowano na podstawie zgłoszenia budowlanego. Nadto na tryb postępowania naprawczego wskazał Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Bk 644/14 w uzasadnieniu wyroku.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także dokonanie przez organ oceny robót z punktu widzenia spełniania warunków bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.). Zgodna

z prawem jest również kwalifikacja wykonanych robót - jako przebudowy drogi. Co prawda pierwotnie organy nadzoru budowlanego określały wykonane roboty jako remont tj. identycznie jak wskazano w zgłoszeniu, jednakże - w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie remontem czy - jak twierdzi skarżący - budową. Sąd wyjaśnił, że zgodnie art. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623

z późn. zm., tj. według brzmienia przepisu z daty wykonywania robót budowlanych, bowiem ten stan prawny ma znaczenie dla kwalifikacji robót):

- pkt 6 - budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu,

a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego;

- pkt 7a - przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji;

w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów

w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego;

- pkt 8 - remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 17, 18 i 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej jako u.d.p., budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa; przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, zaś remontem drogi jest wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zdaniem Sądu z powyższych regulacji wynika, że budowa drogi polega na wykonywaniu robót budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było. Przebudowa drogi oznacza zaś wykonywanie robót budowlanych prowadzących do takiej zmiany (zazwyczaj podwyższenia) charakterystycznych parametrów technicznych lub użytkowych drogi, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego. Remont zaś polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Budowa drogi powinna oznaczać co najmniej powstanie powierzchni służącej celom komunikacyjnym (wyrok z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Ke 64/13,). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego trafnie ustaliły, że doszło do przebudowy drogi - ulicy S.

Przede wszystkim uznał, że zanim Gmina dokonała w dniu [...] maja 2011 r. zgłoszenia remontu (faktycznie przebudowy), ulica S. (połączenie drogowe posiadające taką nazwę) już istniała, o czym świadczą:

- treść miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIII/43/86 Rady Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 29 stycznia 1986 r.),

w którego części tekstowej i graficznej ulica S. została oznaczona jako ulica [...], mająca posiadać w liniach rozgraniczających szerokość 12 m, w liniach zabudowy szerokość 22 m, przy ustalonej szerokości jezdni 6 m oraz obustronnie położonych chodnikach (k. 33, 36 akt adm.);

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 czerwca 2000 r. nr XXII/163/2000

w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w której załączniku nr 1 pod pozycją 86 zaliczono ulicę S. do dróg gminnych (k. 58 akt administracyjnych), zaś w uzasadnieniu tej uchwały do załącznika nr 1 wskazano, że "wymienione drogi (ulice) spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Zgodnie z w/w rozporządzeniem drogi gminne zaliczone do klasy L i D muszą posiadać w liniach rozgraniczających szerokość drogi odpowiednio min. 12

i 10 m" (k. 55 akt adm.);

- projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza S. o zatwierdzeniu podziału z dnia [...] września 2000 r., z którego wyraźnie wynika, że ulica S. jest ciągiem komunikacyjnym (połączeniem drogowym), a jedynie wskutek podziału ma nastąpić wydzielenie fragmentów działki nr [...] celem włączenia ich do tej drogi (k. 63 akt adm.);

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce nr LII/319/06 z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S., w której części graficznej ulica S. została oznaczona jako droga gminna o kategorii 1KDD (k. 65, 66 akt adm.).

Sąd zauważył, że powyższe dokumenty pochodzą z lat wcześniejszych niż dokonane w 2011 r. zgłoszenie, zatem mogą stanowić wystarczające potwierdzenie istnienia od wielu lat połączenia drogowego w przebiegu ulicy S. Spośród wyżej wymienionych dokumentów na szczególną uwagę zasługuje zwłaszcza uzasadnienie uchwały z dnia 15 czerwca 2000 r. (we fragmencie dotyczącym załącznika nr 1), w którym expressis verbis wskazano, że drogi zaliczone tą uchwałą do dróg gminnych (zatem także ulica S.) spełniają warunki techniczne stawiane drogom w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nadto zdjęcie wykonane podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2011 r. wskazuje na istniejące połączenie drogowe w ciągu ulicy S., bowiem widoczna jest na zdjęciu wyraźna linia zabudowy świadcząca o istniejącym trwałym i posiadającym określoną szerokość połączeniu (ciągu komunikacyjnym) zapewniającym dojazd do zabudowy. Sąd wskazał, że w sprawie dowiedziono, że istniało połączenie drogowe stanowiące już od 1986 r. ulicę S., a nadto było to połączenie spełniające w 2000 r. kryteria drogi według warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (czyli była to droga jako obiekt budowlany), to bezpodstawne są zarzuty skargi oraz pisma precyzującego ją z dnia [...] listopada 2015 r. wskazujące na wybudowanie drogi w ciągu ulicy S. dopiero na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. Trafność ostatecznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako "przebudowy drogi" a nie jej "remontu" wynika natomiast z treści zgłoszenia budowlanego oraz z ustaleń przeprowadzanych

w trakcie poszczególnych kontroli. W zgłoszeniu wyraźnie wskazano, że roboty mają polegać na "wykonaniu nawierzchni bitumicznej wraz z robotami towarzyszącymi".

Z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że roboty były wykonywane zgodnie ze zgłoszeniem (k. 17 akt adm.), przy czym podkreślić należy, że kontrola ta odbyła się w trakcie tych robót. Natomiast z dokumentacji fotograficznej wówczas sporządzonej oraz sporządzonej w czasie kontroli z dnia [...] marca 2015 r. i oględzin w dniu [...] marca 2015 r. (k. 16, 75, 178 akt adm.) wynika, że istotnie doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej wcześniej drogi (położenie nawierzchni bitumicznej, wykonanie krawężników, chodników), co odpowiada definicji przebudowy drogi tak z art. 3 pkt 7a p.b., jak i z art. 4 pkt 8 u.d.p. Odnośnie kwalifikacji wykonanych robót Sąd wskazał, że w sprawie nie mogło być mowy o "remoncie" drogi, bowiem niewątpliwie doszło nie do odtworzenia stanu pierwotnego, ale do istotnego podwyższenia charakterystycznych parametrów technicznych i użytkowych drogi. Wykonano zatem przebudowę, która mogła zostać zrealizowana na podstawie zgłoszenia budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dniu dokonywania zgłoszenia budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 2

w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b.; na marginesie Sąd dodał, że identyczny stan prawny w zakresie możliwości wykonania przebudowy drogi na podstawie zgłoszenia obowiązuje również obecnie). Z definicji "przebudowy drogi" wynika także, że przebudowa następuje m.in. wówczas, gdy brak jest zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem Sądu, a wbrew twierdzeniom skarżącego, kwalifikując wykonane roboty budowlane jako przebudowę ulicy S. organy nadzoru budowlanego zwróciły uwagę również i na ten element właściwie oceniając, że został dochowany. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz

z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. (§ 31 ust. 2 pkt 12) ulica S. jest drogą gminną oznaczoną jako 1KDD, dla której przewidziano szerokość pasa drogowego jako 10 m (k. 67 akt adm.). Z kolei podczas kontroli w dniu [...] marca 2015 r. ustalono, że roboty budowlane zostały wykonane "zgodnie z pasem drogowym", zaś maksymalna szerokość zajmowana pod pas drogowy po jej przebudowie nie przekracza 10 m (k. 160 i 160 verte akt adm. oraz vide mapa poinwentaryzacyjna, k. 193 akt adm.). Co więcej, z akt wynika, że dwukrotnie przystępowano do podziału poprzedniej działki nr [...] w 2000 r. na działki nr [...] i [...] (podział nie doszedł do skutku) oraz

w 2013 r. na działki nr [...] i [...] (decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...]). W aktach administracyjnych znajdują się mapy obrazujące obydwa podziały, na których widoczny jest wydzielany za każdym razem

z przeznaczeniem pod drogę (ulicę S.) fragment działki nr [...] (k. 63-64, 153 akt adm.). Zwłaszcza porównanie projektu podziału z 2000 r. oraz danych z mapy poinwentaryzacyjnej (k. 193 akt adm.) wskazuje, że nie może być mowy o tym, iż

w czasie robót wykonanych w 2011 r. zrealizowano drogę w innych granicach ewidencyjnych niż przebiegał pas drogowy ulicy S. Natomiast okoliczność, że pas drogowy sięgał, jak twierdzi skarżący, poza granice jego własności "zagarniając" tę własność, nie oznacza jeszcze, że granice pasa drogowego przy przebudowie drogi w 2011 r. zostały przekroczone.

Zdaniem Sądu, nie mogło odnieść skutku kwestionowanie przez skarżącego

w toku postępowania administracyjnego tytułu prawnego Gminy S. do fragmentu działki nr [...] oznaczonego jako nr [...]. W dacie dokonywania zgłoszenia ([...] maja 2011 r.) Gmina legitymowała się stwierdzeniem nabycia z mocy prawa działki nr [...] (decyzja z dnia [...] marca 2011 r.). Co prawda decyzja ta została uchylona przez właściwego Ministra w dniu [...] stycznia 2012 r. (k. 31), jednakże nastąpiło to już po zrealizowaniu robót budowlanych. Zdaniem Sądu trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że w przypadku sporów o własność brak jest podstaw do rozstrzygania tych sporów w postępowaniu naprawczym, bowiem kwestia ta należy do właściwości sądów powszechnych. Skoro zatem organ architektoniczno - budowlany przyjął zgłoszenie, do którego zostało dołączone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w dacie dokonywania zgłoszenia oświadczenie miało oparcie w decyzji komunalizacyjnej funkcjonującej w obrocie prawnym, a nadto zakres zgłoszonych robót mógł się kwalifikować pod ten tryb uzyskania prawa do ich wykonania - nie było podstaw do zgłaszania sprzeciwu, zaś i organ nadzoru budowlanego prowadzący kontrolowane postępowanie naprawcze nie miał podstaw by to oświadczenie kwestionować.

Podsumowując Sąd wskazał, że skoro skarżący nie podważył skutecznie oceny robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. jako zgodnych z prawem, Sąd nie stwierdził aby ocena ta została dokonana

z naruszeniem prawa - postępowanie naprawcze podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie naprawcze występuje bowiem, gdy okazuje się, że kontrolowane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem. W takiej sytuacji nie zachodzi konieczność ingerencji w skutek tych robót, w tym ingerencji mającej je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Inaczej rzecz ujmując, nie było podstaw do wydania decyzji ingerującej w skutek wykonanych robót budowlanych, te bowiem były zgodne z prawem. W ocenie Sądu bezskuteczne pozostają sformułowane

w piśmie precyzującym skargę z dnia [...] listopada 2015 r. zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (niewyjaśnienia stanu sprzed przebudowy, niezgodności przebudowy z planem miejscowym, wykonania na podstawie zgłoszenia budowlanego robót polegających na budowie drogi), bowiem zgromadzone w aktach administracyjnych dowody były wystarczające dla dokonania końcowej oceny legalności wykonanych robót. Co prawda zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zawierają lakoniczne uzasadnienia, a w okolicznościach sprawy można było szerzej ustosunkować się do zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże uchybienia w tym zakresie (dotyczące art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że został zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, wynikają z niego wszystkie wskazane wyżej okoliczności odnośnie legalności zrealizowania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.

Sąd wskazał, że sformułowane przez skarżącego żądanie uzyskania odszkodowania za przejęty pod ulicę S. fragment drogi może być zrealizowane - co jeszcze raz podkreślić należy - wyłącznie przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I./ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a/ art. 3 ust 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 j.t. ze zm.) - dalej p.b. w zw. z art. 3 ust. 6 p.b. oraz art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz 460 j.t. ze zm.) - dalej u.d.p. - poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie wbrew brzmieniu przepisów, że przebudowa może dotyczyć wyłącznie istniejącego, wybudowanego wcześniej obiektu budowlanego, który został wcześniej "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, co skutkowało pominięciem ustalenia, czy przed dokonaniem zgłoszenia

z dnia 30 maja 2011 r., ulica S. została "wybudowana" w oparciu

o pozwolenie na budowę;

b/ art. 4 pkt 1 u.d.p. według brzmienia przepisów obowiązującego na dzień 15 czerwca 2000 r. tj. w dniu podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Sokółce nr XXII/163/2000 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że w dacie, w której podjęto uchwałę zaliczenie drogi do drogi gminnej oznaczało, iż drogą może być również wyznaczony pas gruntu, powstały wskutek czynników naturalnych, bez wcześniejszej budowy drogi

w oparciu o pozwolenie na budowę, tym samym samo zaliczenie drogi do dróg gminnych nie może świadczyć o istnieniu obiektu budowlanego zgodnie z definicją zawartą w przepisach p.b.,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie:

a/ art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a oraz art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a poprzez rozpoznanie sprawy przez sąd, w skład którego wchodził sędzia wyłączony od orzekania z mocy samej ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania;

b/ art. 24 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a oraz art. 24 § 1 p.p.s.a. w zw.

z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a poprzez rozpoznanie sprawy przy udziale protokolanta, który podlega wyłączeniu z udziału w postępowaniu z mocy samej ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania;

c/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo i ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t. z późn. zm.) - dalej p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niepoprzestanie na zbadaniu legalności decyzji oraz poprawności analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego kompletności, a przeprowadzenie kontroli w połączeniu z wyręczeniem organów administracyjnych w gromadzeniu materiału dowodowego oraz rozpatrzenie sprawy w oparciu o materiał dowodowy, który nie był podstawą do wydania decyzji ani organu I, ani II instancji tj. poprzez powoływanie w uzasadnieniu jako podstawy orzeczenia na dokumentów, które nie były podstawą wydania decyzji co stanowiło rażące naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie miała ona możliwości do odniesienia się do wskazywanych dowodów w postępowaniu przed organami I i II instancji; jednocześnie wskazane postępowanie naruszało art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż obowiązkiem sądu jest w przypadku stwierdzenia, że określonych okoliczności nie ustalono uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

d/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a - polegające na oddaleniu skargi, a nie uchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, tj. nie wyjaśniono czy stan drogi przed zgłoszeniem jej "remontu" kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym zgodnie z przepisami p.b., co miało istotny wpływ na ustalenie czy zamierzone roboty budowlane wymagają zgłoszenia czy pozwolenia na budowę (a zatem czy procedura zgłoszenia robót z dnia 30 maja 2011 r. była zasadna), co mogło być dokonane tylko w oparciu o dokumentację drogi w jej kształcie sprzed zgłoszenia, w szczególności w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę drogi sprzed dokonania zgłoszenia jej przebudowy, a taka dokumentacja nie znajduje się w aktach sprawy, co miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, ponieważ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący miałby więcej uprawnień;

e/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo, iż decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego została wydana w sytuacji, gdy z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie nie można było stwierdzić, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe;

f/ art. 113 ust. 1 p.p.sa. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie zobowiązanie organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakującego dokumentu, tj. pozwolenia na budowę, w oparciu o który wykonano ulicę S. w S., co skutkowało dokonaniem nieprawidłowych ustaleń, co do istnienia drogi jako obiektu budowalnego przed datą zgłoszenia przebudowy, bez podstawy do takiego ustalenia, a tym samym prowadziło do oddalenia skargi z uwagi na uznanie procedury zgłoszenia z dnia 30 maja 2011 r. za zasadną;

g/ art. 233 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2014 r., poz. 101 j.t. z późn. zm.) - dalej k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych

w sprawie, a mianowicie wyprowadzenie z nich wniosków z nich niewynikających tj.: uznanie że następujące dokumenty:

- treść miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIII/43/86 Rady Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 29 stycznia 1986 r.)

w którego części tekstowej i graficznej ulica S. została oznaczona jako ulica [...], mająca posiadać w liniach rozgraniczających szerokość 12 m, w liniach zabudowy szerokość 22 m, przy ustalonej szerokości jezdni 6 m oraz obustronnie położonych chodnikach,

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 czerwca 2000 r. nr XXII/163/2000

w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w której załączniku nr [...] pod pozycją [...] zaliczono ul. S. do dróg gminnych, zaś w uzasadnieniu tej uchwały do załącznika nr 1 wskazano, że "wymienione drogi (ulice) spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Zgodnie z ww. rozporządzeniem drogi gminne zaliczane do klasy L i D muszą posiadać w liniach rozgraniczających szerokość drogi odpowiednio min. 12 i 10 m";

- projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza S. o zatwierdzeniu podziału z dnia [...] września 2000 r. z którego wyraźnie wynika, że ulica S. jest ciągiem komunikacyjnym (połączniem drogowym), a jedynie wskutek podziału ma nastąpić wydzielenie fragmentów działki nr [...] celem włączenia ich do tej drogi;

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce nr LII/319/06 z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., w której części graficznej ulica S. została oznaczona jako droga gminna o kategorii

1 KDD;

świadczą o istnieniu wykonanego wskutek robót budowlanych obiektu, podczas gdy zgodnie z definicją drogi obowiązującą w dacie zaliczenia ul. S. do dróg gminnych, drogą mógł być również powstały wskutek czynników naturalnych (przechodzenia, przejeżdżania) wyznaczony dla celów przejazdu ciąg komunikacyjny;

h/ art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, poprzez obciążenie skarżącego skutkami nieudowodnienia okoliczności tj. "nie podważenia przez skarżącego w żaden sposób dowodowy ustalenia organu o istnieniu drogi przed robotami wykonanymi w oparciu o sporne zgłoszenie", a także skutkami tego, że "Skarżący nie wykazał skutecznie, aby wykonano faktycznie inne roboty budowlane niż wymienione w zgłoszeniu" pomimo, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu obowiązuje organ, a nie skarżącego, tym samym to organy w postępowaniu administracyjnym obowiązane są do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności gdy skarżący wielokrotnie wskazywał, iż istotą postępowania jest porównanie rzeczywistego stanu drogi sprzed i po zgłoszeniu

z dnia 30 maja 2011 r., a organy tych okoliczności nie wyjaśniły;

i/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów w skardze tj. poprzez nie odniesienie się co do zarzutu dokonania porównania stanu drogi i jej granic ewidencyjnych sprzed i po wykonaniu robót na podstawie zgłoszenia 2011 r. przez uprawnionego geodetę.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2. zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości opłaty maksymalnej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz wydatków, których spis zostanie przedstawiony na rozprawie oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów w nieopłaconej w całości, ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu

z załączonych do skargi dokumentów - zdjęć ul. S. w S. sprzed dokonania "przebudowy" oraz z jej przebiegu na okoliczność istnienia jedynie wydzielonego na drogę pras gruntu, co przeczy istnieniu drogi jako obiektu budowlanego, na okoliczność przeprowadzenia budowy ul. S., a nie jej "przebudowy", a także na okoliczność porównania stanu drogi przed i po wykonaniu prac w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] maja 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna M. D. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Wyjaśnić należy, że wyłączenie sędziego z mocy ustawy zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 18 § 1 p.p.s.a.

W art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu skargi do Sądu (25 sierpnia 2015 r.) stwierdza się, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sygn. akt I OSK 1208/16 zwrócił uwagę na aktualne stanowisko ustawodawcy, który ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) dokonał zmiany przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Jednym z celów tej zmiany było usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i zabezpieczenie sprawnego niezagrożonego przewlekłością przebiegu postępowania. Zatem art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której ten sam sędzia czy ci sami sędziowie brali udział w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym,

a następnie nadzwyczajnym.

Natomiast art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana

z dniem 15 sierpnia 2015 r. regulacji zawartej w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. polegająca na ograniczeniu przesłanki wyłączenia sędziego ma wpływ na interpretację art. 18

§ 1 pkt 6 p.p.s.a. Gdyby przyjąć odmienne zapatrywanie i inaczej rozumieć ten ostatni przepis, to w istocie przesłanki wyłączenia sędziego - pomimo nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. - pozostałyby w kształcie dotychczasowym. W takiej sytuacji wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest "zaskarżonym orzeczeniem" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Instytucja wyłączenia protokolanta ukształtowana jest poprzez odesłanie do przepisów o wyłączeniu sędziego (art. 24 § 1 p.p.s.a.), tym zakresie aktualne pozostają rozważania Sądu dotyczące art. 18 § 1 pkt 6 i 6a p.p.s.a.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia czy ulica S.

w S. przed dokonaniem zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. przez Gminę S. stanowiła obiekt budowlany czy była jedynie pasem gruntu oraz

w konsekwencji czy przeprowadzone roboty budowlane wymagały zgłoszenia czy pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do powyższych kwestii, zauważyć trzeba, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie

o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - obowiązujący w dacie wydania decyzji organu II instancji). Zgodnie z art. 4 pkt 2 droga to "budowla wraz

z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". Droga zatem to również droga wewnętrzna. Warunkiem przebudowy drogi jest z kolei jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego. Jak stanowi bowiem art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. przebudowa drogi to: "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Zbieżną z powyższą pozostaje definicja przebudowy na gruncie p.b. Zgodnie z nią (art. 3 pkt 7a p.b.) przez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji;

w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów

w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W okolicznościach niniejszej sprawy, ustalenia poczynione przez organy administracji i powtórzone przez Sąd I instancji potwierdziły, że istniejąca pierwotnie drogą prowadzącą do nieruchomości (domów) znajdujących się od co najmniej 20 lat przy ulicy S. była budowlą (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych),

a nie stanowiła jedynie fragmentu powierzchni ziemi, lecz była utwardzona w taki sposób, że możliwe było wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1147/13; z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 577/14).

Sąd I instancji dokonał analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów planistycznych:

- treść miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIII/43/86 Rady Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 29 stycznia 1986 r.),

w którego części tekstowej i graficznej ulica S. została oznaczona jako ulica [...], mająca posiadać w liniach rozgraniczających szerokość 12 m, w liniach zabudowy szerokość 22 m, przy ustalonej szerokości jezdni 6 m oraz obustronnie położonych chodnikach (k. 33, 36 akt adm.);

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 czerwca 2000 r. nr XXII/163/2000

w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w której załączniku nr 1 pod pozycją 86 zaliczono ulicę S. do dróg gminnych (k. 58 akt administracyjnych), zaś w uzasadnieniu tej uchwały do załącznika nr 1 wskazano, że "wymienione drogi (ulice) spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Zgodnie z w/w rozporządzeniem drogi gminne zaliczone do klasy L i D muszą posiadać w liniach rozgraniczających szerokość drogi odpowiednio min. 12

i 10 m" (k. 55 akt adm.);

- projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza S.o zatwierdzeniu podziału z dnia [...] września 2000 r., z którego wyraźnie wynika, że ulica S. jest ciągiem komunikacyjnym (połączeniem drogowym), a jedynie wskutek podziału ma nastąpić wydzielenie fragmentów działki nr [...] celem włączenia ich do tej drogi (k. 63 akt adm.);

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce nr LII/319/06 z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S., w której części graficznej ulica S. została oznaczona jako droga gminna o kategorii 1KDD (k. 65, 66 akt adm.) oraz prawidłowo wywiódł, że powyższe dokumenty pochodzące z lat wcześniejszych niż dokonane w 2011 r. zgłoszenie, mogą stanowić wystarczające potwierdzenie istnienia od wielu lat połączenia drogowego w przebiegu ulicy S.. Słusznie Sąd uznał, że znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma uzasadnienie uchwały z dnia 15 czerwca 2000 r. (we fragmencie dotyczącym załącznika nr 1), w którym expressis verbis wskazano, że drogi zaliczone tą uchwałą do dróg gminnych (zatem także ulica S.) spełniają warunki techniczne stawiane drogom w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nadto zdjęcie wykonane podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2011 r. (k.16 akt administracyjnych) wskazuje na istniejące połączenie drogowe w ciągu ulicy S., bowiem widoczna jest na zdjęciu wyraźna linia zabudowy świadcząca o istniejącym trwałym i posiadającym określoną szerokość połączeniu (ciągu komunikacyjnym) zapewniającym dojazd do zabudowy.

Za trafną należy uznać ostateczną kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako "przebudowy drogi" a nie jej "remontu". W zgłoszeniu wyraźnie wskazano, że roboty mają polegać na "wykonaniu nawierzchni bitumicznej wraz

z robotami towarzyszącymi". Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej i oględzin wynika, że istotnie doszło do podwyższenia parametrów technicznych

i eksploatacyjnych istniejącej wcześniej drogi (położenie nawierzchni bitumicznej, wykonanie krawężników, chodników), co odpowiada definicji przebudowy drogi tak

z art. 3 pkt 7a p.b., jak i z art. 4 pkt 8 u.d.p.

Odnosząc się pozostałych zarzutów wskazać należy, że możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a, to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Nie dotyczy ona natomiast sądowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji

w prowadzonym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a.

Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej, w związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dołączonych do skargi fotografii wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. W postępowaniu sądowoadministracyjnym normodawca dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu, pod warunkiem, że dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania

w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zatem możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych

z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, który obowiązany jest wyjaśnić organ administracji. Inna wykładnia art. 106 § 3 p.p.s.a. mogłaby stanowić próbę przerzucenia odpowiedzialności za wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z organów administracji na sądy administracyjne, które zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) mają sprawować kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło. Podkreślenia wymaga, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich argumentów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Sąd I instancji prawidłowo rozprawił się ze wszystkim zarzutami skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby Sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowi, że kontrola, którą sprawują sądy administracyjne nad działaniami administracji publicznej dokonuje się pod względem zgodności z prawem. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z zasadami k.p.a. oraz przepisami ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a., po złożeniu stosownego wniosku.