Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Kalisza z dnia 29 października 2020 r. nr XXXI/445/2020 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piaszczysta-Wiosenna" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 11 pkt 1 lit. f oraz § 24 ust.2 pkt 4; 2. zasadza od Miasta Kalisza na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 29 października 2022 r. Rada Miasta Kalisza (dalej też jako "Rada Miasta") podjęła uchwałę nr XXXI/445/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piaszczysta - Wiosenna (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem datowanym na 15 marca 2021 r. (IR-XI.0552.14.2022.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez

r. W., zaskarżył ww. Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części

tj. w zakresie § 11 pkt 1 lit. f i § 24 ust. 2 pkt 4 oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor na wstępie podał, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru 04 listopada 2020 r.

Następnie – mając na względzie treść art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293,

z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz wynik analizy Uchwały w zakresie jej zgodności z ww. ustawą w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") a także, wywiódłszy z art. 101 ust. 2 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 1990, ze zm., w skrócie "u.g.n."), że przepisy rozdziału dotyczącego procedury scalenia i podziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne – Skarżący stwierdził, że zamieszczenie zasad tej procedury w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych jest nieuprawnione. Wskazując jednocześnie, że problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908, ze zm.).

Podkreślił również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; w skrócie "u.o.g.r.l."), tereny zabudowy zagrodowej za obszary przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne, należy przyjąć, że zamieszczenie w planie zasad scalenia

i podziału dla terenów oznaczonych jako RM stanowi o naruszeniu art. 101 ust. 2 u.g.n. oraz przekroczeniu uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p., a tym samym naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kalisza, nie kwestionuje zarzutów zawartych w skardze. Jednocześnie w przypadku uznania przez tut. Sąd zarzutów skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia

29 października 2020 roku, tylko w części uznanej przez Wojewodę za niezgodną

z przepisami prawa, jednocześnie wnosząc o nie obciążanie Miasta Kalisza kosztami procesu.

Sądowi z urzędu wiadomym jest o toczącej się sprawie z wniosku Wojewody Wielkopolskiego o wymierzenie Radzie Miasta Kalisza grzywny za nieprzekazanie skargi. Sprawa zarejestrowana została w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SO/Po 22/22.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 27 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U.

z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 28 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Kalisza wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy;

a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA

z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA

z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania Uchwały – tj. od dnia 04 listopada 2020 r. – nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi

i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA

z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała

nr XXXI/445/2020 Rady Miasta Kalisza w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piaszczysta - Wiosenna. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.). Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 listopada 2020 r. (poz. 8532), weszła w życie po upływie

30 dni od dnia ogłoszenia (§ 32 Uchwały), nie była nowelizowana i w dniu wyrokowania nadal obowiązuje.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę

w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną

i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia i własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r.,

II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r.,

IV SA/Po 1189/18, CBOSA; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki

w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego;

(2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego,

w tym także z rozporządzeniem – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi

w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK

z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r.,

SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji

w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje,

w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18, CBOSA). Niewątpliwie jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich

§ 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, ss. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, ss. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego

w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że z treści skargi jednoznacznie wynika, iż – jak to już wyżej wspomniano – przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, a mianowicie "w zakresie § 11 pkt 1 lit. f i § 24 ust. 2 pkt 4". W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem autora skargi ustalenia Planu w powyższym zakresie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z, obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym",

- art. 101 ust. 2 u.g.n. zgodnie z którym "przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne",

- art. 92 ust. 1 u.g.n. w myśl którego "przepisów niniejszego rozdziału (tj. dotyczących podziału nieruchomości) nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.",

- art. 93 ust. 2a u.g.n. zgodnie z którym "podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne,

a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (...)"

gdyż, ww. przepisy jednoznacznie przewidują wyłączenie stosowania przepisów ustawy w przypadku wydzielenia działki na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody o istotnej wadliwości zaskarżonych postanowień Planu, z uwagi na to, że doszło do istotnego naruszenia ww. przepisów (zasad) planistycznych.

Wypada zaznaczyć, że zarzucana wadliwość zaskarżonych ustaleń Planu nie była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, gdyż w odpowiedzi na skargę Burmistrz wyraźnie przyznał, że nie kwestionuje zarzutów skargi.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części

tj. w zakresie § 11 pkt 1 lit. f i § 24 ust. 2 pkt 4 (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie

art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15

ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.