Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. z/s w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1131/22 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. z/s w T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 listopada 2021 r. nr DLI-VI.7615.265.2021.EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 10.800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. IV SA/Wa 1131/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z/s w T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 listopada 2021 r. nr DLI-VI.7615.265.2021.EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła Spółka, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, m.in.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi w miejsce zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organów obu instancji, z uwagi na nie odniesienie się ani przez organ I instancji ani przez organ II instancji do faktu, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr IX/46/2011 Rady Gminy S. z dnia 27 września 2011 r., na którą wskazuje biegły oraz organ I i II instancji, zmieniają przeznaczenie przedmiotowego gruntu na "drogi publiczne", ale już stricte w związku z planowaną inwestycją celu publicznego, na którą nieruchomość została wywłaszczona i za które to wywłaszczenie ustalane jest odszkodowanie;

2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia - lakoniczność uzasadnienia i brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, w szczególności pominięcie podnoszonego wielokrotnie przez stronę skarżącą faktu, iż 100% gruntu powinno być wyceniane jako teren inwestycyjny, bowiem zmiany przeznaczenia 96% tego gruntu, mimo iż została dokonana już w 2011 r. to związana stricte była z planowaną inwestycją celu publicznego, na którą nieruchomość została wywłaszczona w 2013 r. i za które to wywłaszczenie ustalane jest odszkodowanie w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1) art. 154 ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, § 56 ust. 1 pkt 7, § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 157 w zw. z art. 174 ugn przez dokonanie oceny operatu szacunkowego złożonego w aktach sprawy z pominięciem procedury określonej w art. 157 ugn zawnioskowanej przez stronę skarżącą, co zapewniłoby prawidłowe ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że skoro zgodnie z dokumentami planistycznymi sporny grunt został przeznaczony na drogę, to wywłaszczenie go na inwestycję drogową nie doprowadziło do zmiany tego przeznaczenia, a zatem nie powstała sytuacja, w której wartość nieruchomości po wywłaszczeniu ze względu na cel wywłaszczenia ulegała zmianie w stosunku do wartości tej nieruchomości wynikającej z przeznaczenia nieruchomości określonej w dokumentach planistycznych. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jednocześnie, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Przepisy te stanową zasadę korzyści powodującą, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy przepisów prawa nieruchomość odbywa się w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczenia nieruchomości.

2) naruszeniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydawaniu wyroku treści § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidującego możliwość uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, jak i § 36 ust. 4 zd. 2 ww. rozporządzenia przewidującego, że przepisy ust. 1-3 § 36 rozporządzenia stosuje się odpowiednio, w wyniku czego nie wzięto pod uwagę przy wycenie 96% gruntu wartości transakcji nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.

W związku z powyższym wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1131/22 w całości i przekazanie sprawy, do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Minister Rozwoju i Technologii domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie poinformowała o zmianie firmy, pod którą działa spółka, na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zasadniczy zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy braku zastosowania "zasady korzyści" (art. 134 u.g.n.), która nakazuje ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości korzystniejszej dla wywłaszczonego. Porównuje się wartość gruntu według jego faktycznego, dotychczasowego sposobu użytkowania (w tym przypadku – jak przekonuje Spółka - tereny inwestycyjne) z wartością wynikającą z celu wywłaszczenia (tereny drogowe). Skarga kasacyjna wskazuje, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zasada ta nie ma zastosowania, ponieważ w dniu wywłaszczenia grunt w planie był już przeznaczony pod drogę. Spółka argumentuje, że takie rozumowanie jest błędne, gdyż prowadzi do sytuacji, w której państwo najpierw obniża wartość gruntu poprzez zmianę jego przeznaczenia w planie, a następnie wypłaca niższe odszkodowanie. Takie działanie, jak się wskazuje narusza to konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji, wskazuje się, że w sprawie przyjęto błędną metodę wyceny nieruchomości, bowiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował operat szacunkowy, który opierał się na wartości gruntów drogowych. Zignorowano przy tym przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny (§ 36), które pozwalają (a czasem nakazują) przyjmować do porównania ceny transakcyjne gruntów przyległych o innym przeznaczeniu (np. usługowym, inwestycyjnym), jeśli jest to korzystniejsze lub gdy brakuje wiarygodnych transakcji gruntami drogowymi. Spółka wskazuje, że jej działka została wydzielona z większego terenu inwestycyjnego, a jej rzeczywista wartość rynkowa była znacznie wyższa niż wartość "gruntu drogowego".

Trafnie skarga kasacyjna wskazuje, że dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, należy odwołać się do wartości konstytucyjnych. Niesłusznie jednak, zasadności swojego stanowiska upatruje w istocie, w oczekiwaniu otrzymania odszkodowania za zajętą nieruchomość, rozumianego jako ekwiwalent wartości terenów inwestycyjnych.

Pogłębioną analizę konstytucyjnego pojęcia słusznego odszkodowania Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 4447/18 odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 i akcentując, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Wskazano, że ustrojodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału, mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02SK 11/02 i z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (orzeczenie TK z dnia 28 maja 1991 r. sygn. K 1/91). Należy też zauważyć, że z treści Artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1) nie wynika wprost zobowiązanie państwa do zapłaty odszkodowania za własność wywłaszczoną na cele publiczne. Standardowa ochrona wymaga przyznania rozsądnego odszkodowania, którego wysokość może być zmniejszona, gdy uwzględni się cele reformy gospodarczej lub wymagania sprawiedliwości społecznej, a całkowity brak odszkodowania może być uzasadniony tylko w wyjątkowych okolicznościach. W tym miejscu należy przywołać wyrok ETPC z dnia 21 lutego 1986 r. nr 8793/79 w sprawie James i inni vs. Wielka Brytania, gdzie wskazano, że art. 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do zupełnego i całkowitego odszkodowania w każdych okolicznościach. Uzasadnione założenia "interesu powszechnego", wynikające z reformy ekonomicznej lub środków mających zapewnić większą sprawiedliwość społeczną, mogą usprawiedliwiać odszkodowanie niższe niż wartość rynkowa przedmiotu własności.

Uwzględniwszy powyższe należy odnieść się do eksponowanej w skardze kasacyjnej zasady korzyści. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 maja 2025 r. I OPS 1/24, zapadłej po rozpoznaniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że "określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". W myśl art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności jako wynikającej z celu wywłaszczenia (por. uchwała NSA z dnia 27 maja 2025 r. sygn. I OPS 1/24).

W rozpatrywanej sprawie przyjęto do wyceny ceny transakcyjne nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, a w procesie szacowania rzeczoznawca uwzględnił pochodną atrakcyjności wynikającą z celu wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie argumentuje jednak, że w jej przypadku w procesie szacowania należało przyjąć do wyceny ceny transakcyjnie nieruchomościami inwestycyjnymi, bowiem do zmiany przeznaczenia gruntu (w 96%) powierzchni działki doszło w 2011r. Skarga kasacyjna koncentruje się na zasadzie korzyści wskazując, że odszkodowanie powinno w jej przypadku zostać ustalone według aktualnego sposobu użytkowania, wskazując, że to oznacza "stan faktyczny nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny". Spółka wskazała, że wywłaszczana nieruchomość została przez nią nabyta w 2007 r. od Agencji Nieruchomości Rolnych, a w 2011 r. doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w 2013 r. wydano decyzję o realizacji inwestycji drogowej. Argumentacja skargi kasacyjnej literalnie wskazuje, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właśnie w celu dokonania inwestycji publicznej wprowadził zmiany, w oparciu o które następnie dokonano wywłaszczenia działki nr [...]. Spółka argumentuje, że działka została zakupiona jako tereny inwestycyjne i jako taka była przez Spółkę traktowana. Koncepcja skargi kasacyjnej pomija jednak, że nabyta przez nią działka nr [...] stanowiąca wg księgi wieczystej obszar [...]m² stanowiła, zgodnie z treścią tego dokumentu grunty orne. W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym wskazując "sposób korzystania" z dz. nr [...] również wskazano: "R - grunty orne". Tych ustaleń nie tylko skutecznie nie podważono, ale również nie kwestionowano w toku postępowania administracyjnego. Sporna działka, położona jest w strefie peryferyjnej miejscowości T. Wydzielona została z działki niezabudowanej, stanowiącej łąkę. W sprawie bezsporne pozostaje, że zgodnie z decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 czerwca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych podziałowi uległa działka nr [...], a wydzielona działka nr [...] (o pow. [...] ha) z dniem 4 sierpnia 2014 r. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W świetle tych ustaleń nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że w badanej sprawie doszło do naruszenia zasady korzyści. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, bowiem stanowiska Spółki, iż w skutek wywłaszczenia (rozumianego zarówno jako uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2011 r., jak i wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej w 2013 r.) doszło obniżenia wartości nieruchomości na skutek nabycia przez nią statusu nieruchomości drogowej. To, że Spółka nabyła działkę stanowiącą grunty orne "jako tereny inwestycyjne i jako takie była ona przez Spółkę traktowana, aż do czasu jej wydania w związku z decyzją wywłaszczeniową" nie oznacza automatycznie, że zmianie uległo przeznaczenie tej działki, co uzasadniałoby przyjęcie w procesie szacowania innego jej przeznaczenia niż drogowe.

Z tej też przyczyny niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie doszło do błędnego ustalenia odszkodowania, z pominięciem zasady korzyści. Wykładnia przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie może być prowadzona w oderwaniu od istoty odszkodowania za wywłaszczenie i celów jakim konstytucyjne gwarancje ochrony własności mają służyć. Skoro natomiast dokonujący szacowania nieruchomości biegły ustalił ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi, którymi można było się posłużyć w procesie szacowania, to zarzut naruszenia § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia w niniejszej sprawie nie jest zasadny.

Z opisanych powyżej względów oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej.

Finalnie trzeba wskazać, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, akcentowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu - w istocie - brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).