Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia S. S. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz S. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Ke 67/17

UZASADNIENIE

W skardze z dnia 1 września 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. S. zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność w związku z brakiem realizacji przez organ ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby

w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (powoływanej w skardze jako: "ustawa wprowadzająca KAS"). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że istotą sprawy jest twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie ustawy wprowadzającej KAS, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w prawnie nieuzasadnionej i niepożądanej bezczynności, wymagającej interwencji Sądu.

Stan bezczynności organu administracji publicznej stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Jak podniósł autor skargi, odwołując się do art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 37 k.p.a. i art. 52-54 p.p.s.a. na gruncie prawa polskiego obowiązuje prawo do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Prawo jednostki do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie wynika także

z szeroko rozumianego prawa europejskiego, a to z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei.

Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg swojej wieloletniej służby od 1993 r. oraz wymianę korespondencji z organem, poprzedzającej złożenie skargi. Podniósł, że z dniem 1 marca 2017 r. na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS został funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, zaś w maju 2017 r. okazało się, że nie dostał propozycji służby, w sytuacji gdy jego koledzy i koleżanki z pracy takowe dostawali.

Następnie odwołując się do brzmienia art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ww. ustawy, S. S. wskazał, że organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. O takim rozumieniu art. 165 ust. 7 świadczą użyte w tym przepisie zwroty "odpowiednio" i "albo", podobnie jak w art. 165 ust. 3 ustawy.

Podniósł, że w art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, ponieważ należy "czytać" całą tę ustawę wespół z ustawą o KAS, mając na uwadze również Konstytucję RP i wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Poza wyjątkiem wynikającym z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS (który zdaniem skarżącego jest wątpliwy konstytucyjnie), ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby.

Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie "zapisał" kryteria stosowania takiej instytucji oraz "zapisał" ewentualną drogę odwoławczą. Wskazane elementy są niezbędne, jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost

z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2004 r. dotyczącego UOP-u (sygn. K 45/02). Interpretacja art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii" tj. możliwość arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby. Zdaniem skarżącego, trudno podejrzewać, aby racjonalny ustawodawca podjął umyślnie i celowo działanie tak niezgodne

z Konstytucją i orzecznictwem TK, w związku z tym wskazał, że przepisy powyższe są błędnie interpretowane przez organy KAS i urzędników Ministerstwa Finansów oraz Szefa KAS.

Sytuacja, w której funkcjonariusze Oddziału Celnego, w którym część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem. Chodzi bowiem o to, że osoby w takiej samej sytuacji prawnej (wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno- Skarbowej) nie były odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Strona powołała się na art. 32 ust. 1 Konstytucji i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazując na zasadę równości wobec prawa i wyraziła obawę

o przyjmowanie przez ustawodawcę w przyszłości podobnych ustaw

i przeprowadzania "czystek kadrowych" we wszelkich instytucjach państwowych

w sytuacji zaakceptowania przez Sąd koncepcji organu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że fakt w postaci braku złożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia/pełnienia służby nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem organu, brak złożenia propozycji zatrudnienia nie mieści się

w katalogu aktów administracyjnych, które mogą podlegać zaskarżeniu określonym

w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest to zwłaszcza akt lub czynność,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż akt administracyjny cechuje władczość działania organu administracyjnego, skierowana na wywołanie konkretnego skutku w stosunku do indywidualnie oznaczonej osoby. Brak złożenia propozycji służby nie wypełnia tych cech, a zatem nie może podlegać zaskarżeniu.

Organ wyjaśnił także, powołując się na art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS, że nie wynika stąd obowiązek złożenia funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia, a nadto wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.u. o KAS nie wymaga złożenia oświadczenia woli przez pracodawcę, a skutek w postaci ustania stosunku służby następuje z mocy prawa. Pracodawca nie ma obowiązku zachowania trybu postępowania przewidzianego dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdyż skutek ten został jedynie zrównany ze skutkiem zwolnienia ze służby, o którym mowa w KAS.

W ocenie organu, stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, powołując się na konkretne orzeczenia.

W konkluzji organ podniósł, że skoro nie istnieje żaden akt administracyjny

i nie było prowadzone w sprawie żadne postępowanie administracyjne, nie można mówić o bezczynności organu, a więc kryteria przedmiotowej sprawy nie mieszczą się również w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Ustawa wprowadzająca KAS nie przewidziała obowiązku złożenia wszystkim pracownikom/funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, a co za tym idzie w sytuacji braku takiej propozycji stosunki pracy/służby wygasły. Nie można zatem z powyższego wywodzić wniosku o bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, związanej z brakiem złożenia takiej propozycji.

W ocenie organu, regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien stwierdzić brak swej kognicji

w rozpatrzeniu niniejszej sprawy i odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z 15 grudnia 2017 r. złożonym na rozprawie, skarżący rozszerzył argumentację skargi powołując się dodatkowo na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące spraw funkcjonariuszy celnych rozpoznawanych w oparciu o przepisy wprowadzające KAS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne

w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach:

- postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego,

- postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

- postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz

- postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Strona może także zaskarżyć bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Innymi słowy rzecz ujmując, kognicją sądów administracyjnych objęta jest taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działanie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się poprzez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji skarbowej, który w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie przedstawił skarżącemu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "p.w.u. KAS"). Bezspornym jest przy tym, że S. S. od dnia 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS oraz że w ww. terminie nie otrzymał ani propozycji służby ani zatrudnienia. W następstwie kierowanych do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pism (wezwanie do przedłożenia propozycji służby z 1 czerwca 2017 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 12 czerwca 2017 r., wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby z 6 czerwca 2017 r.), skarżący uzyskał jedynie pisemną informację, że zgodnie z art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, jego stosunek służbowy wygasa w związku z niezłożeniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Rozpatrując w pierwszej kolejności wniosek organu o odrzucenie złożonej

w sprawie skargi na bezczynność z uwagi nie niedopuszczalność drogi sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawia następujące stanowisko prawne.

Przepisy p.w.u. KAS przewidują, w terminie do 31 maja 2017 r., trzy możliwe zachowania właściwego organu administracji skarbowej wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej :

1. przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7),

2. przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7),

3. nieprzedstawienie żadnej z ww propozycji. W takim przypadku, stosownie

do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy).

Podkreślić w tym miejscu należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, że wykładnia przepisów ustawy,

a w szczególności art. 165 ust. 7, prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być przedstawiona wyłącznie propozycja służby. Argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia w trzecią możliwością przewidzianą w p.w.u. KAS, gdyż S. S. jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nie została do dnia 31 maja 2017 r. przedstawiona żadna propozycja ani w zakresie nowych warunków zatrudnienia ani pełnienia służby, a skarżący uzyskał od organu pisemną informację, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jego stosunek wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, przewidujący omawianą sytuację, stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Wykładnia zacytowanego przepisu, w powiązaniu z innymi uregulowaniami zawartymi w p.w.u. KAS, wskazuje na dwie podstawowe kwestie.

Po pierwsze, z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 (podobnie zresztą jak pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia prawnego bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Określony w tym przepisie skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza bowiem, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie, na co zwraca zresztą uwagę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę, argumentując zasadność poglądu o niedopuszczalności drogi sądowej. Tym samym, literalne brzmienie omawianego przepisu wskazuje na to, że ustawa p.w.u. KAS nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa

z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Po drugie, co słusznie zauważył skarżący w skardze, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej nie przedstawia funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych

z dniem 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, przepis art. 170 nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując w efekcie końcowym o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie można przy tym uznać za taką przesłankę pełnienia służby zawodowej, wykonywania pracy

w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U.

z 2016 r. poz. 1721) bądź pozostawania ich współpracownikiem, o czym stanowi art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm., przytaczanej dalej jako ustawa KAS). Pamiętać bowiem trzeba, że p.w.u. KAS mają charakter szczególnych uregulowań, związanych

z okresem przejściowym po utworzeniu nowej struktury administracji rządowej

w postaci Krajowej Administracji Skarbowej, i przepisy ustawy KAS nie mogą mieć

w tym przypadku zastosowania. P.w.u. KAS, a w szczególności omawiany art. 170, nie dają zresztą żadnej podstawy do innego wnioskowania, gdyż nie odsyłają do zastosowania ustawy o KAS w okresie przejściowym.

Podsumowując tę część rozważań zauważyć trzeba, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS, którego zastosowanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wobec skarżącego, doprowadziło do wniesienia rozpoznawanej przez Sąd skargi na bezczynność, nie określa żadnych kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie jego stosunku służbowego z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r., a dodatkowo nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działanie organu administracji (bezczynność – polegającą na niezłożeniu propozycji zatrudnienia lub służby), które kończy stosunek służbowy funkcjonariusza.

Nie sposób zatem nie dostrzec tego, że omawiany przepis w sposób oczywisty narusza:

1. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak przewidzianej drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń wynikających z zakończenia bytu stosunku służbowego oraz związanych z ochroną praw gwarantowanych konstytucyjnie, a konkretnie określonych w art. 60 Konstytucji oraz

2. art. 60, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez brak określenia jakichkolwiek kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie stosunku służbowego

z mocy prawa oraz nierówne potraktowanie przez ustawodawcę funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, polegające na tym, że

w stosunku do jednych z nich przewidziano kryteria oceny umożliwiające pozostawienie ich w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono żadnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów nie określono,

i jako taki nie może stanowić podstawy do kreowania sytuacji prawnej jednostki,

w tym także jej prawa do sądu.

Ad. 1. Prawo do sądu, o jakim mowa w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oznacza z jednej strony uprawnienie do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się

w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. także wyroki TK z: dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; dnia 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; dnia 14 marca 2005 r., sygn. K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU 2012, nr 10, seria A, poz. 119; dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK-A nr 8 poz. 92). Jak przy tym zaznacza Trybunał (w ww. wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06), warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, jest zapewnienie jej dostępu do sądu rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (dopiero po spełnieniu tego warunku doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który wespół z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (zob. ww. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest zaś prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP).

W świetle powyższych rozważań należy uznać jako konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07 podkreślił, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej),a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (jak podkreślił Trybunał, z tych właśnie powodów wykluczona jest w zasadzie droga sądowa dla rozstrzygania sporów na tle podległości służbowej).

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ w odpowiedzi na skargę, nie ma jednak w stanie faktycznym i prawnym sprawy zastosowanie wyłączenia właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających

z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Chodzi tu więc

o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem

w niniejszej sprawie, następstwo niezłożenia skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby, określone zostało w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jako wygaśnięcie istniejącego stosunku służbowego, co stanowi prawną ingerencję

w stosunek służbowy w najdrastyczniejszy możliwy sposób.

Należy również zauważyć, że w obowiązujących w polskim porządku prawnym pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano rozstrzygnięcia dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych (por. art. 218 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 631; art. 45 ust. 1, 2 i 3 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, czy art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach:

- stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych,

- podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność,

- status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym,

- przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną.

Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2002 r. (sygn. SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z dnia 9 czerwca1998 r. (sygn. K 28/97)

i z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego,

w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego).

Nie ulega zatem wątpliwości, że ochronie prawnej podlega byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy.

Reasumując, prawo skarżącego do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu mu pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, wywodzi się z prawa gwarantowanego w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 Konstytucji RP, bez względu na rozwiązania procesowe zawarte w tym zakresie

w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Ad. 2. Niezależnie od braku uregulowania w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS prawa do sądu funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasa, postawiony na wstępie wniosek o "oczywistej" sprzeczności omawianego przepisu z art. 7 i 60 Konstytucji RP wypływa wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., w którym Sąd Konstytucyjny orzekł między innymi o niezgodności art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 oraz z 2003 r. Nr 90, poz. 844, Nr 113, poz. 1070, Nr 130, poz. 1188 i Nr 166, poz. 1609) z określonymi w tych właśnie przepisach standardami konstytucyjnymi.

Artykuł 230 ust. 1 (będący regulacją przejściową podobnie jak art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) stanowił, że Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. Tak jak w przypadku p.w.u. KAS, na mocy przepisów przejściowych ustawy z 24 maja 2002 r., funkcjonariusze pełniący służbę w UOP, stali się z mocy prawa funkcjonariuszami ABW, z zachowaniem dotychczasowych warunków służby, ale tylko do czasu ich zmiany w trybie określonym w art. 230 ustawy (art. 228 ust. 1 ustawy). W terminie 14 dni od daty wejścia w życie ustawy szefowie nowoutworzonych Agencji, każdy w zakresie swojego działania, powinni bowiem podjąć decyzje personalne w odniesieniu do każdego funkcjonariusza. W przeciwieństwie natomiast do art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zakwestionowanym przez Trybunał przepisie, tj. art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zostały sformułowane kryteria oceny: kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowana struktura organizacyjna.

W uzasadnieniu analizowanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich tych formacjach mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Z istoty stosunku służbowego wynika - jak określił Sąd Najwyższy - "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie,

w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19).

Trybunał Konstytucyjny powołał własny wyrok z 9 czerwca 1998 r., w którym stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby" (K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Podkreślił jednocześnie, że przyjęcie, tak jak miało to miejsce w wyroku TK z 8 kwietnia 1997 r. (K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16, s. 124), iż "stosunek służbowy funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności", nie oznacza dowolności w kształtowaniu reguł prawnych, warunkujących dostęp do służby w ABW czy AW.

Dokonując oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu Trybunał podkreślił na wstępie, że zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Brak jest zatem prawnomaterialnych przesłanek dokonania kadrowej rekonstrukcji korpusu funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu.

Dalej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ustawa o ABW i AW nie zawiera postanowień dających podstawę do dokonywania wyboru pomiędzy funkcjonariuszami, których pragnie się pozostawić w służbie i którym chce się wypowiedzieć stosunek służbowy. Tego rodzaju selekcja, do której oczywiście uprawnieni są zwierzchnicy, może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia. Na marginesie należy zaznaczyć, że regulacja przewidziana w art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy - wbrew postanowieniom art. 228 ust. 1, który stanowi swoistą gwarancję "ciągłości służby" - dopuszcza nie tylko możliwość zmiany warunków służby (co koreluje z treścią art. 228 ust. 1), ale także możliwość wypowiedzenia stosunku służby."

Trybunał uznał za celowe stwierdzenie, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania

i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Rozważając kwestie zgodności art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w odniesieniu do gwarancji stabilności stosunku służbowego

w znacznej mierze mają zastosowanie te reguły sformułowane w wyroku TK z 12 grudnia 2002 r., które określają sytuację osoby pozostającej w stosunku służbowym jako bezstronnego, apolitycznego, fachowego wykonawcy zadań państwa. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, w odniesieniu do służby cywilnej, że "podstawowym i koniecznym elementem pozwalającym zachować neutralność polityczną korpusu jest takie ustawowe ukształtowanie powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak, choćby przejściowych, możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę (K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, s. 1264). Należy również zwrócić uwagę, że zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości stosunku pracy. Ma zatem znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, s. 710)."

W analizowanym orzeczeniu Trybunał zakwestionował konstytucyjność przywołanej regulacji ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, choć (w przeciwieństwie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) przewidywała kryteria wyboru funkcjonariuszy, których się zwalnia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca kształtując w art. 230 ust. 1 pkt 2 zasady doboru funkcjonariuszy, pozostawił Szefom Agencji nadmierny zakres swobody

i uznaniowości, przez to że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w istocie charakter organizacyjny, a nie strukturalny. Trybunał stwierdził, że "przepis dopuszczający możliwość wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie niedających się jednoznacznie zweryfikować kryteriów, pozostaje w sprzeczności także z art. 60 Konstytucji."

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, nie może być zatem żadnych wątpliwości co do tego, że art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, nie przewidujący jakichkolwiek kryteriów braku przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, z czym ustawa wiąże wygaśnięcie stosunku służbowego, nie spełnia standardów konstytucyjnych wynikających z tych samych przepisów Konstytucji, do których odwołał się Trybunał w omawianym wyroku z 20 kwietnia 2004 r. Nie może być także sporu co do tego, że zmiany wprowadzone ustawą o KAS, miały charakter reorganizacyjny, aczkolwiek powołały do życia nową jednostkę administracji rządowej w miejsce trzech innych. Wynika to choćby z treści art. 160 p.w.u. KAS. Zniesiona tą ustawą izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej. Należności i zobowiązania izby skarbowej stają się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej (art. 160 ust. 2 i 3). Izba administracji skarbowej została połączona z, mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 4). Izba administracji skarbowej wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Należności i zobowiązania izby celnej oraz urzędu kontroli skarbowej stają się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej (art. 160 ust. 5 i 6). Analogiczna regulacja dotyczy wstąpienia we wszystkie prawa i obowiązki oraz należności i zobowiązania urzędów celnych (art. 160 ust. 9 i 10). Z przepisów o KAS wynika także, że jednostki Krajowej Administracji Skarbowej przejęły zadania określone wcześniej w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720 i 1165), w ustawie z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 578 oraz z 2016 r. poz. 1810), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799) oraz w ustawie z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. poz. 1269, 1513 i 2184 oraz z 2016 r. poz. 394 i 905). Ustawy te uchylone zostały w art. 159 p.w.u. KAS.

Brak przedstawienia pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, którego skutkiem jest w istocie zwolnienie tego funkcjonariusza ze służby, w świetle powołanych regulacji p.w.u. KAS, w sposób bezpośredni dotyczy zatem jednego

z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP). Prowadzi do zakończenia stosunku służbowego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc

z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej, tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Powyższe rozważania prowadzą do następujących wniosków. Stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wzmacniają dodatkowo postawioną na wstępie tezę, zgodnie z którą za oczywiście niekonstytucyjne należy uznać takie unormowania ustawy p.w.u. KAS (art. 170 ust. 1 pkt 1), które w ogóle nie przewidują żadnych kryteriów ingerencji w stosunek służbowy funkcjonariusza polegającej na pozbawieniu go tego statusu.

Sąd uznaje także za konieczne odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, powołanego w odpowiedzi na skargę. Organ przytoczył pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego orzeczenia dla umotywowania stanowiska przemawiającego za niedopuszczalnością drogi sądowej w niniejszej sprawie. Sąd co do zasady nie kwestionuje tego, że wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa nie wymaga wyrażania przez pracodawcę jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w formie decyzji administracyjnej. Istota niekonstytucyjności przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 zasadza się jednak nie tylko

w uregulowaniu stanowiącym o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej z upływem określonej daty, a w tym, że w stosunku do jednych z nich ustawodawca przewidział kryteria umożliwiające pozostawienie ich

w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów oceny nie określił. W rezultacie, brak jest

w p.w.u. KAS jakichkolwiek postanowień dających podstawę do dokonywania wyboru pomiędzy funkcjonariuszami, których pragnie się pozostawić w służbie (lub

w zatrudnieniu), i tymi, których stosunek służbowy wygasa na skutek nieprzedstawienia propozycji. Właśnie to zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, wedle której - zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą Trybunału - wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się cechą w równym stopniu istotną, powinny być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak

i faworyzujących (zob. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK

w 1988 r., poz. 1; por. także np. wyroki TK z: dnia 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28).

Przypomnienia wymaga, że w powołanym wyżej wyroku z 13 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP, oraz art. 11 Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco w dniu 9 lipca 1948 roku (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125).

W kontrolowanym przez Trybunał przepisie wprowadzono zasadę, iż stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999 r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegają rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęta, dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, tyle tylko, że

w terminie do 15 czerwca 1999 r.

Otoczenie normatywne, w którym orzekał w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny było jednak zupełnie inne i nieporównywalne do tego, które kreuje ustawa o KAS wraz z p.w.u. KAS. Po pierwsze, art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotyczył stosunków pracy, a nie stosunków służbowych, które korzystają ze znacznie większej ochrony prawnej i poddane są większemu rygoryzmowi w zakresie określenia warunków ustania stosunku służbowego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał tę właśnie różnicę w cytowanym już wyżej wyroku z 20 kwietnia 2004 r. Po drugie, ustawa z 13 października 1998 r. zawierała przepisy wprowadzające bardzo znaczącą, ustrojową i systemową reformę administracji publicznej związaną z przebudową całego systemu terenowej administracji rządowej, samorządu terytorialnego oraz ze zmianą podziału terytorialnego na szczeblu ponadgminnym. W konsekwencji doszło do utworzenia samorządu powiatowego i wojewódzkiego, zniesienia urzędów rejonowych a także zmian w zakresie funkcjonowania administracji zespolonej i niezespolonej. Istotnym dopełnieniem tych przeobrażeń było też zmniejszenie się liczby województw (zmiana podziału terytorialnego na tym szczeblu), a co za tym idzie zniesienie części województw dotąd istniejących. W ramach tak zasadniczej reformy ustrojowej, koniecznej w związku z przeobrażeniami, jakie zaszły w Polsce po roku 1989, ustawodawca miał większą swobodę w zakresie doboru kadr niż w przypadku zmiany o charakterze reorganizacyjnym. Na ten aspekt również Trybunał zwracał uwagę, co wynika wprost z zacytowanego obszernego fragmentu uzasadnienia wyroku z 20 kwietnia 2004 r.

Podsumowując dotychczasowe rozważania podkreślić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ma świadomość tego, że istota zmian organizacyjnych

w zakresie funkcjonowania służb podatkowych i celnych realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw o KAS oraz p.w.u. KAS, sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki

w ramach stosunku służby. Sąd nie jest w żadnym razie uprawniony do oceny celowości tego rodzaju zmian i nie czyni tego w niniejszej sprawie, uznając uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania przepisów odpowiadających celom realizowanym przez parlamentarną większość. Podkreśla jedynie, że nie mogą one naruszać praw i wolności obywatelskich wyrażonych w Konstytucji RP, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej (art 8 ust. 1), a z taką właśnie sytuacją – jak wywiedziono to już wyżej - mamy do czynienia w przypadku art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS. Sprawując wymiar sprawiedliwości z mocy upoważnienia zawartego

w art. 175 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP, Sąd ma obowiązek podjąć w sferze orzeczniczej wszelkie kroki zmierzające do tego, aby niekonstytucyjny przepis, będący wzorcem sądowej kontroli w konkretnej sprawie, nie wywołał skutków prawnych wobec strony.

Realizowanie tego obowiązku oznacza m.in. rozważenie możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o jakim mowa

w art. 193 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego

z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

W niniejszej sprawie Sąd potrzeby takiej nie dostrzegł z następujących powodów.

Stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Natomiast art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Czytając więc ustawę zasadniczą jako jedną, spójną wypowiedź prawodawcy, nie ulega wątpliwości, że pozostając w zgodzie z Konstytucją, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i którą sędzia jest związany przy sprawowaniu swojego urzędu, sąd może zastosować jedynie taki przepis ustawy, który pozostaje

w zgodzie z Konstytucją. Jeśli zatem sąd, który przy rozpoznawaniu konkretnej, zawisłej przed nim sprawy, poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności musi podjąć próbę wyeliminowania problemu konstytucyjnego przez zastosowanie odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, a w szczególności przez zastosowanie wykładni zgodnej z Konstytucją. Orzekając powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję. Taki kierunek wykładni prawa jest w pełni akceptowany w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. I OSK 860/15 oraz postanowienia TK: z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt P 16/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 142 oraz z 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, że o ile brak zgodności art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS z art. 45 ust.1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 Konstytucji RP można wyeliminować poprzez bezpośrednie zastosowanie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, przewidujących prawo do sądu, które jako tzw. przepisy samowykonalne, mogą zastąpić niekonstytucyjną regulację ustawową, to

w przypadku niezgodności omawianego przepisu z art. 7, 32 i 60 Konstytucji RP, efekt konstytucyjnej wykładni, do której zobowiązuje art. 178 ust. 1 Konstytucji, można osiągnąć jedynie poprzez odmowę zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1, będącego podstawą zaskarżonej bezczynności organu (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXX – zeszyt 2 – 2008 oraz Maciej Gutowski

i Piotr Kardas "Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag

o kompetencjach sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania Konstytucji", Palestra 4/2016).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd prezentowany już w orzecznictwie, zgodnie z którym z podległości sędziego Konstytucji oraz ustawom wynika możliwość odmowy zastosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją (np. wyroki NSA (do 2003.12.31) w Warszawie: z 9 października 1998 r., II SA 1246/98, z 2 czerwca 2000r., V SA 2800/99, z 24 października 2000 r., V SA 611/00 i V SA 613/00, wyrok NSA OZ w Poznaniu

z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 46/01 oraz uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego

z 4 lipca 2001 r., sygn. akt III ZP i z dnia 21 października 2003 r., SNO 59/03).

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji (art. 8 ust. 2) polega bowiem nie tylko na możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów podkonstytucyjnych. Skoro sędzia podlega zarówno Konstytucji, jak i ustawom, to w razie sprzeczności między przepisami tych aktów prawnych powinien on stosować akt wyższej rangi czyli Konstytucję, wedle zasady wynikającej z art. 8 ust. 1, który określa Konstytucję jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wspomnianej wyżej uchwały z 4 lipca 2001 r. Sąd Najwyższy, podzielając pogląd o dopuszczalności odmowy stosowania przez sąd przepisu ustawy, który jest - w jego ocenie - sprzeczny z Konstytucją, podniósł, że stanowisko zgodnie z którym na sądzie spoczywa w takim przypadku obowiązek zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jest sprzeczny z jednoznaczną treścią art. 193 Konstytucji. Stanowi on bowiem, że "sąd może" przedstawić Trybunałowi pytanie prawne. Gdyby ustrojodawca zamierzał wyłączyć możliwość odmowy stosowania przez sąd ustawy sprzecznej z Konstytucją, to powinien w odniesieniu do niezgodności tych dwóch źródeł prawa użyć zwrotu "sąd przedstawia" pytanie prawne. Z przepisów stanowiących, iż Konstytucja jest najwyższym prawem stosowanym bezpośrednio (chyba że stanowi ona inaczej), podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) oraz

z braku obowiązku sądu zwracania się do Trybunału z pytaniem prawnym wynika, iż sąd może - stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori - odmówić stosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją. Stwierdzając niekonstytucyjność ustawy sąd - jeżeli nie odmawia jej stosowania - jest obowiązany zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Nie może on bowiem stosować ustawy sprzecznej

z Konstytucją. Wybór postępowania należy do sądu, a jego prawidłowość -

w przypadku odmowy stosowania ustawy - podlega kontroli instancyjnej.

Jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że "odmowa zastosowania ustawy przez sąd nie narusza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1) do pozbawienia jej mocy. Przedmiotem orzekania sądu jest bowiem indywidualny stosunek społeczny, a Trybunał orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), zaś Trybunał, orzekając o zgodności ustaw z Konstytucją, wykonuje bardziej władzę ustawodawczą - ustawodawcy negatywnego - niż sądowniczą (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej)".

Na ten sam aspekt uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawowego zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2800/99 stwierdzając, że prawo a nawet obowiązek Sądu do uznania niekonstytucyjności przepisu ustawy stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia

i odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie wynika nie tylko

z podstawowej funkcji kontrolnej legalności zaskarżonej decyzji, lecz także z zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wyrażonej w art. 8 ust. 2. Ocena w przedmiocie konstytucyjności przepisu ustawy i odmowa jego zastosowania nie narusza konstytucyjnie utrwalonego podziału kompetencji między Naczelnym Sądem Administracyjnym a Trybunałem Konstytucyjnym. Kwestia zgodności przepisów ustawy z Konstytucją stanowi dla Trybunału Konstytucyjnego zagadnienie podstawowe, o którym Trybunał rozstrzyga w formie orzeczenia ze skutkiem przewidzianym w ustawie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zastosowany w rozpoznawanej sprawie przepis pozostaje w sprzeczności

z Konstytucją, odmawia jedynie jego zastosowania.

Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że wynikające z Konstytucji uprawnienie sądów do odmowy zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją (także

w przypadku przepisu rangi ustawowej), aktualizuje się zwłaszcza wówczas, gdy naruszenie konstytucyjnych standardów wynika z dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego i ma charakter oczywisty, tak jak w przypadku art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS.

Odmawiając zastosowania niekonstytucyjnego przepisu kształtującego sytuację prawną strony, Sąd zobowiązany był jednocześnie do ustalenia, czy na gruncie ustawy p.w.u. KAS istnieje alternatywna podstawa prawna w stosunku do art. 170 ust. 1 pkt 1, która zapewnieni ochronę prawną skarżącego zgodnie ze standardami wyznaczonymi w art. 60 Konstytucji RP i może zostać zastosowana

w realiach niniejszej sprawy, w miejsce normy niekonstytucyjnej. Ponieważ skarga wniesiona przez W. L. dotyczy bezczynności organu, przepis taki musi spełniać wymogi, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.). Poza powyższymi przypadkami sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktów niewykonywania ustawowych kompetencji przez organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu, regulacja odpowiadająca wszystkim opisanym wyżej przesłankom, stanowiąca alternatywną podstawę prawną w stosunku do niekonstytucyjnego przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1, którego zastosowania Sąd odmówił, zamieszczona została w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Zgodnie z jego treścią, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zacytowany przepis dotyczy zatem postępowania właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej, w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie jego stosunku służbowego. Akt opisany w art. 165 ust. 7 podejmowany jest w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi zatem przepis prawa materialnego regulujący sytuację prawną funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w tym czasie i co za tym idzie stanowi alternatywną podstawę prawną dla art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, którego zastosowania Sąd odmówił w niniejszej sprawie uznając go za niekonstytucyjny. Stanowcze brzmienie tego przepisu, wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje przy tym na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poza tym, obowiązek ten jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.),z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w.u. KAS, o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa zastosowania przez Sąd art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jako przepisu oczywiście sprzecznego z Konstytucją RP oznacza, że zawarte

w art. 165 ust. 3 ustawy zastrzeżenie, w tym konkretnym zakresie nie może odnieść skutku prawnego wobec funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej i co za tym idzie:

- następstwem nieprzedstawienia mu propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie będzie wygaśnięcie stosunku służbowego oraz

- zastosowanie znajdzie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (w miejsce art. 170 ust. 1 pkt 1) przewidujący obowiązek organu do przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Jeśli chodzi o pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, to z mocy art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS, stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno jej złożenie jak

i niezłożenie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1

i 8 p.p.s.a.

Sąd w niniejszym składzie podziela jednocześnie pogląd wyrażony

w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza przez WSA w Kielcach (m.in. wyroki z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 562/17 oraz z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17), że pisemna propozycja zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa

w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O takiej kwalifikacji przekonuje to, że:

1. Propozycja służby lub zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem

w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Bezspornym przy tym jest, że w omawianej ustawie nie została zastrzeżona forma decyzji dla złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidziano sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza. Nie ma w tym przypadku zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa, nie jest to także postępowanie, o którym mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.).

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, "w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego". "Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności

z zakresu administracji publicznej". Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19).

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. nie mieszczące się

w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną. Na przeszkodzie uznaniu kognicji Sądu w tym zakresie nie stoi regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Aktualność zachowują zatem wszystkie argumenty podniesione już w tym przedmiocie wyżej, przemawiające za dopuszczalnością drogi sądowej

w sprawie wniesionej skargi na bezczynność.

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań.

5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Podsumowując tę część rozważań należy powtórzyć, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnoprawnym, które nie są decyzjami, ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Tym samym, dopuszczalna jest skarga na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na niewydaniu aktu obejmującego - skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej - pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Dla przyjęcia dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli aktu podjętego na podstawie art. 165 ust. 7, bez znaczenia jest fakt, że podobnie jak

w przypadku art. 170 ust. 1, ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Prawo do sądu należy wywieść wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, o czym była już mowa wyżej i wszystkie argumenty przytoczone na potwierdzenie tej tezy pozostają aktualne, bez potrzeby powtórnego ich powoływania.

Dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli bezczynności organu aktualizuje potrzebę sprawdzenia, czy skarżący zachował warunki formalne uprawniające do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Dla oceny ich zachowania zastosowanie miały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a.

w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., co zdaniem Sądu wynika

z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935, dalej ustawa zmieniająca p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.), która to ustawa znowelizowała

w sposób mający znaczenie dla niniejszej sprawy treść niektórych przepisów p.p.s.a., w tym zwłaszcza treść art. 52 i 53 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Ponieważ przedmiotem niniejszej skargi nie jest akt, ani czynność, tylko bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegająca na niewydaniu aktu obejmującego skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w izbach administracji skarbowej, pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przywołany przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r. nie znajduje wprost zastosowania do postępowań w sprawach skarg na bezczynność. Sąd wyraża jednak pogląd, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., stosuje się również do bezczynności polegającej na niedokonaniu aktów lub czynności organów administracji publicznej, która zaistniała po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Taka sytuacja miała natomiast miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS złożenie wskazanej w tym przepisie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby miało nastąpić w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Oznacza to, że dopiero po tej dacie, tj. od 1 czerwca 2017 r. można mówić o zarzucanej w niniejszej sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Konsekwencją zastosowania art. 52 i 53 p.p.s.a. w nowym brzmieniu jest to, że rozpatrywaną skargę na bezczynność można było wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, przy czym według art. 14 ust. 2 Ordynacji podatkowej, Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów izb administracji skarbowej. Wprawdzie p.w.u. KAS nie regulują tego, wedle jakich przepisów ma toczyć się postępowanie oparte o art. 170 ust. 1 lub art. 165 ust. 7 (co wynika zapewne z faktu, że w przepisach tych nie przewidziano ani administracyjnej kontroli instancyjnej ani kontroli sądowej), jednak Sąd uznał, że będą tu miały zastosowanie przepisy kpa. Do takiego wniosku skłania przede wszystkim regulacja zawarta w art. 169 ust. 6 p.w.u. KAS, zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4 (co do decyzji ustalającej warunki pełnienia służby), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579).

W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i złożonym 14 czerwca 2017 r. w Izbie Administracji Skarbowej (k. 3 akt administracyjnych), wezwał organ do usunięcia naruszenia przepisów prawa i przedstawienia mu propozycji służby, co należy potraktować jako ponaglenie, o jakim mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. Jego treść wskazuje bowiem na te cechy, które zostały przedstawione w art. 37 kpa, a więc uzasadnienie ponaglenia oraz fakt jego wniesienia ze względu na niezałatwienie sprawy skarżącego w terminie określonym w przepisach szczególnych, tj. w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Złożenie pisma w siedzibie Izby Administracji Skarbowej oznacza też, że zachowany został przez skarżącego tryb wnoszenia ponaglenia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Mimo braku w aktach informacji na temat odpowiedzi Szefa KAS na ponaglenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r., należy uznać, że już samo jego wniesienie oraz bezskuteczny upływ określonego w art. 37 § 5 k.p.a. 7-dniowego terminu do rozpatrzenia tego ponaglenia, oznacza wyczerpanie przez S. S. środków zaskarżenia, pozwalające na wniesienie rozpatrywanej skargi do Sądu. Należy przy tym przypomnieć, że skargę taką można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Do skargi dołączona została także poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia zażalenia na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie, skierowana do Szefa KAS z 7 lipca 2017 r., jednak z uwagi na brak dowodu złożenia czy nadania tego pisma, Sąd nie rozważał go w aspekcie spełnienia przez skarżącego warunków formalnych skargi na bezczynność. Z uwagi na poczynione już wcześniej wywody świadczące o wniesieniu przez S. S. ponaglenia do organu wyższej instancji, okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla sprawy.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze (także w jej żądaniu), zgodnie z którym użycie w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża odmienny pogląd prawny.

Zwrot "odpowiednio" odnosi się, w ocenie Sądu, z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) i komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia.

Tego rodzaju wykładnia ww. przepisu znajduje zresztą potwierdzenie

w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Istotnie, rozwiązanie takie (polegające na zmianie statusu prawnego funkcjonariusza na status pracownika) nie było praktykowane w polskim prawodawstwie po 1989 r. przy zmianach reorganizacyjnych służb mundurowych, w których zasadą była ciągłość służby (np. art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.; art. 91 i 92 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm., w której przewidziano m.in. przekształcenie dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby; art. 230 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1920). Zatrudnienie lub podjęcie służby przez dotychczasowych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa przewidywały natomiast art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) oraz art. 133 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 z późn. zm.), przy czym podkreślić należy, że zmiany w tych formacjach dokonane wejściem w życie wymienionych dwóch ustaw miały charakter systemowy i były związane ze zmianą zasad ustrojowych państwa poprzez dostosowanie wprowadzanych nowych przepisów do standardów demokratycznego państwa prawnego.

W nawiązaniu do zarzutów skargi w zakresie interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS i przewidzianej w nich możliwości przedstawienia do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia, podkreślić jednak należy, że celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej jak i funkcjonariuszy celnych. Wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje zatem na to, że dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu

i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych, jeżeli towarzyszą mu regulacje prawne zapewniające poszanowanie zasady szczególnej ochrony prawnej i trwałości stosunku służbowego, wyznaczone prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP), o czym była już mowa wyżej.

Przyjmując przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jak podstawę i wzorzec normatywny przeprowadzonej przez Sąd kontroli bezczynności zarzucanej organowi (w miejsce niekonstytucyjnego art. 170 ust. 1 pkt 1), Sąd podkreśla, że

w przeciwieństwie do przepisu, w oparciu o który działał w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej i którego zastosowania Sąd odmówił, art. 165 ust. 7 przewiduje kryteria, jakie należy brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Skoro zatem art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki, a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to nie podjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) bądź niewydanie decyzji przewidzianej w art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane

w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu.

Z tych przyczyn w punkcie I wyroku, na zasadzie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia S. S. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje

i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania,

w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Sąd uznał przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku), z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota: 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) i kwota 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.