Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2619/18 w sprawie ze skargi Spółki [...]. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 20 lipca 2018 r. nr KN-O.025.35.2018.MM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 20 marca 2018 r., nr KN-O.025.137.2016.JK, 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz S[...] kwotę 877 (osiemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2619/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S[...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z 20 lipca 2018 r., nr KN-O.025.35.2018.MM, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Geodeta Kraju (dalej także jako GGK) postanowieniem z 5 października 2017 r. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także jako ŚWINGiK) z 15 kwietnia 2004 r., nr RR-NG.III/MZ/7621/86/03/04 (dalej: decyzja z 15 kwietnia 2004 r.).

W toku postępowania ustalono następujące okoliczności:

Burmistrz Miasta i Gminy S[...] decyzją z 25 lutego 1997 r., znak: 42/6316/6/96/97, dokonał zmiany w ewidencji gruntów miasta S[...] poprzez:

1. przywrócenie zapisu o własności Skarbu Państwa dla działek o nr ew. 3312/1 i 3040,

2. przywrócenie zapisu o własności Wspólnoty Sądowej dla pozostałych działek wykazanych w jednostce rejestrowej 2112 – z wyjątkiem dwóch wskazanych w pkt 1,

a także odmówił wpisu do ewidencji gruntów:

1. listy członków Wspólnoty Leśno-Gruntowej miasta S[...] uprawnionych do udziału we Wspólnocie na dzień 26 listopada 1995 r. oraz

2. Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu w składzie wskazanym we wniosku z 3 stycznia 1996 r.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 15 kwietnia 2014 r. orzekł o uchyleniu ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S[...] z 25 lutego 1997 r. w zakresie zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta S[...] i przywróceniu dla działek ewidencyjnych ujawnionych w jednostce rejestrowej nr 2112 zapisu – S[...] jako właściciela nieruchomości wymienionych w tej jednostce rejestrowej oraz o uchyleniu zaskarżonej decyzji Burmistrza w części punktu II i III (odmawiającej dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków miasta S[...] listy członków Wspólnoty Leśno-Gruntowej miasta S[...] uprawnionych do udziału we Wspólnocie na dzień 26 listopada 1995 r. oraz Zarządu S[...] w składzie podanym we wniosku z 3 stycznia 1996 r. Nr L.Dz.4101/96) i w tym zakresie umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.

Decyzją z 20 marca 2018 r. GGK stwierdził nieważność decyzji z 15 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z 15 kwietnia 2004 r. oraz decyzja z 25 lutego 1997 r. były wydane w oparciu o przepisy załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98; dalej: Załącznik) oraz ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28 poz. 169). Zgodnie z § 24 ust. 2 pkt 6 Załącznika w ewidencji gruntów podaje się dla wspólnoty gruntowej – pod tytułem "właściciela" nazwę spółki i skład zarządu oraz wykaz osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty na podstawie decyzji właściwego prezydium rady narodowej. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa spółki i skład jej zarządu oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki.

Zdaniem GGK, decyzja z 15 kwietnia 2004 r. nie została wydana w sposób prawidłowy, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Powodem takiego rozstrzygnięcia zdaniem Organu było nieprawidłowe przyjęcie przez ŚWINGiK, że w dacie wydania decyzji z 15 kwietnia 2004 r. nie było dokumentu pozwalającego na wpisanie Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S[...] jako właściciela w ewidencji gruntów. Organ zaznaczył, że było to błędne założenie, bowiem w obrocie prawnym istniała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z[...] z 27 września 1995 r., nr G.6044/8/95, z której wynikało, że została sporządzona lista osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S[...]. Zatem istniała podstawa do ujawnienia Wspólnoty w ewidencji, w postaci decyzji wydanej na podstawie art. 8 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – za taką bowiem podstawę organ uznał wspomnianą w decyzji z 27 września 1995 r. zatwierdzoną listę osób uprawnionych. Zatem decyzja z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o której to wadzie mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wobec stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, GGK uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji z 15 kwietnia 2004 r.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S[...] (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca). Po rozpoznaniu tego wniosku, organ wskazaną na wstępie decyzją z 20 lipca 2018 r. utrzymał swoją decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji GGK podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stan faktyczny i prawny w dniu wydania tej decyzji.

Organ wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych starosta był zobowiązany do ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, z jednoczesnym wskazaniem wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. Osoby takie powinny zgodnie z ustawą utworzyć spółkę, która powinna zostać wpisana jako właściciel w ewidencji gruntów w trakcie przeprowadzania jej aktualizacji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454; dalej: Rozporządzenie z 2001 r.). Organ wskazał przepisy § 45 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 tego Rozporządzenia z 2001 r. jako podstawy dokonania wpisu takiej spółki. Natomiast w realiach rozpatrywanej sprawy – jak wskazał GGK – wydający decyzję z 15 kwietnia 2004 r. WINGiK nie dysponował żadnym dokumentem określonym w § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 2001 r., który dawałby podstawy do ujawnienia tytułu własności Spółki. Jednakże taki dokument w ocenie Organu istniał – była to lista osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, która była załączona do Protokołu z Zebrania Ogólnego z 25 października 1964 r. i do statutu S[...] oraz zatwierdzona przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Zawierciu. Czynność zatwierdzenia w ocenie Organu powinna zostać potraktowana jak wydanie decyzji na podstawie art. 8 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Taka interpretacja tej czynności wynika z m. in. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z[...] z 27 września 1995 r., znak: G.6044/8/95, oraz decyzji Starosty B[...] z 10 lutego 2014 r., znak: WGNil.1.60131-2/03/14, dotyczącej umorzenia z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Spółka złożyła na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

a) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w całości, przy jednoczesnym uzasadnieniu stwierdzenia nieważności jedynie co do pkt 1 decyzji z 15 kwietnia 2014 r., z pominięciem pkt 2 i 3;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez :

– zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to wadliwe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwe zastosowanie normy prawnej;

– pominięcie informacji przekazanej w formie pisemnej przez Stronę, że w czasie prowadzenia postępowania głównego Spółka została pominięta, jako pozbawiona organu wykonawczego, co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego;

– przeoczenie przez Organ, że w dacie wydania decyzji z 15 kwietnia 2004 r. brak było Zarządu Spółki, co skutkowało brakiem możliwości wpisania jego składu do ewidencji gruntów;

– zmianę uzasadnienia decyzji z 20 lipca 2018 r., podtrzymującej decyzję z 20 marca 2018 r. w odniesieniu do uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji, m.in. poprzez odstąpienie od twierdzenia przyjętego w pierwszej z wydanych decyzji, że w dniu 15 kwietnia 2004 r. obowiązywała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 27 września 1995 r. i jej pominięcie stanowiło rażące naruszenie prawa oraz przyjęcie w decyzji drugoinstancyjnej, że pominięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z[...] z 27 września 1995 r., nie istniejącej w tym czasie w obrocie prawnym, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym uznaniu za rażące naruszenie prawa pominięcie przez ŚWINGiK okoliczności wskazanych w nieobowiązującej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z[...];

c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej;

d) pominięcie okoliczności, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S[...] z 25 lutego 1997 r. i decyzje ŚWINGiK wydane w trybie odwoławczym były dwukrotnie kontrolowane przez NSA w Gliwicach. Organ odwoławczy związany był ustaleniami Sądu (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dn. 4 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 862/97, wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 4 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2506/01). Informacje w tym zakresie, tj. o kontroli sądowej decyzji odwoławczych, zostały przekazane GGK w piśmie Spółki z 27 grudnia 2017 r. oraz w piśmie z 26 listopada 2012 r.;

e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym pominięcie informacji posiadanej przez organ z urzędu o losie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z[...], a także pominięcie informacji uzyskanej od Spółki o długotrwałym braku reprezentacji Spółki w okresie obejmującym wydanie decyzji z 15 kwietnia 2004 r.;

f) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe, bowiem nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Organ dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez ŚWINGiK w Katowicach poprzez nieuwzględnienie nieistniejącej w dacie wydawania decyzji z 15 kwietnia 2004 r. w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z[...] z 27 września 1995 r., pomijając istnienie kolejnych decyzji aktualizujących ewidencję gruntów wspólnoty gruntowej w S[...];

g) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W przywołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, że jest ona prawidłowa.

Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpoznaje sprawy tak, jak w postępowaniu zwyczajnym, a zatem nie jest jego rolą ustalenie, czy powinno się dokonać aktualizacji ewidencji gruntów, czy też nie. Ocenia jedynie decyzję pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. W tym wypadku, zdaniem Sądu I instancji, decyzja z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi uznał je za niezasadne. Organ na str. 6 decyzji wskazał na wadliwość umorzenia postępowania administracyjnego z powodu braku decyzji, o jakiej mowa w art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wskazując na istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w tym trybie, powołanie decyzji i rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych. Przy czym organ II instancji nie zmieniał stanowiska co do tej kwestii. Oba organy wskazały na istnienie w obrocie prawnym decyzji z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym organ ustala stan faktyczny i prawny na datę wydania kwestionowanej decyzji, a więc nie ma żadnego obowiązku oceny wszystkich decyzji wydanych w sprawie czy ustalania, czy są one ostateczne. Nie bierze także pod uwagę orzecznictwa sądowego, które zapadło w takiej sprawie, ale po wydaniu decyzji, która jest przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem:

1. art. 18 ust. 2 w zw. z art.14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja ŚWINGIK z 15 kwietnia 2004 r. o przywróceniu, istniejącego od daty założenia ewidencji, zapisu "Spółka[...] jako właściciel nieruchomości wymienionych w jednostce rejestrowej 2112" rażąco narusza w/w przepisy. Sąd I instancji powołał się na utrwaloną w nauce prawa i orzecznictwie zasadę, że "...oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną", tymczasem nie ulega wątpliwości, że przywołane przez Sąd przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowią podstawy prawnej decyzji ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r., ani też przepisy te nie pojawiły się w żadnej części unieważnionej decyzji. Nie występuje zatem "rzucająca się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną." Nadto w przywołanych przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w ogóle nie jest rozstrzygana kwestia własności gruntów stanowiących wspólnotę gruntową, ponadto "w postępowaniu ewidencyjnym badanie tytułu własności jest wyłączone";

2. naruszenie przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. oraz instrukcji Ministra Rolnictwa jako aktu wykonawczego do wymienionego dekretu w zakresie dotyczącym wspólnot gruntowych a także § 24 ust. 2 pkt 6, kolejnego aktu wykonawczego do wymienionego dekretu tj. załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów, w którym napisano: "2.W ewidencji gruntów podaje się: 6) dla wspólnoty gruntowej

pod tytułem "właściciela" nazwę spółki i skład zarządu oraz wykaz osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty na podstawie decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej.";

3. art. 170 p.p.s.a., poprzez przeoczenie, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Taki charakter ma bez wątpienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2406/01;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem realizowała ona skrupulatnie zalecenia i wytyczne zawarte w wyroku NSA z 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2406/01, z którym to wyrokiem WSA w Warszawie nie zapoznał się przed zamknięciem rozprawy, pomimo obowiązku wynikającego z art. 170 p.p.s.a.;

II. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku, w relacji z treści zarzutów zawartych w skardze, okoliczności, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wypowiadał się już raz Główny Geodeta Kraju w decyzji ostatecznej z 22 maja 2001 r., nr KN.503-34-2001, której ustaleniami jest związany, bowiem w zakresie ustaleń przyjętych w decyzji z 22 maja 2001 r. nie nastąpiła ani zmiana prawa, ani też zmiana stanu faktycznego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jest prawnie dopuszczalne rozstrzyganie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taki charakter ma rozstrzyganie przez GGK w decyzji z 20 lipca 2018 r., w kwestiach, o których GGK rozstrzygnął w decyzji z 22 maja 2001 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 poprzez pominięcie, a przez to nierozpoznanie zarzutu braku jakiekolwiek uzasadnienia stwierdzenia nieważności decyzji z 15 kwietnia 2004 r. w punkcie 2 ("uchylić zaskarżoną decyzję dot. punktu II i III i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu I Instancji"). Organ zobowiązany jest zawrzeć w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję GGK;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztem sporządzenia skargi kasacyjnej i zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnosi, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 września 2003 r. doszedł do krańcowo odmiennych ustaleń, niż dokonane przez GGK w decyzjach I i II instancji, zaakceptowanych przez WSA w Warszawie. Wykazana rozbieżność, w szczególności pomiędzy uzasadnieniem wyroku z 4 września 2003 r., a uzasadnieniem wyroku z 18 lutego 2019 r., w odniesieniu do stanu faktycznego, w tym decyzji z 27 września 1995 r., jest w ocenie Skarżącej Spółki niedopuszczalna, przy czym wskazane ustalenia GGK i WSA w Warszawie są oczywiście wadliwe.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na okoliczność, że konstrukcja zarzutu rażącego naruszenia prawa przez ŚWINGiK w decyzji z 15 kwietnia 2004 r. - zbudowana przez GGK w decyzjach obu instancji i zaakceptowana przez WSA w Warszawie - oparta była na wadliwym twierdzeniu, że pominięto w 2004 r. istniejącą jakoby w obrocie prawnym decyzję z 27 września 1995 r., przez co organ "rażąco naruszył § 24 ust. 2 pkt 6 Załącznika do zarządzenia oraz art. 18 ust. 2 ustawy", nie ma oparcia w stanie faktycznym, zatem powoduje, że zarzut rażącego naruszenia prawa staje się bezprzedmiotowy. Na marginesie zauważono, że decyzja z 27 września 1995 r. została przywrócona do obrotu prawnego, jednak stało się to wiele lat po wydaniu decyzji z 15 kwietnia 2004 r. i nie może dotyczyć stanu z dnia wydania tej decyzji.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przedmiotem sporu jest zasadność przyjęcia, że decyzja ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r. zawierała wady, o jakich mowa w art. 156 k.p.a., a w szczególności czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że istotą było ustalenie, czy w dacie wydawania decyzji decyzja ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r. wpisy do ewidencji gruntów i budynków dokonane były zgodnie z przepisami ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (D.U. 1963, poz. 169) oraz czy były podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu określonych danych w świetle ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (D.U. nr 38, poz. 454).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ realizowała ona zalecenia i wytyczne zawarte w wyroku NSA z 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2406/01, a ponadto przywołane przez Sąd I instancji przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowią podstawy prawnej decyzji ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r., ani też przepisy te nie pojawiły się w żadnej części unieważnionej decyzji. Nie występuje zatem "rzucająca się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną." Na tym tle skarżąca kasacyjnie formułuje szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 151 p.p.s.a. (punkt II.4 petitum skargi kasacyjnej) należy wyjaśnić, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Powyższe zarzuty nie mogą być zatem uznane za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jest prawnie dopuszczalne rozstrzyganie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że skoro decyzja Głównego Geodety Kraju z 20 lipca 2018 r. została wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r., to sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., to jest: wydana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, miałaby miejsce wówczas, gdy przed 20 lipca 2018 r. zostałaby wydana decyzja ostateczna w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r. Wskazana przez skarżącą kasacyjnie decyzja GGK z 22 maja 2001 r. nie została zaś wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINGiK z 15 kwietnia 2004 r., ale w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 27 lipca 1999 r., nr AG.III-2/7410-2/5/97. Powyższy zarzut nie może być zatem uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie, a przez to nierozpoznanie zarzutu braku jakiekolwiek uzasadnienia stwierdzenia nieważności decyzji z 15 kwietnia 2004 r. w punkcie 2 (punkt II.3 petitum skargi kasacyjnej) należy przypomnieć treść art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Mógłby on zostać naruszony wówczas, gdyby decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego lub prawnego. Zaskarżona decyzja natomiast posiada uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to poddaje się kontroli. Powyższy zarzut jest zatem niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten nie ogranicza zatem dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji do sytuacji, gdy rażące naruszenie prawa odnosi się do przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji. Mówiąc inaczej, niewskazanie określonego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie wyklucza możności stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na rażące naruszenie tego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że art. 18 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie został wskazany jako stanowiący podstawę prawną decyzji z 15 kwietnia 2004 r., wobec czego nie można stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza ten przepis. Sąd wskazuje, że wprawdzie przepis ten nie został wskazany jako podstawa decyzji z 15 kwietnia 2004 r., ale został wskazany wprost jako podstawa prawna decyzji pierwszoinstancyjnej, to jest decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz z 25 lutego 1997 r. i z tego względu uzasadnione było dokonanie oceny decyzji z 15 kwietnia 2004 r. w świetle art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Zarzut wskazany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są ze sobą powiązane i dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki, to jest: i) oczywistość naruszenia prawa, ii) charakter przepisu, który został naruszony oraz iii) racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zarówno skutki gospodarcze, jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd I instancji trafnie również zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym organ ustala stan faktyczny i prawny na datę wydania kwestionowanej decyzji. Nie bierze także pod uwagę orzecznictwa sądowego, które zapadło w takiej sprawie, ale po wydaniu decyzji, która jest przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym.

Należy podkreślić w tym miejscu, że w postępowaniu nieważnościowym należy brać pod uwagę orzecznictwo sądowe zapadłe w danej sprawie przed wydaniem decyzji, która jest przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym. Nie można bowiem zapominać o tym, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazać również należy, że jakkolwiek sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawą odrębną od sprawy rozpoznawanej w postępowaniu zwyczajnym, to orzeczenie sądu wydane w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwyczajnym może mieć istotne znaczenie dla sprawy rozstrzyganej w postępowaniu nieważnościowym. Na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analogiczna regulacja była zawarta w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r., Nr 74, poz. 368).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Tak więc ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oceniając zatem, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie można uznać decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli została ona wydana zgodnie z ocenami prawnymi wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu wydanym w danej sprawie. Nie można bowiem uznać za rażące naruszenie prawa takiego działania organu administracji, do którego jest on prawnie zobligowany.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać na przywołany w uzasadnieniu decyzji z 15 kwietnia 2004 r. oraz wskazany w skardze kasacyjnej zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K[...] z 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2406/01, przesłany Sądowi I instancji przy piśmie z 5 lutego 2019 r. Wyrok ten został wydany w sprawie, w której decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S[...] z 25 lutego 1997 r. była decyzją pierwszoinstancyjną. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody [...] z 16 lipca 2001 r., nr GN.I-2/1/7621/47/2001, wydaną jako decyzja drugoinstancyjna. W uzasadnieniu wyroku wskazano między innymi, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 862/97, którym uchylił decyzję Wojewody Katowickiego z 23 maja 1997 r. wydaną jako decyzja drugoinstancyjna w postępowaniu zwykłym, w kwestii zmiany wpisu obejmującego właściciela gruntów zauważył, że owa zmiana mogła zostać wprowadzona jedynie wówczas, gdyby istniały dokumenty urzędowe potwierdzające dane podlegające wpisowi, później powstałe niż dokonany wpis. Tymczasem organ na tego rodzaju dokumenty się nie powołał, albowiem przeprowadził niedopuszczalną w tym postępowaniu ocenę poprawności poprzednich wpisów i zmienił je na podstawie dokumentów, które istniały w dacie ich dokonania. Dlatego w ocenie Sądu organy orzekające wykroczyły poza ramy postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów. W tym postępowaniu niepodobna wszak rozstrzygać o prawie i przedmiocie własności. W przekonaniu Sądu materiał sprawy pozwalał jedynie na dokonanie sprostowania wpisu Wspólnoty Sądowej, gdyby ten podmiot nie istniał, a pod jego nazwą krył się podmiot inny, a więc gdyby wpis obarczony był oczywistym błędem. Jeśli zaś chodzi o wpis zarządu spółki i członków wspólnoty, to zdaniem Sądu mógł on zostać dokonany jedynie na podstawie decyzji opartych o przepis art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w przywołanym wyroku z 4 września 2003 r. stwierdził, że brak podstaw do dokonania zmiany wpisu obejmującego właściciela spornych gruntów w ewidencji. Zasadniczo wpis w ewidencji obejmować powinien właściciela gruntów, zaś władającego jedynie wówczas, gdy chodzi o grunty państwowe i samorządowe. W sytuacji, w której po dokonaniu wpisu istniejącego w dacie wszczęcia niniejszego postępowania nie powstała inna podstawa (brak jest wymaganego prawem dokumentu pozwalającego na uaktualnienie wpisu dotyczącego właściciela spornych gruntów), zmiana dotychczasowego wpisu jest niedopuszczalna. Sąd przypomniał również, że w uzasadnieniu wyroku z 4 lutego 1999 r. NSA zajął stanowisko, że w postępowaniu ewidencyjnym badanie tytułu własności jest wyłączone oraz wskazał, że tylko wówczas, gdyby omyłkowo wpisanym właścicielem była nieistniejąca Wspólnota Sądowa, należałoby ten wpis sprostować na właściwy.

W wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 4 września 2003 r. zostały sformułowane następujące wytyczne dla organu: "W toku ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki od decyzji Burmistrza S[...] z dnia 25 lutego 1997 r. Wojewoda [...], stosując aktualnie obowiązujące przepisy prawa i mając na uwadze ustalony na dzień orzekania stan faktyczny i naprowadzone dotychczas kierunki ustaleń i rozważań, wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. Nie umknie mu przy tym konieczność uwzględnienia wiążących wytycznych zawartych w motywach zapadłych w sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności ustali (i dołączy do akt odpowiedni wypis), jaki wpis w istotnym dla sprawy zakresie figurował w ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowych działek, które wyraźnie określi wypisem z rejestru. O ile obecny wpis dokonany był na skutek oczywistej omyłki, sprostuje go nadając mu poprawne brzmienie. Następnie wyjaśni czy po wszczęciu niniejszego postępowania powstały dokumenty pozwalające na zmianę wpisu, zwłaszcza w materii prawa własności spornego gruntu. Brak przepisanych prawem dokumentów uzasadniać będzie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania wszczętego w tym zakresie z urzędu. W wyniku czego dotychczasowy wpis (z daty wszczęcia postępowania) pozostanie aktualny. W przeciwnym wypadku zmieni wpis na podstawie właściwego dokumentu. Jeżeli natomiast dotychczasowy wpis obarczony jest istotną wadliwością prawną poczyni działania w kierunku wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, które pozwoli na jego weryfikację. Rzeczą organu będzie nadto ustalenie, jaki jest wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 22 lutego 2002 r. (sygn. akt II SA 1120/02). Brak decyzji opartej o przepis art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uzasadniać będzie utrzymanie w mocy tej części kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku organ dokona właściwego wpisu. Orzekając nie pominie istoty ewidencji gruntów, która wyłącza dopuszczalność badania prawa w tym postępowaniu, przy czym odmienność charakteru wpisu do ewidencji gruntów od charakteru wpisu do ksiąg wieczystych w odniesieniu do gruntów wspólnot gruntowych podlegać winna ostrożnej ocenie. Trzeba też wskazać, iż postępowanie w przedmiocie zmiany wpisu prawa własności do ewidencji gruntów podlegać może zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia spraw ewentualnie wszczętych w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy niniejszej przed sądem powszechnym czy innym organem. Nie można przy tym wykluczyć nawet wszczęcia postępowania zmierzającego do ustalenia wykazu uprawnionych osób do korzystania ze wspólnoty, wykazu obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, gdyż może wystąpić taki stan rzeczy, jaki - mimo prawomocnego zakończenia postępowania w tej materii - chociażby z powodu zmiany podmiotowej czy przedmiotowej sprawy, zmiany stanu faktycznego czy prawnego, uzasadniać będzie dopuszczalność prowadzenia nowej sprawy. W tym miejscu nie od rzeczy będzie też zwrócenie uwagi na pewien związek niniejszego postępowania z postępowaniem prowadzanym przez Starostę B[...] w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zmierzającym do ustalenia mienia gminnego, dla którego zakończenia zresztą zawieszono postępowanie komunalizacyjne, jeśli obejmuje ono sporne w sprawie grunty. Na koniec godzi się podkreślić, iż istnienie wpisu własności gruntów na rzecz spółki przy braku podstaw prawnych umożliwiających wpisanie organów spółki i osób uprawnionych do udziału we wspólnocie skłaniać powinny do podjęcia nadzwyczajnych działań zmierzających do usunięcia tego stanu rzeczy, a więc prowadzących do zmiany wpisu właściciela bądź umożliwiających wpisanie danych opisanych w art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy. Postępowanie ewidencyjne ma bowiem odzwierciedlać aktualny i prawidłowy pod względem prawnym stan objęty ewidencją."

W zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w szczególności § 45 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Stwierdzono również, że organ wydający decyzję z 15 kwietnia 2004 r. bezpodstawnie stwierdził, że nie dysponował żadnym dokumentem określonym w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, który dawałby podstawy do ujawnienia tytułu własności Spółki. Taki dokument w ocenie GGK istniał – była to lista osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, załączona do Protokołu z Zebrania Ogólnego z 25 października 1964 r. i do statutu S [...] oraz zatwierdzona przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z[...]. Czynność zatwierdzenia w ocenie organu powinna zostać potraktowana jak wydanie decyzji na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Taka interpretacja tej czynności wynika m. in. z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 27 września 1995 r., znak: G.6044/8/95, oraz decyzji Starosty B[...] z 10 lutego 2014 r., znak: WGNil.1.60131-2/03/14, dotyczącej umorzenia z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy.

Organ nie uwzględnił podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentu o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 27 września 1995 r. przez decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 11 lutego 1999 r. o nr DLOPK.Inż-479-2/4/96/99, albowiem ta decyzja Ministra została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/10.

Wskazać należy, że sposób rozumowania organu zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, zaakceptowany przez Sąd I instancji, opiera się na założeniu, że można oceniać okoliczności faktyczne i prawne, w jakich została wydana decyzja z 15 kwietnia 2004 r. i formułować opinie co do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa mając na uwadze zdarzenia mające miejsce po dacie wydania tej decyzji. Taki sposób rozumowania nie jest jednak uprawniony, o czym była wyżej mowa.

Tak więc ŚWINGiK wydając decyzję z 15 kwietnia 2004 r. musiał przyjąć, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 27 września 1995 r. nie istnieje w obrocie prawnym, ponieważ została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z 30 września 1998 r. wydaną na skutek wznowienia postępowania. Decyzją z 11 lutego 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, zaś skargę na decyzję ostateczną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że ewentualne spory dotyczące charakteru mienia (ustalenia czy stanowi ono mienie gminne czy własność wspólnoty gruntowej) rozstrzygają sądy powszechne.

ŚWINGiK wydając decyzję z 15 kwietnia 2004 r. nie mógł natomiast brać pod uwagę późniejszych rozstrzygnięć, w wyniku których decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 27 września 1995 r. ponownie pojawiła się w obrocie prawnym, jak również późniejszych rozstrzygnięć sądów i organów administracji uznających czynność zatwierdzenia listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie za wydanie decyzji na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ ten nie był ponadto uprawniony do rozstrzygnięcia sporu o własność przedmiotowego mienia.

Wskazać również należy, że w wykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 4 września 2003 r. ŚWINGiK w decyzji z 15 kwietnia 2004 r. wskazał, że podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1978 r. Spółka Leśno-Gruntowa w S[...] została wpisana jako właściciel gruntów – w miejsc nieistniejącego podmiotu, to jest Wspólnoty Sądowej. Wpis ten został dokonany na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). Organ wskazał również, że od tego czasu nie powstały żadne dokumenty, które stanowiłyby podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dot. zmiany właściciela. Organ wskazał, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w wyniku posiadania przez organ dokumentów pozwalających na dokonanie nowego wpisu wyszczególnionych w § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).

W tym stanie rzeczy organ zgodnie z ww. wytycznymi NSA uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie dotyczącym zmiany w operacie ewidencji gruntów i przywrócił poprzedni zapis o S[...] jako właścicielu nieruchomości wymienionych w jednostce rejestrowej 2112, jak również umorzył postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji gruntów listy członków W[...] miasta S[...] uprawnionych do udziału we Wspólnocie na dzień 26 listopada 1995 r. oraz wpisu Zarządu S[...] w składzie wskazanym we wniosku z 3 stycznia 1996 r.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie uznał, że ŚWINGiK w decyzji z 15 kwietnia 2004 r. przywrócił wpis Spółki jako właściciela na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. Przepisy tego zarządzenia zostały bowiem przywołane w kontekście odnowienia operatu ewidencji gruntów dokonanego w 1978 r. Należy podkreślić, że ŚWINGiK nie stosował przepisów tego zarządzenia, a zatem nie mógł ich naruszyć. Organ nie dokonał wpisu innego podmiotu jako właściciela, ponieważ nie dysponował stosownym dokumentem, na którego podstawie mógłby zostać dokonany taki wpis. Możność zmiany w ewidencji gruntów i budynków została oceniona na podstawie przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji z 15 kwietnia 2004 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).

Konkludując należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie o przywróceniu wpisu wskazującego Spółkę jako właściciela oraz umorzenie postępowania w sprawie wpisu zmian do ewidencji gruntów mieszczą się w ramach wynikających z wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z 4 września 2003 r. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja z 15 kwietnia 2004 r. została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, przeto zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z 20 marca 2018 r., nr KN-O.025.137.2016.JK. Powody, dla których uznano, że skarga jest uzasadniona, wynikają wprost z okoliczności przytoczonych powyżej w niniejszym uzasadnieniu. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji niezasadnie przyjęto, że decyzja z 15 kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś Sąd I instancji z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. zaakceptował tę ocenę organów administracji.

Organ ponownie rozpatrując sprawę dokona kontroli decyzji z 15 kwietnia 2004 r. nie biorąc pod uwagę okoliczności, które stały się aktualne po dacie wydania tej decyzji, uwzględniając natomiast wydane w granicach sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego orzeczenia sądów administracyjnych jako zawierające oceny prawne i wytyczne co do dalszego postępowania, których respektowanie przez organ wydający decyzję z 15 kwietnia 2004 r. stoi na przeszkodzie uznaniu, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).