Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wykupu nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 12 maja 2026 r. M. S. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wykupu nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w miejscowości S., gmina L., na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 2025 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 680 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości jako bezzasadnej, wskazując, że sprawy dotyczące wykupu nieruchomości zgodnie z art. 17-21 ustawy z dnia 9 maja 2025 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw nie stanowią działań w ramach postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta nie ma jednak charakteru powszechnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zawierający zamknięty katalog form działania i bezczynności podlegających zaskarżeniu, uzupełniony jedynie o przypadki wskazane w art. 3 § 3 p.p.s.a., tj. sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosowanie środków w tych przepisach określonych. Poza granicami tak zakreślonej kognicji sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co obliguje sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga akcesoryjny charakter skargi na bezczynność. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga taka przysługuje wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu, a zatem wówczas, gdy organ obowiązany jest załatwić sprawę przez wydanie decyzji, postanowienia, o którym mowa w pkt 2 i 3, albo przez wydanie innego aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. obejmuje bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, lecz wyłącznie takich, które podejmowane są w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których przepisy tych ustaw mają zastosowanie. Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga na akt lub czynność, których organ nie podjął (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1429/25). Jeżeli sprawa nie może zakończyć się żadną z form władczych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., nie jest możliwe pozostawanie organu w bezczynności w rozumieniu p.p.s.a., a skarga na taką bezczynność jest niedopuszczalna.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należało dokonać oceny charakteru prawnego mechanizmu przewidzianego w art. 17-21 ustawy z dnia 9 maja 2025 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 680 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy poszkodowany, będący właścicielem zabudowanej nieruchomości, na której posadowiony był budynek mieszkalny uszkodzony w wyniku powodzi z września 2024 r. w stopniu kwalifikującym go do rozbiórki, może wystąpić z wnioskiem o złożenie oferty wykupu tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Artykuł 18 ust. 1 ustawy stanowi, że Skarb Państwa dokonuje wykupu nieruchomości spełniającej warunki określone w art. 17 ust. 7. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 6 ustawy właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po rozpatrzeniu wniosku składa ofertę wykupu nieruchomości, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a po przyjęciu oferty dokonuje wykupu nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

Konstrukcja ta jest jednoznaczna. Ustawodawca nie tylko nie przewidział dla żadnego etapu tej procedury formy decyzji administracyjnej ani innego aktu władczego, lecz wprost odesłał do przepisów Kodeksu cywilnego o ofercie (art. 66 i n. k.c.), a więc do instytucji prawa zobowiązań służącej zawarciu umowy. Sekwencja czynności przewidziana w art. 20 ust. 6 ustawy, obejmująca złożenie oferty, jej przyjęcie oraz dokonanie wykupu, odpowiada w całości cywilnoprawnemu trybowi kształtowania stosunku umownego, którego zwieńczeniem musi być umowa przenosząca własność nieruchomości zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.). Wody Polskie działają przy tym nie we własnym imieniu i nie w charakterze organu wykonującego władztwo administracyjne, lecz jako statio fisci, to jest w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako strony przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Jest to zatem działanie w sferze dominium, czyli zarządzania mieniem publicznym, a nie w sferze imperium.

Dalej należy zaakcentować, że działaniem władczym jest takie działanie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany. Naturą stosunku cywilnoprawnego jest natomiast równorzędność stron, co wyklucza jednostronne i wiążące ukształtowanie sytuacji prawnej wnioskodawcy aktem organu. Stanowisko to zostało jednoznacznie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle konstrukcyjnie tożsamego mechanizmu żądania sprzedaży nieruchomości uregulowanego w art. 198g i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n.). W postanowieniu z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1499/25, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa sprzedaży nieruchomości przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego i władczego, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku orzekania w tym przedmiocie w formie decyzji lub postanowienia oraz że w takich sprawach nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej ani przyjmować, iż zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. powołane tam postanowienia NSA z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 442/10, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 856/12). Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1429/25, stwierdzając, że roszczenie o sprzedaż nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i kończy się zawarciem umowy w formie aktu notarialnego albo informacją o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, a działania organu reprezentującego właściciela nie mają charakteru władczego, lecz podejmowane są przez ten podmiot jako stronę stosunku cywilnoprawnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także ewentualna bezczynność lub przewlekłość w zakresie rozpoznania takiego żądania nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych.

Argumentacja ta znajduje pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. O ile bowiem w przypadku art. 198g u.g.n. cywilnoprawny charakter roszczenia wymagał rekonstrukcji w drodze wykładni, o tyle w art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2025 r. ustawodawca odesłał do Kodeksu cywilnego wprost i expressis verbis. Nadto art. 21 tej ustawy wyłącza w odniesieniu do nabycia nieruchomości w trybie art. 17-20 stosowanie określonych przepisów o gospodarce nieruchomościami, co potwierdza, że mamy do czynienia z odrębnym, lecz nadal cywilnoprawnym trybem nabycia własności, a nie z postępowaniem administracyjnym.

Nie zmienia tej oceny okoliczność, że ustawa określa przesłanki materialne, których spełnienie warunkuje złożenie oferty (art. 17 ust. 7), przewiduje weryfikację wniosku, kolejność jego rozpatrywania według daty wpływu kompletnych wniosków oraz limit środków finansowych przeznaczonych na cel wykupu (art. 20 ust. 7). Ustawowe określenie warunków, na jakich Skarb Państwa może zawrzeć umowę, oraz wprowadzenie reguł gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na ten cel nie nadaje czynnościom poprzedzającym zawarcie umowy charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Reglamentacja warunków zawarcia umowy przez podmiot publiczny jest zjawiskiem typowym dla sfery dominium i nie przekształca stosunku równorzędnego w stosunek administracyjnoprawny. Podobnie sam obowiązek "rozpatrzenia wniosku", o którym mowa w art. 20 ust. 6 ustawy, nie jest obowiązkiem załatwienia sprawy administracyjnej, lecz obowiązkiem podjęcia przez właściciela mienia czynności zmierzających do złożenia oświadczenia woli, a jego niewykonanie rodzi skutki na płaszczyźnie prawa cywilnego, nie zaś procesowej administracyjnej.

Skoro ustawa nie przewiduje dla żadnej z czynności objętych art. 17-21 formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a czynności te nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego ani w postępowaniach określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, to nie została spełniona żadna z przesłanek dopuszczalności skargi na bezczynność wynikających z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Ustawa z dnia 9 maja 2025 r. nie zawiera również przepisu szczególnego przewidującego sądową kontrolę administracyjną w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Brak jest zatem substratu zaskarżenia, wobec czego organ nie może w tej sprawie pozostawać w bezczynności w znaczeniu procesowoadministracyjnym.

Odrzucenie skargi nie pozbawia skarżącej prawa do sądu gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, a stosownie do art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. sprawy cywilne rozpoznają sądy powszechne. Ochrona roszczeń wywodzonych z art. 17 i n. ustawy z dnia 9 maja 2025 r. może być zatem realizowana wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym, w tym w szczególności powództwa o złożenie oświadczenia woli (art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c.), o ile skarżąca uzna, że po stronie Skarbu Państwa powstał obowiązek o takiej treści. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do przesądzania zasadności tego roszczenia, gdyż ocena taka wykraczałaby poza granice jego kognicji.

Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie I sentencji.

O zwrocie uiszczonej kwoty wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II).