Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku T. D. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku, Nr [...], Prezydent Miasta P. – Poznańskie Centrum Świadczeń, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2018 roku , poz. 2096 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1, ust. 1a w zw. z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 180 ze zm.) odmówił T. D. przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu organ powołując się na przepis art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% w gospodarstwie wieloosobowym, a kwota nadwyżki dochodu przekracza obliczona wysokość dodatku. Średni miesięczny dochód brutto dwuosobowego gospodarstwa domowego T. D. obliczono na kwotę [...]zł, nadwyżka dochodu wyniosła [...] zł, zaś obliczony dodatek mieszkaniowy wyniósł [...] zł. Organ wyjaśnił, że obliczony dodatek mieszkaniowy umniejszony o kwotę nadwyżki dochodu stanowił wartość ujemną ([...] zł - [...] zł + [...] z).

T. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wadliwe wliczenie do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego syna P. D. w wysokości [...] zł brutto.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570), art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz.2096 ze zm.), utrzymało w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określony został katalog przychodów uważanych za dochód, będących podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego, a wraz z nim zakres wyłączeń z dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wymienione wśród świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, a zatem należy je uwzględnić przy ustalaniu wysokości dochodu. W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono dochód brutto 2-osobowego gospodarstwa domowego T. D., stanowiący podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obejmujący okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku (marzec, kwiecień, maj 2019 r.) na łączna kwotę [...]zł, a miesięczny na kwotę [...]zł. Na jedną osobę w rodzinie przypada dochód w wysokości [...] zł. Na dochód składa się renta rodzinna T. D. w łącznej wysokości [...] zł i świadczenie pielęgnacyjne P. D. w łącznej wysokości [...] zł oraz składka zdrowotna opłacana przez Poznańskie Centrum Świadczeń w wysokości [...] zł. Takie obliczenia stały się podstawą do dokonywania dalszych obliczeń zgodnie z art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w wyniku których organ odwoławczy uznał, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje T. D., mimo zrozumienia dla jej trudnej sytuacji zdrowotnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku T. D. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], podtrzymującą odmowną decyzję Poznańskiego Centrum Świadczeń znak [...] z dnia [...].07.2019 w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Według skarżącej decyzja została oparta na niewłaściwych wyliczeniach rachunkowych, spowodowanych uznaniem za dochody, świadczenia pielęgnacyjnego syna skarżącej P. D..

Skarżąca wskazała na kolizję pomiędzy art. 21 pkt. 1 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a treścią katalogu zamkniętego w zakresie wyłączeń od dochodu zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w związku ze sprzecznością dotyczącą zakwalifikowania lub braku zakwalifikowania do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego. Sprzeczność ta uniemożliwiła zaliczenie świadczenia pielęgnacyjnego syna do zwolnionego od dochodu, przy ewentualnym ponownym rozpatrzeniu wniosku o dodatek mieszkaniowy.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na kolizję pomiędzy art. 4 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a treścią katalogu zamkniętego w zakresie wyłączeń od dochodu, zawartego w art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego zakwalifikowania, lub braku zakwalifikowania do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z powyższymi przepisami. Tym bardziej, że na ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych powołuje się ustawa o dodatkach mieszkaniowych w kwestii rozumienia pojęcia dochodu i przychodu. Oba katalogi zamknięte, zarówno katalog zamknięty wyłączeń od dochodu, zawarty w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak i katalog zamknięty zawarty w art. 4 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mówiący o rodzajach przychodów i dochodów, nie zawierają pojęcia "świadczenie pielęgnacyjne". Co więcej ustawa o podatkach dochodowych od osób fizycznych wyraźnie nie zalicza "świadczenia pielęgnacyjnego" do dochodu.

Skarżąca zarzuciła również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 11 k.p.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a., z powodu braku dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno być przekazane do uzupełnienia.

Skarżąca wreszcie zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3. ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną i niepełną wykładnię i wliczenie do dochodu rodziny świadczenia pielęgnacyjnego P. D., w wysokości [...] zł, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji, zawyżającej rachunkowo dochody rodziny powodując nie przyznanie dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd nie można opierać tej kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

W rozpoznawanej sprawie T. D. nie zgadza się na uwzględnienie świadczenia pielęgnacyjnego syna P. D. do dochodu gospodarstwa domowego, branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. W jej ocenie brak jest podstaw do wliczenia świadczenia pielęgnacyjnego do dochodu, skoro w świetle prawa podatkowego nie jest on dochodem. W istocie wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do ustalenia zakresu zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym zakresie skarżąca wskazała na konieczność dokonania wykładni systemowej oraz celowościowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia przepisu art. 3. ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem treści art. 21 pkt. 1 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 4 ust 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do zamkniętego katalogu wyłączeń od dochodu na potrzeby określenia dodatku mieszkaniowego.

Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. t.j. z 2019 roku, poz. 2133). Krąg uprawnionych do dodatku określa art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z którego treści wynika, że dodatek przysługuje osobom posiadającym określony tytuł prawny do lokalu: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych (pkt 1), osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego (pkt 2), osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych (pkt 3) oraz innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem (pkt 4), a ponadto osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622)."

W taki sposób ustawodawca określił w sposób ścisły zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Dochodami są wszelkie przychody, od których odlicza się składniki wyraźnie wyliczone w ustawie. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa może być stosowana tylko wobec pojęć użytych w ustawach, a nie wobec pojęć w nich w ogóle nie użytych, jak w przypadku pojęcia "świadczenia pielęgnacyjnego". W tym względzie należy zgodzić się ze skarżącą, że ustawodawca nie wskazał definicji świadczenia pielęgnacyjnego, więc zasadniczo mamy do czynienia z sytuacją w której w drodze wykładni systemowej można podejmować próby ustalenia znaczenia tego pojęcia posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcia występują i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji o dodatkach mieszkaniowych. W tym względzie skarżąca wskazuje na potrzebę ustalenia prawidłowego rozumienia definicji świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w przepisie art. 3. ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez pryzmat art. 21 pkt. 1 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 4 ust 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy jednak dokonać interpretacji pojęcia świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w art. 3 ust 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym przy uwzględnieniu regulacji najbardziej zbliżonej i związanej z pojęciem świadczenia pielęgnacyjnego, które jest używane na potrzeby realizowanej przez państwo szeroko pojętej polityki społecznej. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2020 roku, poz. 111) zawarł katalog świadczeń rodzinnych, które obejmują między innymi świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt2). W istocie zatem ustawodawca dokonał rozróżnienia zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji uwzględniając założenie o racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że w sposób świadomy i celowy w treści art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został wyłączony z zakresu pojęciowego jedynie zasiłek pielęgnacyjny, a nie wyłączone zostało świadczenie pielęgnacyjne. Skoro świadczenie pielęgnacyjne nie zostało wymienione w treści art. 3 ust. 3 (zdanie drugie) ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to świadczenie takie powinno zostać uwzględnione w dochodzie na podstawie którego ustala się, czy wnioskodawca spełnia kryterium do przyznania mu dodatku mieszkaniowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 lutego 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wr 717/12). Podzielając taki pogląd, który funkcjonuje w orzecznictwie, należy jednocześnie podkreślić, że powoduje to, że nie ma potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej z uwzględnieniem pojęć zawartych w ustawach, które nie są tak blisko związane z interpretowanym pojęciem jak ustawa o świadczeniach rodzinnych. Takie stanowisko znajduje pośrednio potwierdzenie również w orzecznictwie, zgodnie z którym dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 39, poz. 353 ze zm.), nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) – por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/2/21 oraz lex nr 531150). Natomiast świadczenie pielęgnacyjne jest przychodem, który podlega wliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jest to bowiem świadczenie o innym celu, charakterze oraz funkcji, niż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, które nie podlegają wliczeniu do dochodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 212/11, lex nr 990226).

Reasumując należy potwierdzić prawidłowe stanowisko organów, w myśl którego organy administracji nie mogą działać w ramach uznania administracyjnego orzekając w przedmiocie dodatków mieszkaniowych. W praktyce oznacza to, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje dochodem wszelkie przychody, od których odlicza się składniki wyraźnie wyliczone w tym przepisie. W rezultacie przepis art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje żadnych podstaw do wyłączenia z dochodu gospodarstwa domowego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro powołany wyżej przepis prawa mówi o tym, że jako dochód należy traktować wszystkie przychody (poza ściśle wymienionymi w przepisie wyjątkami) to w pełni uzasadnione było zaliczenie świadczenia pielęgnacyjnego do dochodu uzyskanego przez rodzinę T. D. w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Wymienione środki w postacie świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez P. D. w kwocie [...]zł (za 3 miesiące) nie mogły być zatem pominięte przez organy przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego na rzecz T. D.. W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo obliczyły łączny dochód rodziny skarżącej za okres 3 miesięcy, tj. od marca do maja 2019 roku w kwocie [...]zł (renta T. D. w wysokości [...] zł i świadczenie pielęgnacyjne P. D. w wysokości [...] zł oraz składka zdrowotna opłacana przez PCS w wysokości [...] zł), a zatem dochód miesięczny przypadający na jedną osobę w dwuosobowym gospodarstwie domowym wyniósł: [...] zł.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zawartych w niej szczegółowych wyliczeń matematycznych prowadzi do wniosku, że obliczenie dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły do wyliczenia dodatku mieszkaniowego średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego otrzymany w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zasadnie organy obu instancji wskazały, wbrew twierdzeniu skarżącej, że świadczenie pielęgnacyjne nie podlega wyłączeniu, a tym samym należało wliczyć otrzymywane przez syna skarżącej świadczenie pielęgnacyjne jako dochód w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia za niezasadny uznać należało zarzut zawarty w skardze dotyczący niewłaściwego obliczenia dochodu rodziny skarżącej. W tej sytuacji decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. Dokonane przez organy wyliczenie matematyczne w kwestii przysługującego skarżącej dodatku mieszkaniowego w pełni odpowiada prawu.

Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.