Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 124/14 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego na rzecz B.B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem złożonym w dniu 30 maja 2014 r. drogą elektroniczną B.B., zwrócił się do Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto w miesiącu kwietniu 2014 r. pracowników Uniwersytetu Szczecińskiego Wydziału Prawa i Administracji, zatrudnionych w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego na stanowiskach adiunkta oraz starszego wykładowcy, w rozbiciu na wynagrodzenie zgodne z przepisami wykonawczymi do ustawy o szkolnictwie wyższym oraz wszelkiego rodzaju dodatki. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że nie wnosi o ujawnienie danych personalnych w postaci imienia i nazwiska poszczególnych pracowników, mogą oni zostać oznaczeni w jakikolwiek sposób np. pracownik 1, pracownik 2, pracownik 3. Wnioskodawca wyraził prośbę, aby udostępnione informacje przesłać mu drogą elektroniczną na podany adres e-mail.

W dniu 16 czerwca 2014 r. B.B. przesłał do Rektora, w formie elektronicznej, ponaglenie o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi organ wiadomością e-mail z dnia 20 czerwca 2014 r. wyjaśnił, że ze względu na systemy zabezpieczeń systemów informatycznych poczta elektroniczna zawierająca wniosek z dnia 30 maja 2014 r. trafiła do folderu wiadomości niechcianych. Foldery te nie są regularnie sprawdzane przez pracowników organu, czego konsekwencją jest uchybianie terminom. Organ poinformował wnioskodawcę, że od maja tego roku trwają prace informatyczne związane z migracją danych przetwarzanych we wszystkich systemach informatycznych Uniwersytetu Szczecińskiego. Prace te nie zawsze pozwalają na wygenerowanie określonej części danych z zachowaniem obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. m.in. określenia tożsamości osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, jak też wskazanie danych określającymi tożsamość osoby, która informację udostępniała. Organ poinformował też B.B., że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zostanie rozpatrzony w terminie do 30 lipca 2014 r.

E-mailem z dnia 24 czerwca 2014 r. wnioskodawca powiadomił organ, iż wskazane przez niego przyczyny w żaden sposób nie uzasadniają przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej.

Wiadomością e-mail z dnia 27 czerwca 2014 r. Rektor Uniwersytetu Szczecińskiego poinformował wnioskodawcę, iż dane o których udostępnienie wnosi, podlegają nie tylko regulacjom przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ale również przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Podał też, że w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego stan zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach na dzień 1 kwietnia 2014 r. przedstawiał się następująco: 1 osoba zatrudniona na stanowisku profesora nadzwyczajnego, 2 osoby zatrudnione na stanowisku adiunkta, 1 osoba zatrudniona na stanowisku starszego wykładowcy i 1 osoba zatrudniona na stanowisku asystenta, zatem przy określeniu stanowiska, na którym są zatrudnione, identyfikacja osób z przypisaniem określonym stanowiskom wysokości wynagrodzenia wraz z wszelkimi pochodnymi, nie sprawia żadnych trudności. Przywołując treść art. 6. ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, popartą orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, organ stwierdził, że informacje dotyczące sytuacji majątkowej obywateli są chronione prawem do prywatności gwarantowanym w art. 47 Konstytucji RP.

W dniu 6 października 2014 r. B.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie:

- art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji,

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w przewidzianym ustawowo terminie czternastu dni,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w przewidzianym terminie.

Rektor Uniwersytetu Szczecińskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga nie podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, a w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż korespondencji e-mailowej nie można uznać za wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. w punkcie pierwszym zobowiązał Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego B.B. z dnia 30 maja 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim wymierzył Rektorowi Uniwersytetu Szczecińskiego grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych. Ponadto w punkcie czwartym wyroku zasądził od Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego na rzecz skarżącego B.B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd wskazał, skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Kolejno Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma się do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Za niesporne WSA w Szczecinie przyjął, że Uniwersytet Szczeciński jest publiczną szkołą wyższą, utworzoną na mocy ustawy z dnia 21 lipca 1984 r. o utworzeniu Uniwersytetu Szczecińskiego, co znajduje odzwierciedlenie w § 1 ust. 1 statutu Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 29 września 2011 r. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo, reprezentowane przez właściwy organ władzy publicznej lub administracji publicznej. Przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, szeroko pojmowane prawo do nauki, obejmujące także publiczne szkoły wyższe, Sąd ten stwierdził, że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ww. ustawy, w szczególności w zakresie wskazanym w art. 6 ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Prawo do tej informacji gwarantuje też art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Wskazówki interpretacyjne w tym względzie zawiera art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Na tle wskazanych unormowań Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia miesięcznego pracowników publicznej szkoły wyższej jaką jest Uniwersytet Szczeciński, jest informacją publiczną, gdyż zatrudnieni w niej pracownicy naukowi pełnią funkcję publiczną. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem (art. 10 ustawy) albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

WSA w Szczecinie wyjaśnił, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności.

Mając to na uwadze, skoro Rektor Uniwersytetu Szczecińskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowana informacja dotyczy osób pełniących funkcję publiczną – a więc miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy – Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżony organ był bezczynny w zakresie wskazanym w skardze.

Odnosząc się do rozważań organu w zakresie prawa do prywatności pracowników, w zakresie informacji o ich wynagrodzeniu, wynikającym z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1182), Sąd ten nie przesądził, iż żądana przez skarżącego informacja winna być udzielona. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. WSA w Szczecinie zaznaczył jednak, że w przypadku zaistnienia ustawowych ograniczeń dostępu do informacji, niezbędne jest załatwienie wniosku zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, na gruncie rozpoznawanej sprawy, przepisy ustaw materialnoprawnych, tj. ustawa o szkolnictwie wyższym, ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisy Konstytucji RP, zapewniły skarżącemu prawo do realizacji jego wniosku, przez zaskarżony organ, w uregulowanej prawnie formie. W tym stanie rzeczy, Sąd ten uznał, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, Sąd ten zobowiązał Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.

Realizując dyspozycję przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż bezczynność Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek skarżącego do dnia wydania niniejszego wyroku nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo bogatego i powszechnie dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych z zakresu tej tematyki. Okoliczność ta zdecydowała o nałożeniu grzywny na podmiot zobowiązany, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd ten, uznając, że wysokość grzywny ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym działaniom organu w przyszłości, ocenił, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do wskazanych celów, jakie ma realizować.

Skargę kasacyjną od punktu drugiego i trzeciego powyższego wyroku wniósł Rektor Uniwersytetu Szczecińskiego. W tym zakresie postawił zarzuty naruszenia art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, art. 5 ust. 2 i art. 6 ustawy z 6 dnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak też naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 8, art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie dokonał właściwej oceny merytorycznej w przedmiotowej sprawie, a wreszcie naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym uznaniu przez Sąd, że bezczynność organu nosiła charakter rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ niezwłocznie odpowiedział na wniosek skarżącego, a błędna forma tej odpowiedzi (brak decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej) wynikała jedynie z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa i nie była przejawem ignorancji prawa czy też osoby skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rektor podniósł, że zarzut bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W jego ocenie podjął on szereg czynności w celu wyjaśnienia okoliczności otrzymania wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie elektronicznej oraz jego rozpatrzenia – prowadził ze skarżącym korespondencję mailową w celu wyjaśnienia okoliczności i przyczyn nie rozpoznania wniosku w wymaganym terminie, a ostatecznie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie według organu właściwej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że pozostawał w przekonaniu, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej z uwagi na dane, których dotyczyła, a zatem właściwą formą odpowiedzi na wniosek jest pismo, a nie decyzja. Stanął bowiem na stanowisku, że informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych a celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów lub osób realizujących zadania publiczne, zaś zdaniem organu trudno dopatrzeć się takiego celu w informowaniu każdego obywatela o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych na konkretnych stanowiskach w konkretnej jednostce organizacyjnej, gdyż brak tu związku między działalnością Uniwersytetu a wynagrodzeniem konkretnych jego pracowników. Ponadto organ zaznaczył, że informacja o wysokości zarobków stanowi informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej, podlegające ochronie z ustawy o ochronie danych osobowych. Dodał też, że z uwagi na art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 572 ze zm.) uznał, iż w uczelni publicznej wyłącznie wynagrodzenia rektora, prorektorów, kanclerza i kwestora są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych, a zatem wynagrodzenia wszystkich innych osób zatrudnionych w uczelni nie są jawne i podlegają ochronie danych osobowych.

Powyższe w ocenie organu przemawia za tym, że nie ignorował wnioskodawcy, a jedynie pozostawał w odmiennym od sądu przekonaniu co do charakteru żądanej informacji, co wyłącza zasadność przypisania Rektorowi naruszenia prawa w sposób rażący, a w konsekwencji czyni nałożoną grzywnę bezzasadną.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że nie może się odnieść do twierdzenia Sądu, że bezczynność Rektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynikać ma z bogatego i powszechnie dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych, gdyż w uzasadnieniu nie wskazano, jakie orzeczenia Sąd miał na myśli. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, w dostępnych mu zbiorach orzeczeń sądowych brak jest orzeczenia, które dotyczyłoby sprawy analogicznej, tj. żądania informacji o wysokości wynagrodzenia nauczyciela akademickiego w kontekście bezczynności organu. Dodał też, że w jego ocenie rażące naruszenie prawa w sytuacji bezczynności organu występuje wówczas, gdy organ w ogóle pozostawia wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewleka ustosunkowanie się do wniosku – co w sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaznaczył, że z wiadomości organu z 20 czerwca 2014 r. wynika, że miał on świadomość, iż istotne wiadomości trafiać mogą do folderu "SPAM", jednakże mimo takiej wiedzy nie kontrolował on tego folderu, choć miał świadomość, że uchybia w związku z tym terminom przewidzianym w ustawach. Podniósł też, że powoływanie się przez organ na rzekomą nieświadomość tego, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, stanowi wyłącznie stanowisko na potrzeby postępowania w sprawie skargi na bezczynność. Wskazał w tym kontekście, że w przesłanej przez organ wiadomości e-mail w dniu 27 czerwca 2014 r. organ ani razu nie wskazał, że w jego ocenie żądany zakres informacji nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, organ w ejże wiadomości wprost zaznaczył, że w jego ocenie żądany zakres informacji podlega "nie tylko przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), ale również przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (...)." A zatem organ miał świadomość tego, że informacje, o które wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną. B.B. podkreślił też, że jeśli organ nie chciał udostępnić informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, to zobowiązany był do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej, czego organ nie uczynił do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (8 miesięcy zwłoki) – i to pomimo zaskarżenia wyroku jedynie w zakresie punktu drugiego i trzeciego. Zaznaczył też, że w wyroku Sąd pierwszej instancji nie twierdził, iż "bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z bogatego i powszechnie dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych", lecz wskazał, że istnieje bogate i powszechnie dostępne orzecznictwo umożliwiające prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego. Wreszcie B.B. wskazał, że organ nie załatwił wniosku skarżącego nawet w terminie, na jaki wskazał w wiadomości z dnia 20 czerwca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Wskazać w tym kontekście trzeba, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana w stopniu uniemożliwiającym rozpoznanie części zarzutów. Nie jest możliwe rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 5 ust. 2 i art. 6 ustawy z 6 dnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów polegało, zaś nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie z treści uzasadnienia wniesionego przez niego środka zaskarżenia, które ma charakter sformalizowany i właśnie dlatego wprowadzono wymóg jego sformułowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Podobnie nie jest możliwe rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. – przepis ten nie zawiera bowiem takiej jednostki redakcyjnej. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że wskazana regulacja zawiera punkty. Nawet jednak przyjmując, że skarżący kasacyjnie przez oczywistą omyłkę pominął "pkt 1" tego przepisu, to nie miał i nie mógł on znaleźć zastosowania w sprawie z zakresu bezczynności organu administracji. Wreszcie również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mógł być rozpoznany merytorycznie, gdyż skarżący kasacyjnie nie przedstawił, w jaki sposób dyspozycja tych przepisów została naruszona podnoszonym niedokonaniem przez sąd właściwej oceny merytorycznej w przedmiotowej sprawie, w tym jaka to ocena powinna być. Jednocześnie przepisy te regulują kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sformułował jakichkolwiek uwag w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny poddał kontroli kasacyjnej ostatni zarzut skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że wadliwe jest ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji jedynie do stwierdzenia, że "wniosek skarżącego do dnia wydania niniejszego wyroku nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo bogatego i powszechnie dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych z zakresu tej tematyki". Sąd pierwszej instancji powinien był bowiem przedstawić dokładnie to "bogate i powszechnie dostępne" orzecznictwo, przez podanie konkretnych judykatów wraz z ich publikatorem, tak aby strony postępowania mogły się z tym orzecznictwem zapoznać. Użyte przez ten Sąd stwierdzenie cechuje się nadmierną ogólnością, uniemożliwiającą zweryfikowanie trafności zapatrywania Sądu i przyjętej kwalifikacji bezczynności. Nie realizuje też funkcji przekonywującej dla stron postępowania sądowoadministracyjnego, które skazane są na domysły. Wreszcie ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji tylko do tego argumentu jest wadliwe, gdyż kwalifikacja stopnia bezczynności winna być związana z oceną sposobu postępowania organu w sprawie i okresem bezczynności na gruncie konkretnej rozpoznawanej sprawy. Uchybienie w tym zakresie nie ma jednak istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż mimo błędnego w tej części uzasadnienia – wyrok odpowiada prawu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezczynność organu miała bowiem miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w stanie prawnym z dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 2863/15).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez B.B. w dniu 30 maja 2014 r. w momencie orzekania przez sąd pierwszej instancji nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm.). W myśl zaś art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Dostrzec należy, że w momencie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji ustawowy (dwutygodniowy) termin do załatwienia sprawy został przekroczony aż blisko dwunastokrotnie. A zatem w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Jednocześnie Sąd nie dostrzega okoliczności, które uzasadniałyby tego rodzaju przekroczenie terminów załatwienia dość prostego przedmiotowo wniosku o informację publiczną, jakim jest wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. Przeciwnie, zebrane w sprawie dane przemawiają za kwalifikacją analizowanej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, organ miał świadomość, że kierowane do niego wnioski system poczty elektronicznej umieszcza w skrzynce SPAM, mimo tego nie dokonywał jej przeglądu. W orzecznictwie wyklucza się zaś możliwość przerzucania wynikłych stąd negatywnych skutków na wnioskodawców, a zatem obciążają one organ (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Kolejno Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela ocenę zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że powoływanie się przez organ na nieświadomość tego, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, nie znajduje oparcia w faktach utrwalonych w aktach. Pracownik organu powoływał się w wiadomości z dnia 20 czerwca 2014 r. na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nie miałby przecież zastosowania (podobnie jak inne przepisy ustawy), gdyby wniosek zdaniem organu nie dotyczył informacji publicznej. Wreszcie w wiadomości z dnia 27 czerwca 2014 r. działający w imieniu organu pracownik wprost wskazał, że dane, o których udostępnienie wnosi B.B., podlegają "nie tylko regulacjom przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) ale również przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.)". Bezpośrednio i jednoznacznie wynika z tego, że organ przyjął, iż wniosek podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, co potwierdził WSA w Szczecinie, a zatem powinien zostać załatwiony w trybie w niej określonym. Niedochowanie temu obowiązkowi, mimo że organ był jego świadomy, rzutuje na ocenę bezczynności w sprawie. Bezczynność ta uniemożliwiła wnioskodawcy uzyskanie żądanej informacji bądź merytoryczne zakwestionowanie zasadności odmowy jej udostępnienia.

Mając na uwadze powyższe, skoro organ kilkunastokrotnie przekroczył ustawowy termin rozpatrzenia wniosku skarżącego o informację publiczną, a jednocześnie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – korespondencja prowadzona przez organ z wnioskodawcą świadczy, iż Rektor był świadomy, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to tym samym przyjąć należy, że działanie organu stanowiło próbę przewleczenia załatwienia wniosku B.B. Nie może ona zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, w którym organy winny działać legalnie, szybko i sprawnie (preambuła oraz art. 2 i 7 Konstytucji).

Nie można też tracić z punktu widzenia, że sprawa dotyczy organu szkoły wyższej, a stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Uniwersytet i jego organy powinny zatem stanowić wzór prawidłowego, praworządnego postępowania. Dotyczy to także postępowania z wpływającymi do organów uczelni wnioskami o informację publiczną. Taka postawa pozwala bowiem kształtować autorytet potrzebny dla odpowiedniego kształcenia studentów i realizacji przez uczelnie funkcji społecznej odkrywania i przekazywania prawdy.

Okoliczności te świadczą, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego miała miejsce w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego wyroku. Potwierdza to trafność orzeczenia zawartego w punkcie drugim zaskarżonego wyroku.

Powyższe względy przemawiały także za wymierzeniem przez Sąd pierwszej instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona grzywna (w nieznacznej wysokości) ma znaczenie dyscyplinujące organ, jak również wymiar restrykcyjny względem dotychczasowego postępowania oraz prewencyjny na przyszłość. Biorąc pod uwagę relewantne okoliczności w sprawie – tj. zarówno długotrwałość bezczynności, jak i postawę organu w korespondencji z wnioskodawcą – oddalenie wniosku w przedmiocie jej wymierzenia w istocie dawałoby niewłaściwy przykład i świadczyło o bagatelizacji istotnego problemu terminowego, sprawnego, praworządnego działania przez organy szkoły wyższej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny wymierzenie organowi grzywny w sprawie uznał za w pełni zasadne.

Podkreślić końcowo należy, że kwestią niniejszego postępowanie nie jest to, czy organ zasadnie nieudostępnił żądanej informacji, lecz to, czy dochował terminów do dokonania czynności w odpowiednich formach. Nawet zatem przyjmując optykę organu, że udostępnienie żądanych informacji naruszałoby prywatne dane osobowe, to uznać należy, że nieuzasadniało to pozostania przez organ w bezczynności, tak jak ma to miejsce w sprawie. Organ naruszył bowiem w ten sposób ustawowe prawa wnioskodawcy oraz gwarancje procesowe, które mu przysługują.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.