II SA/Op 296/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-20	
Data wpływu	2018-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Kmiecik
Jerzy Krupiński
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	I OSK 216/19	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Odrzucono skargi	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 18  ust. 2 pkt 8; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115;  art. 13 ust. 1 pkt 1,  art. 13b ust. 1, 3, 4 i 5,  art. 13f ust. 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi J. W., J. W. i M. K. na zarządzenie Burmistrza Głuchołaz z dnia 30 września 2010 r., Nr 960-Tr.384/10 w przedmiocie regulaminu strefy płatnego parkowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Głuchołaz z dnia 30 września 2010 r., Nr 960-Tr.384/10, zmienionego zarządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., Nr 997-Pr.392/10, wraz z załącznikami w całości, 2) zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3) odrzuca skargi M. K. i J. W.	
Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Głuchołazach, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 3, 4 i 5 i art. 13f ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., podjęła uchwałę Nr XLVII/395/10 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach będących własnością Gminy Głuchołazy w obrębie miasta Głuchołazy.

W § 9 uchwały postanowiono, że Rada Miejska w Głuchołazach upoważnia Burmistrza Głuchołaz do:

1) wydania regulaminu strefy płatnego parkowania

2) okresowego wstrzymywania pobierania opłat w całej Strefie Płatnego Parkowania lub jej częściach w następujących sytuacjach:

a) zaistnienia warunków atmosferycznych uniemożliwiających utrzymanie miejsc parkingowych we właściwym stanie technicznym,

b) na okres przebudowy miejsc parkingowych,

c) na okres organizacji imprez w Strefie Płatnego Parkowania,

d) po przebudowie ulic lub placów z wykorzystaniem środków Unii Europejskiej.

Zarządzeniem z dnia 30 września 2010 r., nr 960-Tr.384/10, Burmistrz Głuchołaz na podstawie § 9 uchwały Nr XLVII/395/10 ustalił Regulamin strefy płatnego parkowania (zwany dalej Regulaminem) w Głuchołazach stanowiący załącznik do zarządzenia (§ 1). W § 2 zarządzenia postanowiono, że traci moc Regulamin z dnia 15 października 2007 r. W § 3 Burmistrz przyjął, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i ma zastosowanie od dnia 2 listopada 2010 r. W Rozdziale I. Regulaminu ustanowiono Przepisy ogólne. W Rozdziale II. Burmistrz ustalił sposób pobierania opłaty za parkowanie i wydawania winiet parkingowych, a w Rozdziale III. sposób pobierania opłaty dodatkowej. Rozdział IV. dotyczył kontroli opłat w Strefie Płatnego Parkowania. Z kolei w Rozdziale V. określono zadania Biura Strefy Płatnego Parkowania.

Kolejnym zarządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., nr 997-Pr.392/10, Burmistrz Głuchołaz zmienił Regulamin strefy płatnego parkowania stanowiący załącznik do zarządzenia (§ 1). Ponadto Burmistrz postanowił, że traci moc Regulamin z dnia 2 listopada 2010 r. (§ 2) oraz że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3).

Kwestionując ustalenia uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r., jak również postanowienia Regulaminu, M. K. i J. W. pismami z dnia 16 lutego 2017 r. (data wpływu do organu) oraz J. W. pismem z dnia 20 lutego 2017 r. wezwali, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Radę Miejską w Głuchołazach do usunięcia naruszenia prawa.

Wzywający wnieśli o uchylenie następujących zapisów Regulaminu:

1) postanowienia 7 Rozdziału I., wskazując, że Rada Miejska uregulowała w tym zapisie, iż opłaty pobierane są również poza drogami publicznymi, tj. na drogach wewnętrznych, parkingach i placach należących do Gminy Głuchołazy poza drogami publicznymi, natomiast z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika prawo pobierania opłat w strefie płatnego parkowania znajdujących się na drogach publicznych. W ocenie wzywających, kwestionowaną regulacją uchwały, Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową zawartą w ww. przepisie;

2) postanowień 1 ust. 5 i 6 Rozdziału I. oraz 4a, 4b, 4c Rozdziału II. podnosząc, że Rada Miejska w wymienionych postanowieniach nieprawidłowo wprowadziła obowiązek zawarcia numeru rejestracyjnego w przypadku wydawania abonamentów dla mieszkańca, przedsiębiorców oraz innych podmiotów, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ten sposób, w znaczący sposób ograniczyła posiadaczowi korzystanie z abonamentu, ponieważ abonament ten upoważniał do postoju w strefie płatnego parkowania jedynie pojazdu o wskazanym nr rejestracyjnym. Ponadto, zdaniem wzywających, w postanowieniu 4a i 4b Rozdziału II. uchwalono obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego meldunek, podczas gdy mieszkańcem jest również osoba, która wynajmuje lokal, a jednocześnie nie posiada meldunku;

3) postanowień 3, 4, 5 i 6 Rozdziału III. wywodząc, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia jednak organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Wobec tego rozpatrywanie wniosków reklamacyjnych i to składanych w określonym w uchwale terminie pod rygorem ich odrzucenia nie mając charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie", nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty";

4) postanowienia 1 ust. 1 Rozdziału I. załącznika nr 1 do uchwały, w którym organ określił pojęcie strefy płatnego parkowania jako obszaru, na którym pobierana jest opłata postojowa, a obszar ten oznakowany jest znakami D-44 oraz D-45. Zdaniem wzywających, określenie, że strefa oznakowana jest wyłącznie znakami D-44 i D-45 oraz określenie, iż opłaty pobierane są na terenie całej strefy jest istotnym naruszeniem art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków;

5) postanowień 1 ust. 8a i 8b Rozdziału I. wskazując, że w zapisach tych niezgodnie z prawem uchwalono informację w jakich dniach są pobierane opłaty, ustalając jednocześnie, że opłaty te są pobierane w soboty, w godzinach od 8.00-14.00 (ust. 8b);

6) postanowień 2, 3, 4 i 6 Rozdziału I. wskazując, że uregulowanie te nie mają umocowania w delegacji ustawowej;

7) postanowienia 7 pkt 1a-g Rozdziału I. oraz postanowienia 7 Rozdziału III., ponieważ organ przeniósł i powtórzył uregulowania ustawowe do aktu prawa miejscowego, co stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej;

8) postanowień 2, 3 i 5 Rozdziału lI., wskazując, że upoważnienie zawarte w treści art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie daje podstaw do zdefiniowania pojęcia "nieopłacenia parkowania" w sposób odmienny od znaczenia wynikającego z tego przepisu. Tym samym Rada w sposób nieuprawniony pojęciem "nieopłaconego parkowania" objęła również sytuacje, kiedy parkowanie zostanie opłacone, ale nie zostało umieszczone za szybą lub zostało umieszczone w miejscu niewidocznym. Taka sytuacja stanowi przekroczenie ustawowe i prowadzi do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13f ust. 1 ww. ustawy;

9) postanowienia 7 Rozdziału II., ponieważ wykupienie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń wobec Biura SPP w przypadku braku miejsc postojowych, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

10) postanowień 2, 3 Rozdziału. I oraz rozdz. IV i V wobec przyznania upoważnień i obowiązków Straży Miejskiej, Kontrolerów SPP oraz Biura SPP, co wykracza poza delegację ustawową art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. (złożonym w siedzibie organu w dniu 10 kwietnia 2017 r.), T. H. M. K., J. W. i J. W., wnieśli skargę kwestionując zapisy uchwały Rady Miejskiej Głuchołazach z dnia 30 czerwca 2010 r., Nr XLVII/395/10 oraz postanowienia załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały nazywanego przemiennie "Regulaminem" w zakresie tożsamym, jak w opisanych wyżej wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej w skrócie u.d.p.), poprzez wskazanie możliwości pobierania opłat poza pasem drogowym dróg publicznych;

- art. 13b ust. 1 u.d.p. w z w. z art. 57 § 4 K.p.a. poprzez pobieranie opłat w soboty;

- art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie wyznaczenia miejsc postojowych jako całej strefy;

- art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. w wyniku wprowadzenia pojęcia "parkowanie nieopłacone", co stanowi nieuprawnioną modyfikację unormowań ustawowych;

- art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez uzależnienie wydania abonamentu od numeru rejestracyjnego, czy tytułu zameldowania naruszając tym samym zasadę równości;

- art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez upoważnienie organu wykonawczego gminy do decydowania o zaniechaniu poboru opłat w określone dni w sytuacji, gdy u.d.p. takiej kompetencji nie przewidziała nawet dla Rady Miasta;

- art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenie trybu reklamacyjnego mieści się w zakresie upoważnienia do określania sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.;

- § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtarzanie zapisów ustawowych;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że niewykupienie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń wobec Biura SPP w przypadku braku miejsc postojowych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w skarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania oraz dołączenie w poczet materiału dowodowego przedłożonych do skargi dokumentów.

Odnosząc się do kwestii "interesu prawnego", jako przesłanki dopuszczalności skargi, wyjaśnili, że jako mieszkańcy [...] oraz użytkownicy strefy płatnego parkowania w Głuchołazach posiadają interes prawny do zaskarżenia kwestionowanych postanowień uchwały. W dalszej części skargi skarżący przedstawili obszerną argumentację w zakresie podniesionych zarzutów, odwołując się do licznego orzecznictwa SN, TK oraz sądów administracyjnych.

Powyższa skarga została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 206/17. Postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. skarga T. H. została prawomocnie odrzucona z uwagi na brak interesu prawnego tego skarżącego.

Na skutek zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 10 lipca 2018 r., wydanego na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia na 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości, ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 206/17 wyłączono sprawę ze skargi M. K., J. W. i J. W. na akt Burmistrza Głuchołaz z dnia 29 września 2010 r. w przedmiocie Regulaminu strefy płatnego parkowania w Głuchołazach.

Wyłączona sprawa została zarejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 296/18 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Głuchołaz wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu, skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny, gdyż co prawda są oni mieszkańcami gminy Głuchołazy, jednakże nie wykazali faktu pozostawania użytkownikami strefy płatnego parkowania. Organ zwrócił także uwagę na okoliczność, że skarżący zaskarżają cały szereg postanowień załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały, tymczasem uchwała nie ma żadnych załączników. Natomiast w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyznano jedynie kompetencje Burmistrzowi Głuchołaz do wydania Regulaminu strefy płatnego parkowania. Zdaniem organu, skarżący zaskarżyli nieistniejącą część uchwały, a zatem skarga w tych zakresie powinna zostać odrzucona. Dalej, organ odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, wskazując, że uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie likwidacji strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach na terenie miasta Głuchołazy, będących własnością Gminy Głuchołazy, zlikwidowano strefę płatnego parkowania, a zatem doszło do uwzględnienia w całości skierowanych do Rady Miejskiej w Głuchołazach wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Wystosowane przez skarżących wezwania były zatem skuteczne. Organ podkreślił, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga przysługuje jedynie wówczas, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezskuteczne. Dodatkowo organ zauważył, że większość z zarzutów skargi (z uwagi na konstrukcję tej skargi) dotyczy "postanowień załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 skarżonej uchwały", dlatego też odniesienie się do nich jest bezcelowe, z uwagi na okoliczność, że zaskarżona uchwała nie ma żadnych załączników. Organ wskazał też, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację, że zaskarżona uchwała nie naruszyła wyrażonej w Konstytucji RP zasady równości przez uzależnienie wydania abonamentu od numeru rejestracyjnego pojazdu.

W wykonaniu zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 lipca 2018 r., pismami z dnia 16 lipca 2018 r. wezwano skarżących: M. K., J. W. i J. W. do uiszczenia wpisu od wyłączonej skargi, a skarżącego M. K. dodatkowo do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi lub nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwań, pod rygorem odrzucenia skargi.

J. W. uiścił wymagany wpis w zakreślonym terminie, natomiast wezwania Sądu zawarte w pismach z dnia 16 lipca 2018 r. zostały doręczone skarżącym: M. K. w dniu 20 lipca 2018 r., a J. W. w dniu 19 lipca 2018 r., o czym świadczy adnotacja i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (odpowiednio k. - 78 i k. 75 akt sądowych), lecz skarżący ci nie uiścili wymaganego wpisu od skargi, a M. K. nie podpisał skargi, ani też nie przesłał osobiście podpisanego egzemplarza skargi. Ich skargi zostały następnie odrzucone.

Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. Burmistrz Głuchołaz w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę złożonej w sprawie o sygn. akt II SA/Op 206/17 stwierdził, że nie istnieje akt Burmistrza Głuchołaz z dnia 29 września 2010 r. pn. Regulamin strefy płatnego parkowania w Głuchołazach. Niezależenie od powyższego podkreślił, że skoro skarżący złożyli skargę na konkretną uchwałę Nr XLVII/395/10 i kilkakrotnie podnosili, iż skarżą jej postanowienia oraz zapisy załącznika do uchwały to zasadnym jest uznanie, że skarżący złożyli jedną skargę tylko na ten akt, a więc w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 57 § 3 P.p.s.a. Organ wskazał też, że istnieje zarządzenie Burmistrza Głuchołaz z dnia 30 września 2010 r., nr 960-Tr.384/10, którym został ustalony Regulamin strefy płatnego parkowania w Głuchołazach. Regulamin ten jednak utracił moc w związku z wydanym zarządzeniem nr 997- Pr.392/10. Organ podniósł też, że zarządzenie nr 960-Tr.384/10 nigdy nie było przedmiotem skargi skarżących, co więcej nie wystąpili oni do Burmistrza Głuchołaz ze stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z tych przyczyn organ wniósł o odrzucenie skargi w przedmiotowej sprawie. Wobec treści tego pisma organu, Sąd zmienił w repertorium II SA/Op oznaczenie zaskarżonego aktu z "zarządzenie Burmistrza Głuchołaz z 29 września 2010 r." na "zarządzenie Burmistrza Głuchołaz z 30 września 2010 r.". Na marginesie należy wskazać, że Regulamin strefy płatnego parkowania na stronach internetowych glucholazyonline.com.pl figuruje w wersji opatrzonej datą 29 września 2010 r. i taki wydrukowany tekst złożono do akt sprawy II SA/Op 206/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga J. W. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Głuchołaz z dnia 30 września 2010 r., nr 960-TY.384/10, w sprawie ustalenia Regulaminu strefy płatnego parkowania w Głuchołazach, zmienione zarządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., Nr 997-Pr.392/10.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należało dokonań kwalifikacji prawnej kwestionowanego aktu. Analizując treść zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że zawiera ono przepisy nakładające na generalnie oznaczonych adresatów określone obowiązki m.in. w zakresie pobierania opłat za parkowanie i wydawanie winiet parkingowych, jak również opłat dodatkowych, ale przede wszystkim wkracza ono w materię, która podlega uregulowaniu w drodze uchwały o strefie płatnego parkowania i należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (rady miasta), co wynika wprost z przepisów cyt. już wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej w skrócie u.d.p.

Wydane przez Burmistrza Głuchołaz w dniu 30 września 2010 r. zarządzenie pod względem materialnym jest aktem prawem miejscowego. Taki charakter zaskarżonego zarządzenia powoduje, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. możliwe jest stwierdzenie jego nieważności przez Sąd nawet po upływie roku od dnia jego podjęcia.

Warunkiem skuteczności wniesienia skargi na akt tego rodzaju jest też uprzednie pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935).

Skarżący J. W. - wbrew twierdzeniom organu - dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ pismem z dnia 16 lutego 2017 r. (data wpływu do organu) wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Głuchołazach. W wezwaniu tym skarżący w sposób jednoznaczny domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego szczegółowo opisanych postanowień Regulaminu (nazywanego też przemiennie Załącznikiem), zarzucając im sprzeczność z przepisami ustawy o drogach publicznych. Treść poszczególnych zarzutów co do uregulowań Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania pokrywa się idealnie z treścią zapisów rozdziałów i punktów załącznika do zarządzenia Burmistrza z 30 września 2010 r. Zatem nie mogło być wątpliwości co do jakiego aktu skarżący wzywa do usunięcia naruszenia prawa.

Natomiast z akt sprawy wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Gdyby taka odpowiedź została udzielona, organ musiałby wyprowadzić stronę z błędu, że uchwała z 30 czerwca 2010 r. nie miała załącznika (tak jak to czynią Rady Gmin w przypadku uchwalania regulaminów strefy płatnego parkowania), lecz skarżony akt jest odrębnym zarządzeniem Burmistrza.

Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.), zgodnie z którym w rozpatrywanym przypadku skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 16 lutego 2017 r., która została złożona za pośrednictwem organu w dniu 10 kwietnia 2017 r., została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Nie sposób też podzielić argumentacji organu o nieuprawnionym wyłączeniu ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 206/17 sprawy objętej niniejszym postępowaniem. Zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Podkreślić przy tym należy, że rozdzielenie takie ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że gdy strona zaskarży w jednym piśmie więcej niż jeden akt, to przewodniczący ma obowiązek rozdzielenia spraw, nadania każdej z nich osobnej sygnatury, a sądy mają obowiązek dokonania kontroli legalności działań administracji w każdej sprawie z osobna (por. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II OZ 603/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść skargi zawarta w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. niewątpliwie potwierdza, że intencją J. W. było zaskarżenie nie tylko uchwały Nr XLVII/395/10, ale również postanowień Regulaminu strefy płatnego parkowania w Głuchołazach, który - jak się okazało w toku postępowania sądowego - został ustalony osobnym aktem w postaci zarządzenia Burmistrza Głuchołaz z dnia 30 września 2010 r. Nie ma więc racji organ twierdząc, że skarga J. W. nie obejmowała tego zarządzenia, ponieważ skarżący powołał się na "nieistniejący załącznik do uchwały".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżący kwestionując poszczególne zapisy Regulaminu domagał się również kontroli aktu Burmistrza, pozostając jedynie w błędnym przekonaniu, że skarżony Regulamin stanowi załącznik do uchwały. Objęcie skargą J. W. dwóch różnych aktów obligowało Sąd, stosownie do art. 57 § 3 P.p.s.a., do rozdzielenia tych skarg i do wydania orzeczenia w każdej ze spraw odrębnie.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże bowiem prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze wniesionej w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Stosownie do powiedzianego powyżej, w ocenie Sądu, uznać należało, że w niniejszej sprawie skarżący, jako mieszkaniec Gminy Głuchołazy, ale przede wszystkim użytkownik strefy płatnego parkowania w Głuchołazach, wykazał swój interes prawny, który został naruszony zaskarżonym zarządzeniem.

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny merytorycznej skargi. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".

W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Z uwagi na objęcie skargą przepisów kwestionowanego zarządzenia, które już nie obowiązują, wyjaśnić trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94/ opubl. OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. K 10/93/ opubl., OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14).

Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonego zarządzenia posiada tylko sąd administracyjny.

W świetle powyższych wywodów okoliczność wyeliminowania z porządku prawnego kwestionowanych przez skarżącego zapisów Regulaminu - wbrew twierdzeniom organu - nie miała znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi i nie wyłączała sądowej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia. Zauważyć bowiem trzeba, że w okresie obowiązywania spornych przepisów, po pierwsze, pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, a po drugie, nie można wykluczyć, że opłaty dodatkowe zostały wniesione przez zobowiązanych dobrowolnie, stąd brak jest śladów ich pobrania.

Zarządzenie objęte skargą wywołało w okresie jego obowiązywania określone skutki prawne i miało wpływ na ukształtowanie stosunków prawnych związanych z korzystaniem z strefy płatnego parkowania w Głuchołazach. Miało zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego nowelizację, co w efekcie przemawia za potrzebą dokonania oceny jego legalności. Pomimo bowiem, że zarządzenie przestało być elementem systemu prawa w brzmieniu sprzed nowelizacji, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie jego stosowania. Przemawia to za koniecznością poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu.

Dokonując oceny legalności kwestionowanego zarządzenia z dnia 30 września 2010 r., zmienionego zarządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności wraz z załącznikami w całości.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Stosownie natomiast do ust. 2. art. 13b u.d.p., strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (ust. 3 omawianej regulacji). Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy (rada miasta):

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (ust. 4 art. 13b u.d.p.).

Stosownie natomiast do art. 13f ust. 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, przepis art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. zawiera normę kompetencyjną wyłącznie dla rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości i rodzaju obowiązujących opłat oraz ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłat oraz ustalania opłaty dodatkowej.

Kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie z dnia 30 września 2010 r. zostało natomiast wydane przez organ wykonawczy Gminy, tj. Burmistrza, który nie posiadał ustawowego upoważnienia w powyższych przepisach do ustalenia Regulaminu strefy płatnego parkowania w Głuchołazach. Dostrzec również przyjdzie, że przyznana radzie gminy (radzie miasta) w ustawie o drogach publicznych wyłączna właściwość do uchwalania regulaminu strefy płatnego parkowania oznacza bezwzględny zakaz przenoszenia spraw objętych tą właściwością na inny organ. Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot. Dla ich skuteczności muszą być realizowane przez radę gminy. Rada Miejska w Głuchołazach- w sposób nieuprawniony - w uchwale Nr XLVII/395/10 przekazała swoje uprawnienia organowi wykonawczemu. Tym samym wskazana przez Burmistrza podstawa do podjęcia kwestionowanego zarządzenia, tj. § 9 tej uchwały nie mogła stanowić skutecznego umocowania do wydania ocenianego aktu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wydanie przez Burmistrza zaskarżonego zarządzenia bez ustawowego umocowania stanowi o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności badanego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, również z ustawy ustrojowej, tj. z ustawy o samorządzie gminnym nie sposób wywieść uprawnienia Burmistrza do wydania przedmiotowego Regulaminu, ponieważ nie jest to zarządzenie porządkowe, o którym mowa w art. 41 ust. 2 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy gminy nie miał żadnych ustawowych uprawnień do wydania regulaminu strefy płatnego parkowania. Nie ma odpowiedniej normy kompetencyjnej. W szczególności taką normą nie jest przepis art. 13b i art. 13f u.d.p. Podstawa prawna do podjęcia aktu musi być natomiast skonstruowana w sposób jasny, a nie domniemany i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, a tych w rozpatrywanym przypadku niewątpliwie nie dochowano. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że Burmistrz wydając zaskarżone zarządzenie naruszył wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji działanie Burmistrza uchybia też zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził w całości nieważność zaskarżonego zarządzenia wraz z załącznikami jak w pkt 1 wyroku, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez J. W. wpis od skargi w kwocie 300 zł, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Natomiast orzeczenie o odrzuceniu skarg wniesionych przez M. K. i J. W., zawarte w pkt 3 wyroku wydane zostało na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a. Skarżący ci nie uiścili bowiem wpisu od skargi, pomimo prawidłowego wezwania do jego uiszczenia w terminie 7 dni od pod rygorem odrzucenia skargi. Stosownie do art. 220 § 3 P.p.s.a. skarga od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis podlega odrzuceniu.

W stosunku do skarżącego M. K. podstawę odrzucenia skargi stanowił również przepis art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w związku z nieuzupełnieniem przez skarżącego w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.