II GSK 5266/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-11	
Data wpływu	2016-11-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Gabriela Jyż
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Hasła tematyczne	Działalność gospodarcza	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 157/16	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1577; art. 494 § 2; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1429; art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5; Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 157/16 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Spółki z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. (dalej "WIF") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z 13 września 2011 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w M. przy ul. [...] (dalej: "Apteka").

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Inspektor zmienił zezwolenie nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu przekształcenia spółki cywilnej o nazwie [...] w spółkę jawną [...] sp. j. (zgodnie z wnioskiem strony).

Decyzją z [...] listopada 2014 r. WIF cofnął udzielone zezwolenie na prowadzenie Apteki.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka złożyła odwołanie.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego (w szczególności z faktur) wynika, że doszło do sprzedaży danych ilości produktów leczniczych ratujących życie i zdrowie człowieka z Apteki do hurtowni farmaceutycznej oraz innych aptek. Tym samym prowadzona przez Spółkę Apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi. Obrót hurtowy produktami leczniczymi ma bowiem miejsce m. in. wtedy gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.; dalej: pf).

Natomiast podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia GIF (art. 74 ust. 1 pf), którego strona nie posiadała. W ocenie organu dokonywanie przez Aptekę sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego pociąga za sobą naruszenie art. 87 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 pf.

Zdaniem GIF kwestia dokonania przekształceń podmiotowych strony nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania, gdyż kolejne podmioty wstępowały w sytuację prawną poprzednika na zasadzie sukcesji generalnej na podstawie art. 26 § 5, art. 494 § 1 oraz 553 § 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1030; dalej ksh). Organ podkreślił także, że w interesie spółki przejmującej było dokonanie analizy sytuacji prawnej spółki przejmowanej. GIF nie stwierdził również naruszenia przez WIF art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429, dalej: ustawa o izbach aptekarskich) przez brak zwrócenia się do izby aptekarskiej o zajęcie stanowiska w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki przez Spółkę.

W ocenie GIF prowadzenie obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi z pominięciem systemu komputerowego apteki oraz sprzedaż tych produktów na rzecz hurtowni farmaceutycznych stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia apteki ogólnodostępnej.

Zdaniem GIF Spółka podejmując działalność polegającą na odsprzedaży, w hurtowych ilościach, wysokospecjalistycznych leków przyczyniała się niewątpliwe do ich braku na rynku polskim i naraziła tym samym pacjentów, którzy potrzebują tych leków, na ryzyko pogorszenia stanu zdrowia lub śmierć, co wskazuje, że Spółka nie daje rękojmi prowadzenia apteki, gdyż nad dobro pacjenta (jego życie i zdrowie) przedkłada chęć osiągnięcia korzyści finansowych. Organ wyjaśnił przy tym, że nie oceniał cech osobowych członków zarządu Spółki, ale sposób prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, naruszenia prawa, jakich się dopuściła strona ich stopień oraz wagę. W ocenie GIF zgłoszone w toku postepowania wnioski dowodowe nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia i prowadziłyby wyłącznie do przewleczenia postępowania.

Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przez WIF art. 107 § 1 i 3 kpa i nie podzielił zarzutu nieustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego oraz niewzięcia pod uwagę prowadzenia działalności w ramach zezwolenia bez jakiegokolwiek zdarzenia podającego w wątpliwość kwalifikacje o charakterze etycznym i moralnym przedsiębiorcy. GIF nie podzielił również zarzutu błędnego niezastosowania art. 120 ust. 1 pkt 2 pf i wyjaśnił, że regulacje zawarte w art. 37ap ust. 1 pkt 2 pf stanowią samodzielną podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a organ zezwalający jest uprawniony do stosowania przepisów art. 37ap ust. 1 pf niezależnie od regulacji zawartych w art. 103 tej ustawy.

GIF podniósł także, że przedsiębiorca musi dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki przez cały czas wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa wymaganych do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Zdaniem organu podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowią nie tylko przepisy art. 103 ust. 1 i 2 pf a wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest uprawniony do cofnięcia zezwolenia również na podstawie art. 37ap ust. 1 pf.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., dalej ppsa) oddalił skargę w całości wniesioną od wyżej wskazanej decyzji GIF.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sąd I instancji, w sposób niebudzący wątpliwości organy wykazały, że przedmiotowa apteka ogólnodostępna dokonywała nieuprawnionego obrotu produktami leczniczymi z innymi aptekami, przez co naruszyła podstawowe zasady działania apteki ogólnodostępnej. Konsekwencją przedmiotowego działania był obowiązek organu cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki.

Odnosząc się do argumentacji Spółki, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte w stosunku do poprzednika skarżącej, nie mogło być kontynuowane i powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, WSA uznał, że stanowisko to nie znajduje uzasadnionych podstaw. Odnotować bowiem należy, że w wyniku zmian podmiotowych, tj. przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną, a następnie jej przejęciu przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością doszło do sukcesji generalnej praw i obowiązków podmiotu przekształcanego (przejmowanego), a więc wstąpienia podmiotu przekształconego (przejmującego) w sytuację prawną poprzednika na podstawie art. 26 § 5, art. 553 § 2 oraz art. 494 § ksh. Odnotował, że konsekwencją powyższych zmian było przejęcie istniejącego zezwolenia i jego zmiana w zakresie wskazania podmiotu uprawnionego do prowadzenia Apteki. Oznacza to, że w wyniku zmian podmiotowych nie doszło do wydania nowego zezwolenia, a dokonane zmiany nie mogły prowadzić do konwalidacji sytuacji prawnej wynikającej z wykonywania tzw. odwróconego łańcucha dostaw. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do omijania zasad odpowiedzialności za naruszenie Prawa farmaceutycznego i zwalnianie się z ciążącej na przedsiębiorcach odpowiedzialności przez dokonywanie zmian podmiotowych w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę. W konsekwencji oznacza to, że postępowanie wszczęte w stosunku do wspólników spółki cywilnej mogło być prowadzone po dokonaniu zmian podmiotowych w zakresie przedsiębiorcy prowadzącego Aptekę i nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 art. 86 kpa dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie WSA organy w wydanych decyzjach wyczerpująco opisały stan faktyczny i prawny sprawy, realizując postanowienia art. 107 § 1 i 3 kpa. Jego zdaniem organy w obszernych uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób rzetelny odniosły się do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, co zapewniło na zachowanie zasady przekonywania strony.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego i zaniechanie zwrócenia się o wydanie opinii do ORA, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 106 kpa przewidujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Zgodnie bowiem z § 1 ww. artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ/wyrażenia opinii albo zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z przepisu tego wynika, że obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego, natomiast w Prawie farmaceutycznym brak jest takiego uregulowania, które uzależniałoby obowiązek zasięgnięcia opinii organów samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawa o izbach aptekarskich są normami kompetencyjnymi, na których podstawie samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego. Oznacza to, że stanowisko samorządu aptekarskiego podlega ocenie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i nie jest elementem koniecznym wynikającym z zasady współdziałania organów regulowanej postanowieniami art. 106 kpa.

Zdaniem WSA postępowanie przez oba działające w sprawie organy przeprowadzone zostało prawidłowo i w wyniku tego postępowania wykazano jednoznacznie, że strona dopuściła się takiego naruszenia Prawa farmaceutycznego, które musiało doprowadzić do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. w zw. z art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 pf, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust.1 pf, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 pf, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji.

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. w zw. z art. 7 kpa, 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, 78 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 86 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym oddalenie wniosków dowodowych skarżącej) w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym czy spółka A sp. z o.o. dokonywała sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przed organem II instancji, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 106 § 1 i 5 kpa w zw. z art. 110 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak skierowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosku o wydanie opinii przez Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez A sp. z o.o., a w efekcie wydanie decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz 141 § 1 pkt 4 ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia spółce wnoszącej skargę kasacyjną zezwolenia na prowadzenie apteki ustalono, a ustalenia te nie budzą wątpliwości, że apteka ogólnodostępna pod nazwą "[...]" zlokalizowana przy ul. [...] w M. prowadzona przez wspólników spółki cywilnej [...] w latach 2012-2013 występowała jako kupujący i sprzedający w transakcjach, których przedmiotem były produkty lecznicze. Drugą stroną tych transakcji były inne apteki: "[...]" prowadzona przez B Sp. z o.o. oraz "[...]" A. S., [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., uwzględniając wniosek strony, organ zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu przekształcenia spółki cywilnej o nazwie [...] w spółkę jawną [...] Sp. j. Następnie na mocy uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] lipca 2014 r. doszło do połączenia [....] Sp. jawnej ze spółką wnoszącą skargę kasacyjną poprzez przeniesienie całego majątku spółki jawnej jako spółki przejmowanej na spółkę A Sp. z o.o. jako spółkę przejmującą (art. 492 § 1 pkt 1 ksh). Wobec tego organ decyzją z dnia [...] września 2014 r. zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki poprzez wprowadzenie nowej nazwy spółki uprawnionej do prowadzenia przedmiotowej apteki.

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny po zmianie podmiotu prowadzącego aptekę decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki spółce A. Na podstawie okoliczności faktycznych – naruszeń prawa zaistniałych w czasie, gdy apteka była prowadzona przez wspólników spółki cywilnej [...], uznał, że spółka A nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do braku rękojmi po stronie przejmującej aptekę - spółki A. W tym miejscu należy przywołać art. 494 § 2 ksh. Przepis ten stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Art. 494 § 2 ksh ustanawia więc tzw. sukcesję generalną po spółce przejmowanej w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym praw i obowiązków wynikających (związanych) z posiadaniem m.in. zezwolenia lub koncesji. Sukcesja dotyczy jednak wyłącznie sytuacji prawnej spółki przejmowanej, co oznacza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na podstawie art. 494 § 2 ksh nie można zarachować na rzecz spółki przejmującej okoliczności albo stanów faktycznych, będących udziałem spółki przejmowanej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki, wiążąc rękojmię m.in. z cechami charakteru, rzetelnością, sumiennością i ogólnie z dotychczasowym zachowaniem. Są to niewątpliwie określenia ze sfery faktów, a nie prawa. Wynika z tego dość oczywisty wniosek, że na podstawie art. 494 § 2 ksh spółce przejmującej aptekę można jedynie przypisać skutki prawne określonych zachowań spółki przejmowanej, nie zaś same te zachowania i ich oceny. Skoro zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki były w istocie naruszenia prawa przez wspólników spółki cywilnej [...], prowadzące do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, to zarówno te naruszenia, jak utratę rękojmi należy wiązać wyłącznie ze wspólnikami spółki cywilnej. Natomiast na podstawie art. 494 § 2 ksh na spółkę przejmującą (A) przeszły z mocy ustawy jedynie skutki prawne działania poprzednika – obowiązek poniesienia odpowiedzialności w postaci utraty zezwolenia na prowadzenie apteki.

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do konsekwencji wynikających dla tej sprawy z art. 494 § 2 ksh determinuje ocenę zaskarżonego wyroku, a także ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle tego, co powiedziano, nie mają znaczenia zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie wykazały dostatecznie, że ta spółka nie posiadała w dniu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nie mają również znaczenia argumenty na rzecz stwierdzenia, że taką rękojmię spółka posiadała (bo nie ona dopuściła się naruszeń prawa przy sprzedaży produktów leczniczych i nie miała na te działania żadnego wpływu).

Należy powtórzyć, że fakty dotyczące dopuszczania się przez wspólników spółki cywilnej naruszeń prawa przy kupnie i sprzedaży produktów leczniczych zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostatecznie udowodnione.

Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 106 § 1 i 5 kpa w zw. z art. 110 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak skierowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosku o wydanie opinii przez Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez A sp. z o.o., a w efekcie wydanie decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego;

Zgodnie z art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa). W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 kpa nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 1 i § 5 kpa został powiązany z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, jako przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 pf), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania opinii w każdej sprawie. Również z art. 99 ust. 2 pf nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również z art. 37 ap ust. 1 i 2 pf nie wynika, aby przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3384/17; dostępny w CBOSA).

Należy więc uznać, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Podsumowując – zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).