II SA/Bd 161/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2025-03-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2024r. nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2023r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] w W. pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej na terenie działki nr [...], obręb m. C..

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

[...] w W., zastępowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej [...], w skład której wchodzić mają: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie, urządzenia sterujące oraz wewnętrzna linia zasilająca nn. Jako teren inwestycji wskazano działkę nr [...] w C., przy ul. [...].

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2023r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023, poz. 682 ze zm. - zwanej dalej: "p.b.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji opisanej we wniosku inwestora.

Organ I instancji, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że: przedłożony projekt budowlany (uzupełniany w toku postępowania) jest kompletny i ma wymaganą formę, uzyskano niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, projekt został sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ dokonując oceny zgodności projektu z przepisami, w tym wymaganiami ochrony środowiska oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] marca 2019r. w sprawie [...]

Decyzja powyższa została doręczona G. C., która wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie: art. 107§1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 Konstytucji RP i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 b oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez: nie wskazanie konkretnych jednostek prawa materialnego zastosowanego przez organ I instancji, brak zweryfikowania projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, a nadto poprzez brak wskazania przepisów prawa, w oparciu o które analizowano wpływ inwestycji na środowisko, zdrowie i życie ludzi oraz obiekty sąsiednie. Strona odwołująca zarzuciła nadto naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez pominięcie ustaleń co do obszaru oddziaływania inwestycji oraz przepisów regulujących kwestie zakresu i formy projektu budowlanego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu w pełni zaakceptował i powtórzył ustalenia oraz stanowisko organu I instancji.

G. C., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę, w której powtórzono zarzuty odwołania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Inwestor w piśmie procesowym z [...] grudnia 2025r. wniósł o oddalenie skargi, prezentując argumentację na poparcie tak sformułowanego wniosku.

Na rozprawie [...] lutego 2026r. pełnomocnik strony skarżącej (w osobie adwokata) podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy w oparciu o kryterium legalności stała się decyzja Wojewody z 20 grudnia 2024r.utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wymaga podkreślenia, iż obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży nie tylko na organie pierwszej instancji, lecz również na organie odwoławczym. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przyznał danemu podmiotowi status strony.

Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. Powyższe stanowi kluczowe zagadnienie w kontekście kontroli instancyjnej oraz analizy argumentacji odwołania dotyczącej merytorycznej wadliwości wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie przeprowadził natomiast jakiejkolwiek analizy w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania, ani też ustaleń czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony.

Obowiązek ten spoczywał na organie odwoławczym niezależne od zarzutów odwołania.

Przypomnienia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b. Zgodnie z treścią tej regulacji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 20 p.b. ustawodawca zawęził definicję strony postępowania w sprawach o pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego.

Z przywołanych przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. wynika zatem niewątpliwie, że w celu ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę należy zweryfikować czy, na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, inwestycja oddziałuje na inne nieruchomości w sposób wpływający na możliwość ich zabudowy. Przymiot strony nie przysługuje z samej racji posiadania prawa własności sąsiedniej nieruchomości czy istnienia interesu faktycznego. Doniosłe znaczenie ma jedynie kwestia ustalenia, w oparciu o przepisy prawa materialnego, oddziaływania przez inwestycję na inne nieruchomości w sposób ograniczający ich zabudowę.

Sąd podziela pogląd, że dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej, właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania (zob. A. Despot-Mładanowicz w: A. Plucińska-Filipowicz (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2023). Niewątpliwie, wskazany wyżej, obowiązujący stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania.

Organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem zarzutów odwołania nie poddał analizie tego zagadnienia w kontekście przyznania statusu strony i znowelizowanej definicji "obszaru oddziaływania", o której mowa w art. 3 pkt 20 p.b., w szczególności z uwzględnieniem m.in. istniejącej już zabudowy, przeznaczenia działek w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również regulacji istotnych z uwagi na rodzaj zamierzenia inwestycyjnego oraz lokalizację terenu inwestycji.

Analizą powinny zostać również objęte regulacje, z których podmiot wnoszący środek odwoławczy wywodzi swój interes prawny.

W realiach rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła G. C., której doręczona została również decyzja wydana przed organem I instancji. Sąd zauważa jednak, że wśród dokumentów przekazanych wraz ze skargą tut. Sądowi (nota bene z naruszeniem przepisów rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skarg wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sadu administracyjnego) na próżno poszukiwać dokumentów pozwalających na zweryfikowanie ustalonego przez organy kręgu stron postępowania. W materiale dowodowym brak jest chociażby wypisu z ewidencji gruntów, nie ustalono też właściciela (zarządcy, użytkownika wieczystego) nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, wbrew wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 e p.b. w projekcie budowlanym nie przedstawiono nadto informacji o obszarze oddziaływania obiektu, organy nie zweryfikowały też oświadczenia inwestora co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zaniechanie ustaleń ww. zakresie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jak i na wynik postępowania. Jak stanowi bowiem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem skuteczne uruchomienie postępowania drugoinstancyjnego możliwe jest tylko z inicjatywy podmiotu, któremu przysługuje status strony danego postępowania. Innymi słowy, istnieje w tym względzie zasada skargowości, która oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa legitymowanego podmiotu. Rolą organu, który jest adresatem takiego środka zaskarżenia jest zatem zbadanie powyższego aspektu. Jeśli dojdzie do przekonania, że odwołujący się takiego statusu jest pozbawiony, wówczas powstaje sytuacja bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, której konsekwencją jest jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niektórych sytuacjach organ może w takich okolicznościach stwierdzić - w oparciu na art. 134 k.p.a. - niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, kiedy brak legitymacji procesowej po stronie danego podmiotu ma charakter oczywisty tj. stwierdza się go bez konieczności głębszej analizy okoliczności sprawy. Organ II instancji nie dokonał stosownej analizy i nie przedstawił rozważania co do powyższej kwestii - czym naruszył przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

W świetle powyższych rozważań, wobec naruszenia przez organ odwoławczy w. przepisów procesowych należało orzec jak w punkcie 1 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien wyjaśnić sprawę skuteczności wniesionego odwołania oraz prawidłowego ustalenia stron postępowania, zważając na treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i w zależności od tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.